基于綜合視角下的社區(qū)矯正實踐困境分析

寧軍妮

（陜西警官職業(yè)學(xué)院，西安 710021）

一、社區(qū)矯正制度在我國發(fā)展現(xiàn)狀簡述

社區(qū)矯正制度最早起源于19世紀(jì)中期英美國家，是一種不使罪犯與社會隔離并利用社區(qū)資源矯正罪犯的制度，是西方國家普遍采用的一種人道化矯正模式。到21世紀(jì)初，英美等西方國家納入社區(qū)矯正的人數(shù)已大大超過監(jiān)獄中的監(jiān)禁人數(shù)，社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑的典型代表已成為西方國家刑罰體系中的主流模式。處于社會變革與發(fā)展中的中國，社區(qū)矯正作為刑事司法制度改革的產(chǎn)物應(yīng)運(yùn)而生，并逐步摸索發(fā)展出了一套具有中國本土特色的矯正實踐模式。

我國社區(qū)矯正自2003年開始試點(diǎn)，2005年擴(kuò)大試點(diǎn)，2009年全面試行，2014年在全國全面推進(jìn)。通過近十來年的實踐與摸索，社區(qū)矯正管理體制和工作機(jī)制逐步完善，隊伍建設(shè)得到加強(qiáng)，社會參與積極性不斷提高，成功矯正了一大批社區(qū)服刑人員，社區(qū)矯正工作在全國范圍內(nèi)展開，取得了良好的政治法律和社會效果。隨著社區(qū)矯正制度全面推進(jìn)和不斷深入，很多深層次問題開始暴露，這些并非孤立存在的問題嚴(yán)重制約著社區(qū)矯正制度的實踐發(fā)展。

二、當(dāng)前發(fā)展中面臨的實踐困境

1．法律制度尚不健全。法律制度的不健全，最直接的后果就是導(dǎo)致制度運(yùn)行的“無法可依”。社區(qū)矯正試點(diǎn)及普及階段，工作的開展主要依據(jù)的是兩院兩部聯(lián)合發(fā)布的系列政策性文件。從2011年開始，社區(qū)矯正立法有幾次較大突破。2011年2月25日《刑法修正案（八）》首次將“社區(qū)矯正”納入其中；2012年《刑事訴訟法》修訂擴(kuò)大社區(qū)矯正適用對象，至此，“社區(qū)矯正”這一刑罰執(zhí)行方式終于為國家基本法律所承認(rèn)，標(biāo)志著社區(qū)矯正制度在我國已經(jīng)基本成型，我國兩大矯正體系——社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正亦正式確立[1]。2012年1月10日，兩院兩部聯(lián)合發(fā)布《社區(qū)矯正實施辦法》，是一部具有司法解釋及部門規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件，是迄今為止全國社區(qū)矯正工作的順利推進(jìn)重要法律依據(jù)和指南。此后，為了解決司法實踐中的突出問題，陸續(xù)出臺了相關(guān)實施細(xì)則、意見等規(guī)范性文件。但不能回避的問題是：一是社區(qū)矯正作為一項嚴(yán)肅的刑罰執(zhí)行活動，僅在《刑法》《刑事訴訟法》基本法中有原則性規(guī)定，具體適用中困惑重重。二是《實施辦法》等規(guī)定法律級別太低，其效力及約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及法律，有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”之嫌。三是社區(qū)矯正作為一項限制公民自由的刑事活動，從《憲法》《立法法》《國際公約》等通行規(guī)定來看，都需要制定國家專門法律來加以規(guī)定引領(lǐng)社區(qū)矯正制度朝著法治化軌道邁進(jìn)。

2．管理體制不夠明晰。在我國社區(qū)矯正是在司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下，公檢法協(xié)同配合、社會力量廣泛參與的一項系統(tǒng)性、綜合性的工程。自試點(diǎn)十余年來，看似清晰、明確的管理體制劃分實踐中顯現(xiàn)眾多問題。首先，社區(qū)矯正工作開展的領(lǐng)頭羊——司法行政機(jī)關(guān)，自身力量明顯不足。司法實踐中普遍反映為人少、事多、責(zé)任重，更關(guān)鍵的在于缺乏強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法手段欠缺、執(zhí)法權(quán)威性往往大打折扣。尤其是具體承擔(dān)大量日常矯正管理工作的司法所，本身人員嚴(yán)重不足，“一人所”比比皆是。且全國大多數(shù)司法所在隸屬關(guān)系上屬于街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄，僅業(yè)務(wù)受區(qū)縣司法局指導(dǎo)，除了承擔(dān)社區(qū)矯正工作，還承擔(dān)法律宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解等八項職能。此外，還得承擔(dān)街辦安排的諸如維穩(wěn)、掃黃打非等眾多事務(wù)性工作。其次，社區(qū)矯正工作往往成為了司法行政機(jī)關(guān)的“獨(dú)角戲”。從矯正對象入矯前、交付接收到監(jiān)管環(huán)節(jié)，再到收監(jiān)執(zhí)行各個環(huán)節(jié)，都離不開法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄機(jī)關(guān)、人民檢察院甚至民政、社會保障、教育等相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合。但實踐當(dāng)中，相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制并未完全建立，導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)常孤掌難鳴，執(zhí)法過程困難重重。

3．專業(yè)化隊伍建設(shè)緩慢。社區(qū)矯正是一項嚴(yán)肅的刑罰執(zhí)行活動，必須有一支職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化的執(zhí)法隊伍作為組織保障。目前，關(guān)于社區(qū)矯正隊伍配置主要依托各級司法行政機(jī)關(guān)，主要由縣區(qū)司法局社區(qū)矯正科、矯正中心工作人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所司法助理員組成。除了司法助理員作為社區(qū)矯正專職人員的基本配置以外，各地不同程度的有社區(qū)民警、監(jiān)獄勞教干警和社會工作者參與社區(qū)矯正工作。但除過北京上海這些社區(qū)矯正先行地區(qū)，全國絕大部分地區(qū)從事社區(qū)矯正工作的機(jī)構(gòu)很難達(dá)到專人專職專業(yè)化要求，反而普遍面臨的是人員身份雜亂，整體素質(zhì)不高，專業(yè)知識缺乏，執(zhí)法水平較低、人員流動大等現(xiàn)實問題。

4．執(zhí)法理念有偏頗。在中國歷來重刑主義傳統(tǒng)及當(dāng)前“維穩(wěn)”壓力較大的背景下，重監(jiān)管，輕矯正，監(jiān)管有余、矯正不足的現(xiàn)象非常突出?！八?，‘控制—穩(wěn)定’成了社區(qū)矯正執(zhí)行者的工作重心，教育、矯正和幫扶則成為重心工作之后的次要工作，以至于矯正對象得不到專業(yè)的教育、矯正?！盵2]司法實踐中，大多數(shù)社區(qū)矯正工作人員往往抱著矯正對象不出事、不重新犯罪就萬事大吉的態(tài)度。當(dāng)然，現(xiàn)有的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和工作人員還不具備專業(yè)矯治能力重監(jiān)管輕矯正的執(zhí)法理念，社區(qū)矯正制度的真正價值、制度優(yōu)勢發(fā)揮不出來。

5．社會力量參與度低。社區(qū)矯正是一種以社區(qū)為依托的矯正制度，是將罪犯置于相對開放的環(huán)境中予以教育和行為矯正，離不開所在社區(qū)的配合和社會力量的參與。在實踐中，矯正的主要力量是基層司法行政機(jī)關(guān)的工作人員，社會力量的參與程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一般情況下矯正小組成員只有家屬和基層自治組織；專職社工的參與基本局限于上海、浙江、廣東等社工組織較為成熟的地區(qū)；志愿者參與社區(qū)矯正更是缺乏志愿服務(wù)環(huán)境、氛圍及長效機(jī)制；其他企事業(yè)單位參與社區(qū)矯正缺乏政策引導(dǎo)及激勵制度。究其原因，在于我國的社區(qū)矯正發(fā)展采用的是政府主導(dǎo)、自上而下積極推動的發(fā)展路徑，缺乏群眾基礎(chǔ)和社會組織的依托，依靠民間社會力量參與執(zhí)法等社會治理工作依然存在基礎(chǔ)性障礙。

三、應(yīng)對策略的選擇

1．加快立法步伐，彌補(bǔ)法律空白。社區(qū)矯正法不僅是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的立身之本，也是社區(qū)矯正工作的基本規(guī)范，對于社區(qū)矯正工作具有高屋建瓴的重要作用。社區(qū)矯正因該法的制定而進(jìn)一步法制化，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與公安、司法機(jī)關(guān)的銜接，以及動員社會力量共同完成社區(qū)矯正的任務(wù)也有了更明確的法律依據(jù)。因此社區(qū)矯正法的出臺，必定會有力地推動社區(qū)矯正制度的全面建立和健康發(fā)展[3]。當(dāng)前，社區(qū)矯正立法已經(jīng)進(jìn)入快車道。十八屆四中全會明確提出制定社區(qū)矯正法；2016年12月1日，國務(wù)院法制辦公布《社區(qū)矯正法》（征求意見稿）；按照2018年全國人大常委會立法工作計劃，全國人大常委會將于2018年10月進(jìn)行《社區(qū)矯正法》初次審議；在社區(qū)矯正立法中，需要解決的是確定社區(qū)矯正的性質(zhì)、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的權(quán)限、法律地位；執(zhí)法人員身份等核心問題，制定一部符合客觀現(xiàn)實又具有前瞻性的具有中國特色的社區(qū)矯正法。

2．優(yōu)化管理體制，整合執(zhí)法力量。在當(dāng)前基本確立的管理體制模式下，在現(xiàn)有司法資源的優(yōu)化整合基礎(chǔ)上，建設(shè)一支具有明確執(zhí)法權(quán)限、專業(yè)化、專門化的社區(qū)矯正矯正機(jī)構(gòu)可以作為當(dāng)下社區(qū)矯正工作管理體制改革的突破口。專門性矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)立不僅強(qiáng)化了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且大大節(jié)約了司法資源，提高了工作質(zhì)量。針對社區(qū)矯正工作中公檢法司等眾多部門配合不到位問題，今后在《社區(qū)矯正法》等法律修訂中，必須從法律層面界定相關(guān)職能部門職責(zé)。司法實踐中，還需不斷建立完善社區(qū)服刑人員的信息交換平臺，實現(xiàn)公檢法司動態(tài)資源共享，建立突發(fā)事件協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，進(jìn)一步構(gòu)建銜接工作考核和問責(zé)機(jī)制等，將各部門社區(qū)矯正工作配合銜接落到實處。

3．加強(qiáng)隊伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法規(guī)范。目前我國實行的是以司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法工作者為核心、社工、志愿者為補(bǔ)充的“專群結(jié)合”的“三位一體”型隊伍模式。立足社區(qū)矯正刑事執(zhí)法的本質(zhì)屬性，執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設(shè)及力量充實是現(xiàn)階段的重點(diǎn)，是切實保障國家法律的正確有效實施，彰顯刑罰執(zhí)行工作的嚴(yán)肅性，提升社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范化水平的重要前提。必要時，設(shè)立一定比例的社區(qū)矯正警察履行強(qiáng)制性執(zhí)法活動。同時，可借鑒類似于法官、檢察官嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求招錄既精通法律政策、有教育改造罪犯經(jīng)驗、具有心理學(xué)、社工等專業(yè)背景的人員，擔(dān)任專職社區(qū)矯正官，專門從事審前評估、危險評估、矯正方案的制定、個案矯正實施等專業(yè)化程度較高的工作。

4．轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高矯正質(zhì)量。社區(qū)矯正不光具有懲罰性、威懾性剛性的一面，也具有矯正幫扶柔性的一面，實踐工作中，要轉(zhuǎn)變重監(jiān)管、輕矯正的觀念。針對當(dāng)前教育矯正針對性不強(qiáng)、質(zhì)量不高、效果不佳等問題，從長遠(yuǎn)來看，必須從根本上改變當(dāng)前社區(qū)矯正工作人員既行使強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)又組織人性化幫教活動的“多面手”身份，否則，同一個人面對性質(zhì)截然不同的工作，分飾多角，邏輯與事實上都行不通。建議把監(jiān)管的工作交給社區(qū)矯正警察負(fù)責(zé)；教育矯正工作可以主要由專業(yè)社區(qū)矯正官擔(dān)當(dāng)，廣泛吸收專業(yè)社工組織、心理咨詢團(tuán)體、志愿者協(xié)會等組織參與。以提高矯正質(zhì)量為核心，樹立監(jiān)管與矯正并重的理念，依托當(dāng)?shù)亟逃Y源，不斷創(chuàng)新矯正教育模式、豐富教育內(nèi)容，從根本上實現(xiàn)教育矯正的目的。

5．利用社區(qū)資源，發(fā)揮社會優(yōu)勢?！敖陙淼膶嵺`表明，動員組織社會力量參與是社區(qū)矯正工作創(chuàng)新發(fā)展的必由之路，是回歸社區(qū)矯正行刑社會化本義的必然要求?！盵4]社會力量通常來自于社區(qū)，社區(qū)是社區(qū)矯正工作開展的有機(jī)載體。所以當(dāng)前政府在如何利用好社區(qū)資源，調(diào)動社會力量參與方面可以從以下方面著手：首先，不斷發(fā)揮主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，積極做好社工組織等社會組織的培育及支持工作，加強(qiáng)社工專業(yè)隊伍建設(shè)，積極采取政府購買服務(wù)的方式，發(fā)揮行業(yè)輔助作用；其次，要采用形式多樣方式擴(kuò)大社區(qū)矯正制度的群眾知曉度，做好基層村（居）社區(qū)矯正工作站的建設(shè)工作，為社區(qū)矯正接地氣搭建基層平臺，發(fā)揮社區(qū)干部群眾的參與積極性；再次，積極營造良好的社會公益氛圍，激發(fā)志愿者參與積極性；最后，及時制定企事業(yè)單位參與矯正幫扶工作的政策引導(dǎo)及激勵機(jī)制，大力推進(jìn)社區(qū)服刑人員就業(yè)安置、技能培訓(xùn)基地建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵企事業(yè)單位參與社區(qū)矯正工作。

四、結(jié)語

社區(qū)矯正制度作為一種新生事物，在中國從萌芽到逐漸成熟，勢必是一段漫長的探索之旅，實踐中面臨的種種困境并非孤立存在，而是環(huán)環(huán)相扣，彼此關(guān)聯(lián)。所以，對于這項綜合性、系統(tǒng)性工程的推進(jìn)，必須基于綜合性視角，從制度建設(shè)層面做好頂層設(shè)計，理順管理體制，以加強(qiáng)社區(qū)矯正專門機(jī)構(gòu)和專職隊伍建設(shè)為重點(diǎn)突破口，發(fā)揮社會力量的有效參與，結(jié)合實踐經(jīng)驗探索，推進(jìn)社區(qū)矯正制度的不斷完善。