浙江欠發(fā)達(dá)縣域精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐探索及對(duì)策建議

徐豪立，何曉琪

（浙江師范大學(xué)，浙江 金華 321004）

2013年11月習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)提出，要“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，標(biāo)志著“精準(zhǔn)扶貧”概念的產(chǎn)生。在2015年11月的中央扶貧開發(fā)會(huì)議中，習(xí)近平總書記再次指出：“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)?！?015年，浙江省宣布全面消除了家庭居民人均年收入4 600元以下的貧困現(xiàn)象，扶貧工作揭開新的篇章，也逐步摸索出一條充滿浙江省特色的精準(zhǔn)扶貧之路。本文基于浙江省26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣域的調(diào)研資料，分析浙江省推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐路徑，并提出進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議。

一、浙江欠發(fā)達(dá)縣域扶貧工作存在的困境

1.扶貧對(duì)象被“漏統(tǒng)”或“錯(cuò)置”。浙江省已對(duì)扶貧對(duì)象開展了建檔立卡工作，但仍存在扶貧對(duì)象被“漏統(tǒng)”或“錯(cuò)置”的問題。在規(guī)?！翱偭靠刂啤鼻闆r下，由于指標(biāo)有限或是在主客觀因素的干擾下，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在上級(jí)分配指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)行的對(duì)象識(shí)別可能導(dǎo)致一部分貧困戶落入瞄準(zhǔn)范圍之外。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，漏掉一些貧困戶或是錯(cuò)給非貧困戶的現(xiàn)象依然存在。一是因?yàn)槿罕妼?duì)于扶貧識(shí)別工作關(guān)注度不高。例如，仍有一部分貧困群眾并不了解建檔立卡的具體流程。二是因?yàn)榉鲐毟飨嚓P(guān)部門的數(shù)據(jù)尚未有效整合。雖然低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫、低保數(shù)據(jù)庫、殘疾人數(shù)據(jù)庫、助學(xué)數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)庫已初步建成，但尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，使得精確識(shí)別扶貧對(duì)象困難重重。

2.幫扶措施針對(duì)性欠佳。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)扶貧政策和措施側(cè)重于物質(zhì)扶貧，而在幫助具有長(zhǎng)期脫貧意義的教育扶貧、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)扶貧和技能培訓(xùn)扶貧等方式落實(shí)程度還有待加強(qiáng)，這對(duì)于貧困戶實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期脫貧是極為不利的。勞動(dòng)力技能培訓(xùn)是典型的造血式扶貧舉措，但在走訪中，多數(shù)受訪者表示自己的家庭成員未接受過勞動(dòng)力技能培訓(xùn)。缺乏針對(duì)性“造血式”的幫扶措施，使得許多貧困戶動(dòng)力不足，長(zhǎng)期脫貧相對(duì)困難。

3.扶貧動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制不健全。動(dòng)態(tài)管理的核心在于做到幫扶對(duì)象有進(jìn)有退，然而，相關(guān)部門通常把重心放在識(shí)別出貧困對(duì)象并給予政策支持上，易忽略脫貧人口退出或二次進(jìn)入的問題。實(shí)地的調(diào)查研究也證實(shí)了這一點(diǎn)，不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在著脫貧后仍享受扶貧待遇的現(xiàn)象。扶貧信息更新不及時(shí)，導(dǎo)致扶貧往往成為事后工作，缺乏前瞻性的動(dòng)態(tài)預(yù)警。如何將處于貧困臨界線邊緣的農(nóng)戶吸納進(jìn)入動(dòng)態(tài)管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困工作的事前預(yù)警，仍有較大的完善空間。

4.扶貧考核機(jī)制有待完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的扶貧工作考核重結(jié)果輕過程，過程性考核的實(shí)行有效性明顯不足，未將日常檢查、階段督查和年度考評(píng)相結(jié)合，尚未形成常態(tài)化考核機(jī)制。同時(shí)，現(xiàn)有的扶貧工作考核結(jié)果未充分地應(yīng)用到識(shí)別、幫扶和管理全過程。例如，經(jīng)常把考核結(jié)果與政績(jī)相掛鉤，重視考核而忽略考核所反映的問題，也缺乏針對(duì)資金分配、項(xiàng)目管理等方面的考核。

二、浙江欠發(fā)達(dá)縣域精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐探索

1.通過多方數(shù)據(jù)比對(duì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別。精準(zhǔn)識(shí)別是指識(shí)別出低收入家庭和人口以及找準(zhǔn)導(dǎo)致其低收入的關(guān)鍵要素。為實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，浙江在識(shí)別對(duì)象時(shí)，要求不再僅根據(jù)收入情況，而是涵蓋經(jīng)濟(jì)能力、勞動(dòng)能力、生產(chǎn)生活水平等多維數(shù)據(jù)。在農(nóng)戶申請(qǐng)之后，駐村干部入戶通過對(duì)農(nóng)戶自身、周邊群眾、黨員代表和村民代表等多源調(diào)研。與此同時(shí)，浙江省開展了低收入農(nóng)戶建檔立卡，通過入戶調(diào)查、公示公告、復(fù)核審定等程序，以村民“公議公推”的方式精準(zhǔn)確定扶貧對(duì)象，對(duì)象信息錄入獨(dú)立于統(tǒng)計(jì)部門的扶貧信息管理系統(tǒng)進(jìn)行認(rèn)定。而且，扶貧部門通過對(duì)民政、殘聯(lián)、教育、交管、人社等多部門的相關(guān)扶貧數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比對(duì)，大大提高了扶貧對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)度。

2.通過幫扶措施供需匹配實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。精準(zhǔn)幫扶區(qū)別于過去“一刀切”、大而全的幫扶內(nèi)容和機(jī)制，而是根據(jù)扶貧對(duì)象實(shí)際致貧原因針對(duì)性確定幫扶責(zé)任人及扶貧措施。傳統(tǒng)粗放式和“輸血式”幫扶不能根本破解貧困，而精準(zhǔn)匹配幫扶措施“供給”與低收入農(nóng)戶“需求”，增強(qiáng)增收內(nèi)生動(dòng)力是治理貧困的關(guān)鍵。浙江以各地扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫為支撐，根據(jù)低收入農(nóng)戶不同致貧因素開展針對(duì)性幫扶。采取直接的危房改造和異地搬遷到戶扶持方式，解決開發(fā)條件缺乏問題；實(shí)施社會(huì)保障兜底式扶貧，保障無勞動(dòng)力低收入人群的利益；實(shí)時(shí)提供面向低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力的職業(yè)供求信息，提升人崗匹配成功率。以麗水縉云為例，當(dāng)?shù)卣赓M(fèi)為急需提高職業(yè)技能的低收入農(nóng)戶開展燒餅師傅技能專業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，創(chuàng)新以創(chuàng)業(yè)推動(dòng)就業(yè)模式，鼓勵(lì)外出開店創(chuàng)業(yè)，若門店面積及小吃品種達(dá)到一定數(shù)量即可獲得補(bǔ)助，推動(dòng)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)扶貧，帶動(dòng)當(dāng)?shù)孛撠毰c增收，并在其他省市提供借鑒。

3.通過動(dòng)態(tài)監(jiān)控扶貧數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)管理是指運(yùn)用信息化手段實(shí)時(shí)監(jiān)控扶貧對(duì)象信息，達(dá)到扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)進(jìn)入與退出。浙江省依靠統(tǒng)計(jì)部門建立的農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查網(wǎng)點(diǎn)，通過扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)體系進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)和查訪，若原有貧困戶已擺脫貧困狀況則將其調(diào)出貧困戶范圍，而符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的新農(nóng)戶能夠再次進(jìn)入。例如，淳安縣建立了完備的“發(fā)現(xiàn)機(jī)制”和基層干部“三認(rèn)”服務(wù)機(jī)制，若農(nóng)戶遭遇突發(fā)重大事件致貧，由基層干部核實(shí)情況，幫助提出救助申請(qǐng)，將中途返貧的對(duì)象重新納入幫扶范圍，利用“綠色通道”第一時(shí)間跟進(jìn)舉措，減輕因病因殘導(dǎo)致貧困等低收入群體負(fù)擔(dān)。

4.通過創(chuàng)新考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)考核。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)與扶貧工作開展所產(chǎn)生的效益具有多層次特點(diǎn)，而精準(zhǔn)考核不再是單一的GDP指標(biāo)。自2015年起，浙江省運(yùn)用民生保障、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、居民增收等多元化指標(biāo)，完善了指標(biāo)考核體系。同時(shí)，還要強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，形成“干好干壞不一樣”的考核激勵(lì)機(jī)制，以激勵(lì)約束促扶貧，發(fā)揮考核在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中的積極作用。此外，浙江省以群眾滿意度為導(dǎo)向嘗試運(yùn)用信息公開、第三方評(píng)估、群眾評(píng)議、民意調(diào)查、社會(huì)監(jiān)督等多種手段讓群眾全面評(píng)價(jià)扶貧工作成效。例如，衢州市率先通過公開招標(biāo)，委托第三方進(jìn)行水庫移民群體生產(chǎn)生活情況及群眾滿意度的抽樣調(diào)查，有效掌握扶貧成效，反思措施現(xiàn)存問題，從而進(jìn)一步優(yōu)化扶貧工作。

三、進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

1.構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)。我國扶貧工作處于一個(gè)嶄新的階段，而大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)之中所蘊(yùn)含的信息價(jià)值是推動(dòng)扶貧模式轉(zhuǎn)型的重要技術(shù)保障，大數(shù)據(jù)技術(shù)因而成為推進(jìn)扶貧開發(fā)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)新的動(dòng)能。目前，浙江省欠發(fā)達(dá)縣域的低保、救助、教育、醫(yī)療、慈善基金等扶貧信息數(shù)據(jù)，存在“信息孤島”現(xiàn)象。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化，勢(shì)必采用先進(jìn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)及尖端移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，推進(jìn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，甚至有必要研發(fā)出適應(yīng)移動(dòng)終端的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，從而為分析研判和精準(zhǔn)決策提供更進(jìn)一步的數(shù)據(jù)支持。

2.建立返貧動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制。建立返貧動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，已成為助力精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化的新趨勢(shì)。通過對(duì)扶貧大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)有效的分析，動(dòng)態(tài)跟蹤貧困對(duì)象和極具脆弱性的脫貧人員的數(shù)據(jù)，及時(shí)評(píng)估反饋扶貧工作的階段性成效，分析其內(nèi)在規(guī)律，解讀數(shù)據(jù)，迅速分析、調(diào)整扶貧資源分配流向，優(yōu)化扶貧決策。在此基礎(chǔ)上，不斷完善整個(gè)動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，充分發(fā)揮資金、技術(shù)、市場(chǎng)、管理等力量支持助力精準(zhǔn)扶貧，真正做到幫扶對(duì)象有進(jìn)、有出、無錯(cuò)漏、有幫扶，形成一個(gè)良性的脫貧攻堅(jiān)有機(jī)系統(tǒng)。

3.推進(jìn)扶貧管理體制創(chuàng)新。扶貧模式創(chuàng)新作為系統(tǒng)性工程，更可以稱作是一項(xiàng)包含大數(shù)據(jù)技術(shù)與體制創(chuàng)新的系統(tǒng)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新與體制創(chuàng)新只有聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，才能創(chuàng)造出新的“政策紅利”和“技術(shù)紅利”，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。相關(guān)的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的模式創(chuàng)新，都應(yīng)與相應(yīng)的體制創(chuàng)新相配套。例如，精準(zhǔn)識(shí)別不僅僅是扶貧海量數(shù)據(jù)的收集與甄別問題，更重要的是如何逐步提升政府的數(shù)據(jù)分析、建模與解讀等大數(shù)據(jù)技術(shù)能力，以使相關(guān)管理人員能萃取、清洗、轉(zhuǎn)換、計(jì)算和分析這些大數(shù)據(jù)，進(jìn)而挖掘出數(shù)據(jù)隱含的管理與決策價(jià)值。