國(guó)家監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的程序構(gòu)建與法律監(jiān)督

魏文松 覃晚萍

摘 要：黨的十九大明確提出健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，監(jiān)察制度正式確立。國(guó)家監(jiān)察權(quán)是我國(guó)權(quán)力體系中的新型構(gòu)造部分，是一系列權(quán)力的集合體。國(guó)家監(jiān)察權(quán)之權(quán)能構(gòu)成應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)“主權(quán)”之外，增加監(jiān)察建議權(quán)、規(guī)范制定權(quán)、懲罰裁量權(quán)等“輔權(quán)”。依照監(jiān)察權(quán)啟動(dòng)、運(yùn)行、救濟(jì)三階段的劃分，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制留置等監(jiān)察措施的啟動(dòng)條件、規(guī)范監(jiān)察措施的實(shí)施、保障監(jiān)察對(duì)象的基本權(quán)利。在法律監(jiān)督層面，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)黨、人大、行政、監(jiān)察、審判、檢察以及社會(huì)大眾等主體與憲法、國(guó)家監(jiān)察法以及相關(guān)配套立法等制度規(guī)范的聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建主體與制度相結(jié)合的二元監(jiān)督模式。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察權(quán)；權(quán)能構(gòu)成；規(guī)范行使；法律監(jiān)督；二元監(jiān)督模式

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2018）11-0075-08

作者簡(jiǎn)介：魏文松（1992-），男，河南商丘人，廣西民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)、民族法學(xué)；覃晚萍（1971-），女，壯族，廣西融安人，廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：法學(xué)理論、民族法學(xué)。

黨的十九大明確提出健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，要求制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。國(guó)家監(jiān)察權(quán)因應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)之需，同時(shí)萌生于國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐，最終依托于第五次憲法修改而形成。國(guó)家監(jiān)察權(quán)是我國(guó)權(quán)力體系中的新型構(gòu)造部分，被學(xué)界稱為獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的“第四權(quán)” [1]。國(guó)家監(jiān)察體制改革促成了監(jiān)察權(quán)的行使主體——監(jiān)察委員會(huì)的誕生，監(jiān)察委員會(huì)在我國(guó)已經(jīng)形成中央、省、市、縣四級(jí)格局的布置①，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)掌屬相應(yīng)權(quán)限的監(jiān)察權(quán)。新型權(quán)力設(shè)置的完成，也預(yù)告著權(quán)力行使的開始。監(jiān)察委員會(huì)擁有監(jiān)督、調(diào)查以及處置等職責(zé)權(quán)限，監(jiān)察對(duì)象覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，因此不可忽視對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使予以監(jiān)督的問題。如何使對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督規(guī)范化、體系化、常態(tài)化，如何使監(jiān)察權(quán)在法治化的軌道上行使，如何發(fā)揮外部監(jiān)督對(duì)監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的良性作用，成為新時(shí)代下我國(guó)法治發(fā)展的重要內(nèi)容。本文首先對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)能構(gòu)成進(jìn)行理論分析，繼而從程序構(gòu)建層面，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使的三個(gè)階段展開論述，最后從法律監(jiān)督層面，對(duì)主體與制度相結(jié)合的二元監(jiān)督模式構(gòu)想展開探討，以期對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使研究進(jìn)行理論拓展，引玉于學(xué)界方家。

一、理論檢視：國(guó)家監(jiān)察權(quán)之權(quán)能構(gòu)成

國(guó)家監(jiān)察不同于以往的行政監(jiān)察，其監(jiān)察權(quán)能也與行政監(jiān)察存在很大的區(qū)別。國(guó)家監(jiān)察權(quán)是一系列權(quán)力的集合體，依據(jù)2016年12月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）和2018年3月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，并且可以采取留置、談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定等十二項(xiàng)監(jiān)察措施?！侗O(jiān)察法》第11條對(duì)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)履行的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)作了細(xì)化規(guī)定。職責(zé)所在，也是其權(quán)限所在。其監(jiān)督權(quán)限的行使，是針對(duì)公職人員開展廉政教育，并監(jiān)督檢查相關(guān)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守的情形。其調(diào)查權(quán)限的行使，針對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪的情形。其處置權(quán)限的行使，具體包括處分、問責(zé)、移送、提出監(jiān)察建議四種情況，分別是針對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；針對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；針對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴，以及向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。以上三項(xiàng)權(quán)能是《決定》和《監(jiān)察法》對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)具體權(quán)能的劃定，而在學(xué)界則存在不同的理論看法。

（一） “五權(quán)體系”構(gòu)造理論及其反思

“五權(quán)”體系構(gòu)造理論是基于整合反腐敗資源力量以及豐富監(jiān)察手段而提出的，旨在推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)的深入開展，此理論的主要提出者是李森②。國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)我國(guó)懲治腐敗的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了整合，由原來行政監(jiān)察、紀(jì)檢反腐、檢察反腐聯(lián)合反腐構(gòu)成的“三駕馬車”轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀O(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)反腐的“一馬當(dāng)先”。李森對(duì)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)配置提出職權(quán)配置能否滿足反腐需要、職權(quán)配置是否與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)地位相稱兩點(diǎn)質(zhì)疑③。其認(rèn)為：“現(xiàn)行監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)改革方案在職權(quán)配置上存在閉合系統(tǒng)與博弈失勢(shì)上的理論障礙，監(jiān)督、調(diào)查、處置的三權(quán)運(yùn)行設(shè)計(jì)尚缺乏整體性的權(quán)力指導(dǎo)與反饋性的權(quán)力依托支撐?！盵2]李森基于對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)配置現(xiàn)實(shí)和邏輯的質(zhì)疑，結(jié)合斯堪的納維亞半島、中國(guó)香港、新加坡以及韓國(guó)等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，最后提出監(jiān)察立法建議權(quán)、反腐策略制定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)共同構(gòu)成監(jiān)察委員會(huì)的新“五權(quán)體系”。在“五權(quán)體系”中，監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力均屬于監(jiān)察權(quán)的行動(dòng)性權(quán)力，反腐策略制定權(quán)是監(jiān)察權(quán)的指導(dǎo)性權(quán)力，監(jiān)察立法建議權(quán)是監(jiān)察權(quán)的推進(jìn)性權(quán)力，由此形成指導(dǎo)性權(quán)力—行動(dòng)性權(quán)力—推進(jìn)性權(quán)力組成的“五權(quán)”體系。國(guó)家監(jiān)察權(quán)“五權(quán)體系”的構(gòu)造，是基于反腐敗的視角，并以遞進(jìn)邏輯的方式展開。“五權(quán)體系”的構(gòu)造，其合理之處在于，既能夠使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行形成完備的權(quán)能系統(tǒng)保障，也能夠保證頂層制度設(shè)計(jì)和反腐敗實(shí)踐的良性互動(dòng)。其局限性在于，只是側(cè)重于反腐敗這一單一領(lǐng)域完善國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)能構(gòu)造，而忽略了監(jiān)察本身所應(yīng)當(dāng)具有的全局性視角。反腐敗是設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)并賦予其監(jiān)察權(quán)目的之所在的重要領(lǐng)域，但不是唯一領(lǐng)域，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)能構(gòu)造應(yīng)當(dāng)著眼于立法、行政、司法等多個(gè)領(lǐng)域的統(tǒng)籌。

（二）抽象監(jiān)察權(quán)和具體監(jiān)察權(quán)劃分理論及其反思

抽象監(jiān)察權(quán)和具體監(jiān)察權(quán)是基于理論上重要國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)體系應(yīng)分為抽象職權(quán)和具體職權(quán)兩類來劃分的，此理論的主要提出者是江國(guó)華教授等④。抽象權(quán)力與具體權(quán)力是理論界劃分權(quán)力類型所采用的常用方式，此種方法同樣適用于對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)能劃分。從權(quán)力屬性來看，“抽象職權(quán)指國(guó)家機(jī)關(guān)為確保機(jī)構(gòu)的自主性和專業(yè)性，所具有的一定的規(guī)則制定權(quán)和決策形成權(quán)，以強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和管理，促進(jìn)機(jī)構(gòu)行為的規(guī)范化；而具體職權(quán)則是其機(jī)構(gòu)日常工作的職權(quán)所需，所針對(duì)的均為具體的特定事務(wù)。”[3]江國(guó)華認(rèn)為當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的三項(xiàng)職權(quán)并不能涵括其作為國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有的所有職權(quán)內(nèi)容，從實(shí)際情形來看，監(jiān)察委員會(huì)還不具備抽象職權(quán)，并提出包括出臺(tái)監(jiān)察措施權(quán)、發(fā)布監(jiān)察決定和命令之權(quán)、根據(jù)立法權(quán)限擁有一定的監(jiān)察法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)等在內(nèi)的五項(xiàng)抽象職權(quán)。而具體職權(quán)則包括監(jiān)督、調(diào)查、處置，并建議在此三項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)之上加以解釋和運(yùn)用，以豐富具體職權(quán)，提出了包括對(duì)公職人員履職行為和廉潔操守情況的監(jiān)督檢查權(quán)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為調(diào)查權(quán)、提出監(jiān)察建議權(quán)等在內(nèi)的六項(xiàng)具體職權(quán)。除此之外，江國(guó)華還對(duì)作為最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所應(yīng)當(dāng)擁有的職權(quán)展開論述，共涉及八項(xiàng)。也有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)具有以下七大具體職權(quán)：檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、審計(jì)權(quán)、偵查權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)、監(jiān)察決定權(quán)、法律提案權(quán) [4]。抽象監(jiān)察權(quán)和具體監(jiān)察權(quán)的劃分以國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行動(dòng)指向作為考量，抽象監(jiān)察權(quán)的指向不具有特定的對(duì)象，可以是規(guī)則、政策或章程的制定，具體監(jiān)察權(quán)則具有特定的對(duì)象，可以是規(guī)范、決定或命令的行使。對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行抽象監(jiān)察權(quán)和具體監(jiān)察權(quán)的劃分，其合理之處在于，能夠明晰宏觀規(guī)定與具體操作的界限，而且可以明確并充實(shí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所具有的各項(xiàng)職權(quán)，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)用與落實(shí)。其局限性在于，并未突破固有理論下的權(quán)能定式，還是停留于從學(xué)理上對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行構(gòu)造解釋，無(wú)法真正作用于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的實(shí)際行使，也沒有從理論上解決如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)的結(jié)合問題⑤。抽象職權(quán)中的監(jiān)察法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)是否可以納入合憲性審查抑或合法性審查，以及是否屬于訴訟范圍，都將是抽象與具體這一固有權(quán)能定式所誘發(fā)的新問題。

（三）“主權(quán)”與“輔權(quán)”二分法理論的提出

基于前文對(duì)“五權(quán)體系”構(gòu)造理論、抽象監(jiān)察權(quán)和具體監(jiān)察權(quán)劃分理論的闡述與分析，國(guó)家監(jiān)察權(quán)之權(quán)能構(gòu)成應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷，聚焦于監(jiān)察本身，因此筆者提出國(guó)家監(jiān)察權(quán)之第三種權(quán)能構(gòu)成理論：“主權(quán)”與“輔權(quán)”的二分法。

“主權(quán)”是指基于國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷，以及國(guó)家監(jiān)察權(quán)本身存在意義而設(shè)置的主位屬性權(quán)能?！爸鳈?quán)”圍繞監(jiān)察本身而設(shè)置，其應(yīng)當(dāng)是《決定》和《監(jiān)察法》所設(shè)立的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)能?！爸鳈?quán)”是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的核心組成部分，也是四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)均具有的權(quán)能，因而其應(yīng)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的制動(dòng)力部分。從監(jiān)督到調(diào)查，再到處置，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)從輕到重的監(jiān)察過程，三者對(duì)公職人員的行為規(guī)范依次把關(guān)，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)常態(tài)化，調(diào)查應(yīng)當(dāng)依具體情形實(shí)施，處置則應(yīng)當(dāng)慎重執(zhí)行。中央、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)行使“主權(quán)”，以監(jiān)督權(quán)能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員的常態(tài)化監(jiān)督，以調(diào)查權(quán)能實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌違法、違紀(jì)的公職人員依具體情形實(shí)施調(diào)查，以處置權(quán)能實(shí)現(xiàn)對(duì)違法、違紀(jì)公職人員的慎重處置。然而，僅僅依據(jù)《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察權(quán)權(quán)能作用的發(fā)揮還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷還不足以完全彰顯，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)能作進(jìn)一步的延伸和解讀，以擴(kuò)充國(guó)家監(jiān)察權(quán)的“主權(quán)”權(quán)能，使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的制動(dòng)力部分變得更為充沛。針對(duì)《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，筆者提出三點(diǎn)看法：其一，第一款中對(duì)公職人員開展廉政教育，應(yīng)歸屬于“輔權(quán)”當(dāng)中，而不應(yīng)在監(jiān)督之列。其二，應(yīng)當(dāng)明確調(diào)查與處置的界限，對(duì)涉嫌違法、違紀(jì)的公職人員應(yīng)當(dāng)行使調(diào)查權(quán)，對(duì)確屬違法、違紀(jì)且證據(jù)確鑿的公職人員應(yīng)當(dāng)行使處置權(quán)。其三，第三款中的第四種情形，向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)歸屬于“輔權(quán)”。

“輔權(quán)”是指圍繞于“主權(quán)”權(quán)能，更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)相結(jié)合的輔位屬性權(quán)能。實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)的無(wú)縫銜接，應(yīng)當(dāng)在“主權(quán)”之外設(shè)置監(jiān)察建議權(quán)、規(guī)范制定權(quán)、懲罰裁量權(quán)等三項(xiàng)“輔權(quán)”?！拜o權(quán)”是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的重要組成部分，中央、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依其地位的不同，對(duì)三項(xiàng)“輔權(quán)”所擁有的權(quán)重也應(yīng)當(dāng)有所不同，因而其應(yīng)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的傳動(dòng)力部分。中央一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的“輔權(quán)”范圍相較于其他三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，其范圍更大、權(quán)限也更廣。從監(jiān)察建議到規(guī)章制定，再到懲罰裁量，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)從非限制性到限制性的權(quán)能運(yùn)作過程，對(duì)監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)不限制運(yùn)用，對(duì)規(guī)章制定和懲罰裁量應(yīng)當(dāng)限制運(yùn)用?！拜o權(quán)”是輔助國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)察權(quán)能的權(quán)力配置，其既是一種輔助性的權(quán)力存在，又具有獨(dú)立且不可或缺的價(jià)值作用。監(jiān)察委員會(huì)可以依據(jù)監(jiān)察建議權(quán)向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出彌補(bǔ)單位體制缺陷、提高單位運(yùn)行效能的建議，依據(jù)證據(jù)的掌握情況向檢察院提出依法審查或提起公訴的建議。監(jiān)察建議權(quán)是監(jiān)察委員會(huì)與其他機(jī)關(guān)保持溝通，共同致力于反腐倡廉建設(shè)的橋梁，是國(guó)家監(jiān)察權(quán)的重要傳動(dòng)力之一。監(jiān)察委員會(huì)可以依據(jù)規(guī)范制定權(quán)回應(yīng)實(shí)踐之中遇到的新問題、新情況，制定相關(guān)的規(guī)范，增強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的可操作性，豐富監(jiān)察措施和手段，規(guī)范制定權(quán)是國(guó)家監(jiān)察權(quán)保持靈活性和適用性的保障。監(jiān)察委員會(huì)可以依據(jù)懲罰裁量權(quán)酌情對(duì)違法違規(guī)違紀(jì)的公職人員作出處置，此項(xiàng)權(quán)力旨在保證監(jiān)察委員會(huì)行使處置權(quán)能時(shí)，可以在既定幅度范圍內(nèi)擁有一定的裁量權(quán)，這樣既可以保證處置權(quán)的依法行使，又能賦予監(jiān)察委員會(huì)一定的自主權(quán)。

“主權(quán)”與“輔權(quán)”二分法的劃分，能夠更好地彰顯國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷，為國(guó)家監(jiān)察權(quán)提供充沛的制動(dòng)力和順暢的傳動(dòng)力，既有利于保障監(jiān)察權(quán)權(quán)能的合理配置，也有利于保障監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使，還能夠促進(jìn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)的結(jié)合?！爸鳈?quán)”與“輔權(quán)”二分法的邏輯展開圖如下：

二、程序構(gòu)建：國(guó)家監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的階段劃分與條件設(shè)置

我國(guó)傳統(tǒng)法制重實(shí)體而輕程序，現(xiàn)代法治則很重視正當(dāng)法律程序，將正當(dāng)法律程序視為制約公權(quán)力主體行使權(quán)力，并保障相對(duì)人合法權(quán)益的基本屏障 [5]。程序正當(dāng)是法治的重要品質(zhì)，通過程序的規(guī)范構(gòu)建，可以極大程度上保障實(shí)體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。權(quán)力的行使需要制約和監(jiān)督，這是為了防止權(quán)力的恣意使用，控制權(quán)力行使的一個(gè)重要方式就是程序設(shè)計(jì)。在對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置之后，應(yīng)當(dāng)通過程序構(gòu)建，規(guī)范各項(xiàng)權(quán)能的行使過程和行使模式。國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使過程應(yīng)當(dāng)階段化，在不同的階段采用不同的規(guī)范措施或限制條件，以確保國(guó)家監(jiān)察權(quán)的良善運(yùn)行。國(guó)家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使可以劃分為三個(gè)階段：?jiǎn)?dòng)階段、運(yùn)行階段和救濟(jì)階段。

（一）啟動(dòng)階段：嚴(yán)格限制留置措施等監(jiān)察措施的啟動(dòng)條件

國(guó)家監(jiān)察權(quán)整個(gè)權(quán)能體系和各項(xiàng)監(jiān)察措施的展開肇始于啟動(dòng)階段，對(duì)于國(guó)家監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的程序控制，其真正的起始點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)是啟動(dòng)階段?！皬募s束公權(quán)力運(yùn)行的角度出發(fā)，程序?qū)τ诜ㄖ尉哂谢A(chǔ)性意義?！盵6]針對(duì)《監(jiān)察法》中規(guī)定的十二項(xiàng)監(jiān)察措施，應(yīng)當(dāng)分類并依具體情形設(shè)定相關(guān)監(jiān)察措施的啟動(dòng)條件。針對(duì)留置、凍結(jié)、查封、扣押、搜查等五項(xiàng)監(jiān)察措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制其啟動(dòng)，因?yàn)檫@五項(xiàng)監(jiān)察措施都不同程度上涉及到公民的人身自由和私人財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利，公民的基本權(quán)利必須依法予以保護(hù)，應(yīng)當(dāng)盡力規(guī)避可能侵害公民基本權(quán)利的行為和情形的發(fā)生。我國(guó)《憲法》第13條和第37條規(guī)定，公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)和人身自由不受侵犯。因此，依據(jù)憲法規(guī)定和憲法精神，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制這五項(xiàng)監(jiān)察措施的啟動(dòng)。以留置措施為例，留置是對(duì)公民人身自由的一種限制，如果留置缺乏正當(dāng)理由，則有違憲法對(duì)于公民基本權(quán)利的規(guī)定。在實(shí)踐中，以浙江省為例，自2016年10月監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在浙江省推行以來，截至2018年3月11日，浙江省各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)施留置措施的人數(shù)已達(dá)292人，而且采取留置措施的頻率也在一直提高，被采用留置措施的這部分公職人員，移送起訴率達(dá)到100%。留置措施使用頻率之高，必須確保其依法啟動(dòng)。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制留置措施等監(jiān)察措施的啟動(dòng)條件，可以通過建立監(jiān)察措施啟動(dòng)的審批流程，來規(guī)范監(jiān)察措施的啟動(dòng)運(yùn)用。監(jiān)察措施的審批應(yīng)當(dāng)考慮兩種因素，一是針對(duì)監(jiān)察措施的不同，留置、凍結(jié)、查封、扣押、搜查等五項(xiàng)監(jiān)察措施的啟動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)的正職領(lǐng)導(dǎo)決定，特殊情況下，也可以由監(jiān)察委員會(huì)通過集體會(huì)議研究決定，除此之外，監(jiān)察委員會(huì)各項(xiàng)措施的執(zhí)行還應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)的協(xié)助。談話、訊問、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定等七項(xiàng)監(jiān)察措施的啟動(dòng)，可以授予監(jiān)察委員會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)一定的審批權(quán)限，由其決定是否批準(zhǔn)。二是針對(duì)監(jiān)察對(duì)象的不同，對(duì)同一級(jí)黨委管理的干部啟動(dòng)監(jiān)察措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)通過集體會(huì)議的形式研究決定，對(duì)其他普通公職人員，可以按監(jiān)察措施的不同，依照相應(yīng)的審批流程進(jìn)行審批。

（二）運(yùn)行階段：規(guī)范監(jiān)察措施的實(shí)施

運(yùn)行階段是指監(jiān)察措施已經(jīng)處于運(yùn)行之中，是整個(gè)國(guó)家監(jiān)察權(quán)權(quán)能體系發(fā)揮作用的核心過程呈現(xiàn)。在運(yùn)行階段科學(xué)合理地設(shè)置相關(guān)規(guī)范要求，能夠確保監(jiān)察權(quán)的行使合乎正義、合乎公平、合乎效率。運(yùn)行階段是監(jiān)察權(quán)能有效落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，如何全方位保證權(quán)力行使的正當(dāng)性和科學(xué)性，是一個(gè)關(guān)鍵性問題。在運(yùn)行階段，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面規(guī)范權(quán)力的行使。其一，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制。為在更大程度上防控權(quán)力運(yùn)行時(shí)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，可以采取省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分管機(jī)制，由主要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分別負(fù)責(zé)信訪、案件監(jiān)督管理、審查調(diào)查和案件審理等領(lǐng)域的工作，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查調(diào)查和案件審理等各個(gè)環(huán)節(jié)的相互協(xié)調(diào)和相互制約。在監(jiān)察措施監(jiān)管上，以留置措施為例，由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定留置，公安機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，留置措施的宣布、調(diào)查和交接，整個(gè)的執(zhí)行過程都要做到全程同步錄音錄像，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)就留置場(chǎng)所、人員安全、案件保密、同室人員等具體的方面進(jìn)行議定，加強(qiáng)對(duì)辦案人員、留置監(jiān)護(hù)人員的安全教育和培訓(xùn)，確保留置的順利實(shí)施。除此之外，還應(yīng)當(dāng)明確其他監(jiān)察措施執(zhí)行與移送起訴、刑事審判等各個(gè)方面的銜接方式。其二，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除不當(dāng)監(jiān)察措施。在監(jiān)察措施的運(yùn)行過程中，發(fā)現(xiàn)措施決定存在重大瑕疵或執(zhí)行過程存在嚴(yán)重侵害監(jiān)察對(duì)象權(quán)益時(shí)，有權(quán)作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除或撤銷監(jiān)察措施，而執(zhí)行機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)將相關(guān)問題和建議及時(shí)反饋到相關(guān)主管部門。其三，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制監(jiān)察措施實(shí)施時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。《監(jiān)察法》第23條、25條、28條、43條以及44條，分別對(duì)凍結(jié)、查封、扣押、技術(shù)偵查、留置等監(jiān)察措施作了時(shí)間方面的規(guī)定。依據(jù)監(jiān)察措施的嚴(yán)厲程度和實(shí)踐需要，對(duì)不同措施的實(shí)行期限作出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，有利于提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作效率，也能夠保障監(jiān)察對(duì)象的相關(guān)權(quán)益。針對(duì)第23條和第25條，此項(xiàng)規(guī)定還應(yīng)當(dāng)細(xì)化，在凍結(jié)和扣押財(cái)物、文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明是否與案件有關(guān)，若無(wú)關(guān)則應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除凍結(jié)和扣押措施。針對(duì)第28條對(duì)于不需要繼續(xù)采取技術(shù)調(diào)查措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確不需要繼續(xù)采取技術(shù)調(diào)查措施的情形，可以采取列舉式加以明確。針對(duì)第43條，省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定采取留置措施和延長(zhǎng)留置時(shí)間時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)參與集體會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)和決定能夠獲得通過的贊成人數(shù)比重加以明確。

（三）救濟(jì)階段：保障監(jiān)察對(duì)象的基本權(quán)利

救濟(jì)階段是監(jiān)察措施實(shí)施完成后的緊密銜接階段，側(cè)重于對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障。對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)益是否采取救濟(jì)依具體情形而定，如果在監(jiān)察措施實(shí)施的啟動(dòng)和運(yùn)行階段，監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益受到非法侵害，則可以采取正當(dāng)措施進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。權(quán)利的救濟(jì)階段是以維護(hù)監(jiān)察對(duì)象權(quán)益為目的而設(shè)立的，既是對(duì)監(jiān)察權(quán)的后續(xù)考量和違法行為的糾正，同時(shí)也是對(duì)權(quán)利受損的一種補(bǔ)救措施，劃分獨(dú)立的權(quán)利救濟(jì)階段，也有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的均衡制約。依據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院等機(jī)關(guān)的公務(wù)員、法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員以及國(guó)有企業(yè)管理人員等六大類公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察，納入監(jiān)察范圍的人員非常廣，如何保障他們的合法權(quán)利免受侵害，也成為后監(jiān)察體制改革時(shí)期的突出問題?！霸诋?dāng)代民主法治國(guó)家，基本權(quán)利的救濟(jì)途徑就是憲法訴訟或違憲審查。公民通過憲法訴訟或違憲審查不僅能夠維護(hù)和保障基本權(quán)利，而且能夠有效地約束國(guó)家權(quán)力，保障法治的統(tǒng)一和完整。”[7]然而，從實(shí)踐來看，監(jiān)察過程中，公民權(quán)利受侵害后很難訴諸于憲法訴訟和違憲審查。因此，筆者提出當(dāng)監(jiān)察對(duì)象權(quán)利受到侵害時(shí)的三種救濟(jì)途徑。一是確立憲法訴訟和違憲審查制度，憲法作為我國(guó)法治建設(shè)的根本，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行，增強(qiáng)憲法對(duì)于公民基本權(quán)利保護(hù)的可適用性。監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)我國(guó)新構(gòu)建的權(quán)能，應(yīng)當(dāng)通過憲法訴訟和違憲審查對(duì)其進(jìn)行制約，以達(dá)到保護(hù)公民權(quán)利的目的。二是完善國(guó)家賠償制度，國(guó)家賠償制度的核心構(gòu)成是《國(guó)家賠償法》，其具有保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的作用，依據(jù)《國(guó)家賠償法》第2條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員，也應(yīng)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍，所以應(yīng)當(dāng)受此法的約束，致使公民權(quán)利受損時(shí)，也應(yīng)當(dāng)予以賠償。同時(shí)，《國(guó)家賠償法》仍須在精神賠償制度、國(guó)家追償制度以及懲罰性賠償制度等方面作進(jìn)一步的完善，并將監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)賠償責(zé)任內(nèi)容納入其中，建議在《國(guó)家賠償法》中增加監(jiān)察賠償一章，其具體章節(jié)和條款的設(shè)定可仿照第二章行政賠償和第三章刑事賠償，以此來達(dá)到對(duì)監(jiān)察對(duì)象權(quán)利進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)的目的。三是進(jìn)一步明確《監(jiān)察法》第八章相關(guān)法律責(zé)任內(nèi)容，《監(jiān)察法》第67條明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償，本條規(guī)定也是在一定程度上要求對(duì)《國(guó)家賠償法》作進(jìn)一步的修改完善。與此同時(shí)，《監(jiān)察法》從第62條至第66條并未過多涉及對(duì)權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容規(guī)定，因此可以通過司法解釋的途徑，對(duì)涉及權(quán)利救濟(jì)的問題作進(jìn)一步的細(xì)化闡釋，切實(shí)保障公民的權(quán)利。

三、法律監(jiān)督：主體與制度相結(jié)合的二元監(jiān)督模式

有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)就應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。重視對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是將監(jiān)察體制改革推向縱深的必要保障，重視對(duì)監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的監(jiān)督是反腐敗斗爭(zhēng)題中應(yīng)有之義，監(jiān)督之劍在指向被監(jiān)督者的同時(shí)，也應(yīng)指向監(jiān)督者自身[8]。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須重視運(yùn)用法律手段對(duì)新型權(quán)力加以必要程度的監(jiān)督。在學(xué)界，針對(duì)權(quán)力配置方式，也有學(xué)者提出集權(quán)與分權(quán)兩種模式[9]，分權(quán)思想其核心要義也是希冀借助于外在力量對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督。在法律層面，可以構(gòu)建主體與制度相結(jié)合的二元監(jiān)督模式，對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使進(jìn)行監(jiān)督。

（一）主體監(jiān)督：多元監(jiān)督主體的并存

建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的主要目標(biāo)?！氨槐O(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方。”[10]以中國(guó)共產(chǎn)黨為主導(dǎo)，輔之以立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)、司法系統(tǒng)以及社會(huì)力量，共同構(gòu)成了多元監(jiān)督主體并存的主體監(jiān)督體系。如何統(tǒng)籌好來自于黨、人大、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)等各個(gè)層面的監(jiān)督力量，是從法律層面實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使進(jìn)行監(jiān)督的關(guān)鍵問題。中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家監(jiān)察體制改革的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，也是反腐倡廉的重要推動(dòng)者，各級(jí)監(jiān)察委員運(yùn)用監(jiān)察權(quán)能、實(shí)施檢查措施，應(yīng)當(dāng)接受相應(yīng)各級(jí)黨委的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)雖然具有獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)能的權(quán)力，但各級(jí)黨委可以以詢問、建議、查看案宗等方式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)《憲法》第3條中的第3款明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，同時(shí)第104條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。人民代表大會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)選舉各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)監(jiān)察權(quán)能以及可以采取相關(guān)監(jiān)察措施的權(quán)力也均由其賦予。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)充分弘揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的較佳制度路徑，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督是最直接，也是較為有效的方式。各級(jí)人大對(duì)監(jiān)察委員及其規(guī)范行使權(quán)能的監(jiān)督主要是在賦權(quán)階段，賦予監(jiān)察委員會(huì)合理的權(quán)限，是確保監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的前提，各級(jí)人大有權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的各個(gè)階段進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)依規(guī)章制定權(quán)而制定出來的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)或本級(jí)人大批準(zhǔn)和備案，人大有權(quán)對(duì)不符合憲法及相關(guān)法律的規(guī)章提案予以解除或撤銷。行政系統(tǒng)的監(jiān)督是指行政部門在監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)督、調(diào)查、談話、詢問、查詢、調(diào)取等權(quán)限的過程中，監(jiān)督其權(quán)限行使的合法性和正當(dāng)性，并對(duì)相關(guān)工作流程進(jìn)行制約和監(jiān)督。

監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督既包括各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)上下級(jí)的監(jiān)督，也包括監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，而且其內(nèi)部各部門的分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)、相互制約，也能對(duì)監(jiān)察權(quán)的行使起到很好的監(jiān)督作用。《憲法》第125條作出了相應(yīng)的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。司法系統(tǒng)對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)及其權(quán)能的監(jiān)督，主要是檢察院、法院對(duì)其相關(guān)業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督，在全國(guó)范圍內(nèi)，各級(jí)檢察院已相繼完成內(nèi)部反貪、反瀆部門以及相應(yīng)偵查權(quán)向監(jiān)察部門的轉(zhuǎn)隸，但檢察院仍享有起訴權(quán)，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件及相關(guān)證據(jù)有核實(shí)和審查的權(quán)力，對(duì)于證據(jù)不足的案件可以退回繼續(xù)調(diào)查補(bǔ)充。法院則是在檢察院遞交了起訴狀之后，對(duì)案件的證據(jù)和相關(guān)事實(shí)予以辨別和認(rèn)定，繼而認(rèn)定案件性質(zhì)，作出合理判決，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送案件中所行使權(quán)力的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要是指社會(huì)大眾、公共輿論以及海內(nèi)外媒體等對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范行使權(quán)限的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)建立信息公開制度，增加監(jiān)察體制運(yùn)行的透明度，定期向社會(huì)公開在查和已結(jié)案件的匯總公告。還可以通過發(fā)布監(jiān)察工作年度白皮書和專項(xiàng)監(jiān)察工作白皮書，定期舉行新聞發(fā)布會(huì)，適時(shí)公布典型案例等方式[11]，接受社會(huì)力量的監(jiān)督。

（二）制度監(jiān)督：憲法修正案統(tǒng)領(lǐng)下的監(jiān)察制度體系

憲法修正案為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了制度源泉，同時(shí)也是從憲法層面對(duì)監(jiān)察權(quán)予以監(jiān)督的彰顯。2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過新的憲法修正案，共對(duì)21條規(guī)定進(jìn)行修改，其中11條和監(jiān)察體制改革有關(guān)。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“更加注重發(fā)揮憲法重要作用，把實(shí)施憲法提高到新的水平?！盵12]依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，增強(qiáng)憲法的適用性，發(fā)揮憲法的功能性，是從制度層面對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的首要綱領(lǐng)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，凡屬重大改革要于法有據(jù)，無(wú)論是于憲法有據(jù)，還是于法律有據(jù)，第五次憲法修正都為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了根本性的制度保障。因此，應(yīng)當(dāng)以憲法為基準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督。憲法對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，在監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生層面，憲法的修改回應(yīng)了社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，憲法為各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生提供了合憲性基礎(chǔ)，但同時(shí)也對(duì)監(jiān)察委員會(huì)形成內(nèi)在性的約束。其次，在權(quán)力賦予方面，憲法的修改為監(jiān)察權(quán)這一新型權(quán)力的誕生提供了正當(dāng)性，從憲法層面對(duì)監(jiān)察權(quán)予以權(quán)屬定性，為監(jiān)察權(quán)權(quán)能的展開限定了域境，從某種意義上講，這也是一種憲法監(jiān)督。

監(jiān)察法是指導(dǎo)整個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)穩(wěn)步運(yùn)行的基礎(chǔ)性法律，也體現(xiàn)了黨規(guī)向國(guó)法的轉(zhuǎn)向。監(jiān)察法是為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依據(jù)憲法而制定，其于2018年3月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，且賦予其監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)能，與此同時(shí)，也規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開展工作，建立一系列相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制，還對(duì)監(jiān)察程序以及對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出規(guī)定。監(jiān)察法對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的監(jiān)督，屬于直接層面的制度監(jiān)督，但也如前文所述，還應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察法包括第八章在內(nèi)的立法規(guī)范通過相關(guān)途徑加以細(xì)化，從而達(dá)到賦權(quán)與控權(quán)的均衡。

盡快彌補(bǔ)相關(guān)配套立法的闕如。相關(guān)配套立法屬于間接層面的制度監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及的相關(guān)法律制度除憲法、監(jiān)察法之外，還包括人民檢察院組織法、刑事訴訟法以及監(jiān)察法的實(shí)施細(xì)則?！皣?guó)家監(jiān)察立法應(yīng)當(dāng)明確對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行約束。”[13]憲法修正案和監(jiān)察法均已相繼制定并通過，這為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了具有劃時(shí)代意義的制度基礎(chǔ)。但從一定意義上來講，推進(jìn)監(jiān)察體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)察法制體系仍需進(jìn)一步完備，憲法和監(jiān)察法均是監(jiān)察法制體系的重要拼圖之一，但也都不是唯一的。監(jiān)察法的條文規(guī)定里面也有許多地方還需細(xì)化，有必要制定監(jiān)察法的相關(guān)實(shí)施細(xì)則。與此同時(shí)，人民檢察院組織法、刑事訴訟法等相關(guān)法律也需要作出相應(yīng)的修改，以實(shí)現(xiàn)與監(jiān)察法的銜接，以上問題的解決都需要對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范作出修改。如何進(jìn)一步構(gòu)建和完善監(jiān)察機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等外部系統(tǒng)的銜接機(jī)制，也是今后應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)和解決的問題。

（三）二元監(jiān)督模式：主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結(jié)合

實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的長(zhǎng)效監(jiān)督，主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結(jié)合是一種較佳的理想范式。主體監(jiān)督是一種依賴機(jī)關(guān)部門力量進(jìn)行監(jiān)督的進(jìn)路，能夠從機(jī)構(gòu)制約與均衡的層面實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，并且可以貫穿于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的全過程。制度監(jiān)督是一種依靠制度思維進(jìn)行監(jiān)督的進(jìn)路，可以從制度構(gòu)建的層面實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，確保監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治化。對(duì)監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的監(jiān)督，不應(yīng)是來自于單一層面的，而應(yīng)當(dāng)是多層面的，而且各個(gè)層面的監(jiān)督主體與監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)共同作用、相互銜接。黨、人大、行政、監(jiān)察、審判、檢察以及社會(huì)大眾等主體與憲法、國(guó)家監(jiān)察法以及相關(guān)配套立法等制度規(guī)范并不是絕對(duì)分離的，二者之間具有較強(qiáng)的相互依賴性，主體監(jiān)督作用的發(fā)揮需要制度規(guī)范予以肯定和保障，制度監(jiān)督價(jià)值的呈現(xiàn)同樣需要相關(guān)主體的貫徹執(zhí)行。主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結(jié)合，可以通過兩個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)。其一，主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的共時(shí)構(gòu)建。共時(shí)構(gòu)建是基于對(duì)監(jiān)督體制形成與不斷完善層面的考量，旨在實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)督與制度監(jiān)督在時(shí)間上的同步完備，保證二者的配套結(jié)合與實(shí)時(shí)銜接。其二，主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的同步實(shí)施。同步實(shí)施是基于對(duì)監(jiān)督體制面向?qū)嵺`與不斷落實(shí)層面的考量，意在保障主體監(jiān)督與制度監(jiān)督在空間上的共同落實(shí)，形成主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的雙向合力，保障監(jiān)察權(quán)始終在法治化的軌道上運(yùn)行。通過主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的共時(shí)構(gòu)建與同步落實(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結(jié)合，并推動(dòng)主體與制度相結(jié)合的二元監(jiān)督模式的構(gòu)建與完善。

法，國(guó)之權(quán)衡也，時(shí)之準(zhǔn)繩也。權(quán)衡所以定輕重，準(zhǔn)繩所以正曲直。無(wú)論是主體監(jiān)督，還是制度監(jiān)督，都應(yīng)當(dāng)秉持有利于國(guó)家監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立行使的原則 [14]。主體監(jiān)督與制度監(jiān)督相結(jié)合，共同形成了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察權(quán)的二元監(jiān)督模式，這一模式的建構(gòu)，不僅有利于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督規(guī)范化、體系化、常態(tài)化，而且能夠推動(dòng)監(jiān)察權(quán)的行使走向法治化軌道，同時(shí)還能持續(xù)發(fā)揮外部監(jiān)督對(duì)監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使的良性作用。唯有如此，法治中國(guó)之路才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在新時(shí)代下，黨的十九大提出的健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的目標(biāo)才能穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

注釋：

① 自十九大提出將國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，截止至2018年2月25日，隨著廣西崇左大新縣監(jiān)察委員會(huì)的正式成立，三個(gè)多月的時(shí)間，全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)全部完成組建。姜潔.監(jiān)察體制改革彰顯果斷行動(dòng)力[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-02-27（05）.

② 關(guān)于“五權(quán)”體系構(gòu)造理論的具體內(nèi)容，可參見李森.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的立法配置與邏輯思考[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（5） ∶ 66-74.

③ 李森的兩點(diǎn)質(zhì)疑分別從系統(tǒng)論、博弈論的視角進(jìn)行論述。

④ 關(guān)于抽象監(jiān)察權(quán)和具體監(jiān)察權(quán)劃分理論的具體內(nèi)容，可參見江國(guó)華，何盼盼.中國(guó)特色監(jiān)察法治體系論綱[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（5） ∶ 17.

⑤ 國(guó)家監(jiān)察權(quán)的自生系統(tǒng)是指國(guó)家監(jiān)察權(quán)各項(xiàng)具體權(quán)能內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)體系及機(jī)理，外延系統(tǒng)是指與國(guó)家監(jiān)察權(quán)具有密切關(guān)系的外部權(quán)力的總稱。參考文獻(xiàn)：

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[12] 習(xí)近平.更加注重發(fā)揮憲法重要作用 把實(shí)施憲法提高到新的水平[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-02-26（05）.

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