鹽城市激活土地資源的實踐與思考

楊群義

摘要：近年來，江蘇省鹽城市認真落實中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神，在對農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的同時，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”辦法，用活農(nóng)村承包地權(quán)能，盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，既強化了鄉(xiāng)村振興制度性供給，又促進了農(nóng)民財產(chǎn)性增收。本文總結(jié)了鹽城市激活土地資源成功經(jīng)驗，并對進一步激活土地資源提出了建議。

關(guān)鍵詞：土地資源；激活措施；對策建議

近年來，江蘇省鹽城市認真落實中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神，在對農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的同時，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”辦法，用活農(nóng)村承包地權(quán)能，盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，既強化了鄉(xiāng)村振興制度性供給，又促進了農(nóng)民財產(chǎn)性增收。

一、鹽城市激活土地資源的主要做法

（一）讓農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)”起來，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

鹽城市順應農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的趨勢，落實農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導和支持農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，優(yōu)化配置農(nóng)地資源，積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，加快推進農(nóng)地由小農(nóng)戶分散經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，由低效經(jīng)營向高效經(jīng)營轉(zhuǎn)變，充分挖掘土地增收的潛力，讓土地成為農(nóng)民增收的“聚寶盆”。目前，全市承包地流轉(zhuǎn)面積589.64萬畝，占承包地總面積71.7%。

鹽城市農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以出租為主，出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等多種形式并存，其中，出租面積488.99萬畝、轉(zhuǎn)讓面積16.5萬畝、互換面積18.06萬畝、股份合作面積59.2萬畝，分別占82.9%、2.8%、3.1%和10%。

鹽城市農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)以流向家庭經(jīng)營為主，家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式并舉，其中，家庭經(jīng)營面積415.34萬畝、合作經(jīng)營面積83.43萬畝、企業(yè)經(jīng)營面積30.38萬畝，分別占70.4%、14.1%和5.2%。

讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)”起來，產(chǎn)生了三大效應：一是促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。通過農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，全市發(fā)展家庭農(nóng)場4490家，家庭農(nóng)場適度規(guī)模經(jīng)營的比重提高到13.2%；發(fā)展專業(yè)大戶3.69萬戶，專業(yè)大戶適度規(guī)模經(jīng)營的比重達30.6%。二是促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，全市發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積超220萬畝，總量為全省第一，比重達17%。特別是近兩年來，大力引導和鼓勵家庭農(nóng)場發(fā)展稻田綜合種養(yǎng)，畝效益提高到3000元以上，全市稻田綜合種養(yǎng)面積發(fā)展到35萬畝，進一步提高了流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營效益。三是促進了農(nóng)民增收。通過農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，進一步帶動了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民既增加了土地租金和股金分紅收入，又增加了打工收入，實現(xiàn)了財產(chǎn)性收入和工資性收入雙增。

（二）讓農(nóng)村承包地的權(quán)能“用”起來，變資源為經(jīng)營資產(chǎn)資金

從2014年開始試點到2017年結(jié)束，鹽城市按照確權(quán)賦能用活的要求，全面開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。全市歷經(jīng)四年，基本完成了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，發(fā)證村（居）1933個、發(fā)證農(nóng)戶146.6萬戶，分別占確權(quán)村（居）和確權(quán)農(nóng)戶的97.5%和96.9%，全市百萬農(nóng)戶擁有了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，賦予了相應的收益權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)、有償退出、抵押、擔保等權(quán)能。

同時，積極開展用活土地承包經(jīng)營權(quán)能試點。一是開展用承包地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點，變承包地經(jīng)營權(quán)為貸款資金。如東臺市率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點，制定出臺《東臺市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作方案》，穩(wěn)步推行土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，指導農(nóng)商行、農(nóng)行、郵儲行、常熟農(nóng)商行、中行、江蘇銀行等6家金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點工作，累計辦理146筆、金額6700萬元，并逐步建立全市專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和合作社土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟檔案。二是開展用承包地經(jīng)營權(quán)出資入股試點，變承包地經(jīng)營權(quán)為非貨幣財產(chǎn)出資股金。如阜寧縣利用省財政對省定集體經(jīng)濟薄弱村每村200萬元扶持資金，指導9個省定集體經(jīng)濟薄弱村，發(fā)展農(nóng)地股份合作社，村集體以200萬元扶持資金出資入股，鼓勵農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)出資入股，實行承包地經(jīng)營權(quán)“保底收益+二次分紅”， 全縣9個村已有1612家農(nóng)戶以5016畝承包地經(jīng)營權(quán)出資入股，使承包地經(jīng)營權(quán)變?yōu)楣山?，成為農(nóng)民增收的新來源。

（三）讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)“換”起來，滿足農(nóng)民改善住房愿望

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民購建住房的愿望日益強烈，農(nóng)民進城鎮(zhèn)入社區(qū)購建住房越來越多，農(nóng)村“空關(guān)房”也越來越多。為更好地滿足農(nóng)民改善住房的向往，切實解決農(nóng)村閑置住房宅基地還耕的問題，建湖、阜寧、射陽等縣（市、區(qū)）以農(nóng)村康居工程建設(shè)為抓手，積極開展退宅還耕試點，讓住房宅基地退還復墾為耕地、新增耕地指標置換成資金、資金用于宅基地有償退出和新村莊建設(shè)。建湖縣從2013年開始，先后進行了“三進一調(diào)”（進縣城、進集鎮(zhèn)、進農(nóng)村社區(qū)，調(diào)換農(nóng)村質(zhì)量較好的住房），在上岡鎮(zhèn)萬頃良田建設(shè)工程、鐘莊街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目和村莊撤并、整村推進康居工程建設(shè)試點中，持續(xù)推進退宅還耕和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，幾年間宅基地退出復墾入庫面積達3460畝，待入庫面積800畝。通過縣新農(nóng)村建設(shè)投資公司，籌措并向農(nóng)民和鎮(zhèn)村兌現(xiàn)退宅還耕資金8.88億元，其中，通過交易耕地占補指標土地1832畝，籌集6.8億元。阜寧縣爭取獲批全省唯一農(nóng)村宅基地有償退出試點縣，將實施康居工程與宅基地退出相結(jié)合，累計退出1.2萬戶（貨幣安置和進城入鎮(zhèn)），戶均宅基地面積由退出戶0.6畝降至集中居住點的0.38畝，復墾凈增耕地8562畝，省平臺交易4949畝、15.39億元。成立縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)公司，縣土地儲備中心出資1.5億元，爭取縣農(nóng)業(yè)銀行授信額度24億元，有效解決康居工程建設(shè)資金難題。射陽縣按照“政府不負債、企業(yè)不賺錢、農(nóng)民得實惠、農(nóng)村變面貌”的原則，創(chuàng)新舉措全力推進農(nóng)村康居工程建設(shè)。累計拆除各類危舊房10360戶，其中3996戶D級危房全部拆除；新建康居工程集中居住點162個，建成10165套住房，已入住7149戶，其中651戶托底安置房建成交付；正在啟動3.88萬戶危舊房改造2018—2020年行動計劃。

讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)“換”起來，產(chǎn)生了三方面成效：一是節(jié)約集約了土地。通過政策推動農(nóng)民宅基地自愿、有償退出，大力推行土地復墾，如果全部復墾到位，總量可節(jié)余近5000畝。二是農(nóng)民得到了實惠。按照“以舊換新、拆一還一、低拆低安”的要求，危舊房拆除戶如選擇貨幣化安置，農(nóng)戶每戶可獲得6.5—10萬元安置補助費；如拆舊到集中居住點，以100平方米安置房為例，農(nóng)戶可不花錢或少花錢就可入住。項目區(qū)土地集中流轉(zhuǎn)給大戶種植，農(nóng)戶可獲得900—1000元/畝流轉(zhuǎn)費，增加了農(nóng)民收入。三是政策推動效應明顯。掛鉤節(jié)余流量建設(shè)用地指標調(diào)劑用于城市建設(shè)，掛鉤復墾節(jié)余耕地用于占補平衡，既解決了農(nóng)村推進危舊房改造資金來源問題，又解決了城市土地經(jīng)營資源不足的問題。

二、進一步激活農(nóng)村土地資源的建議

土地是財富之母，農(nóng)業(yè)之基。盤活農(nóng)村土地，喚醒這些“沉睡資本”，事關(guān)鄉(xiāng)村振興大計。鹽城市各地在盤活農(nóng)村土地資源方面，雖然進行了一些有效探索，取得了一定成效，但不充分不平衡的問題比較突出，盤活農(nóng)村土地資源還有許多文章可做。

（一）深化認識，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略認清農(nóng)村土地資源利用價值

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵要解決好“錢”從哪里來、“地”怎么用、“人“如何培的問題，強化“錢、地、人”三大要素供給。農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”，是助力鄉(xiāng)村振興的重要土地資源。從鹽城市的情況看，全市有耕地1250萬畝，承包地800多萬畝，宅基地90萬畝左右，其中有30%左右被“空關(guān)房”占用。如何盤活用好農(nóng)村這“三塊地”，大有文章可做，大有潛力可挖。以耕地利用為例，鹽城市1250萬畝耕地畝均增加值還不到4000元，如果都達到蘇南的8000元左右的產(chǎn)出率，就能增加500億元左右的產(chǎn)出。農(nóng)地利用效益不高，主要原因是農(nóng)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)，全市糧經(jīng)比高達6.7∶3.3，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重只有2.3∶1，適度規(guī)模經(jīng)營比重僅有43%。

因此，在農(nóng)地利用上，要堅定不移推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由小農(nóng)戶分散經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。要大刀闊斧調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實行糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合，加快由低效經(jīng)營向高效經(jīng)營轉(zhuǎn)變。通過流轉(zhuǎn)承包地、用好農(nóng)地權(quán)能、置換宅基地、推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等多種途徑，盤活各類農(nóng)村土地資源，變土地資源為經(jīng)營資產(chǎn)資金，讓土地成為鄉(xiāng)村振興的新動能。

（二）深化改革，用改革的辦法釋放農(nóng)村土地資源利用紅利

對深化農(nóng)村土地制度改革，中央已有明確的頂層設(shè)計和部署要求，關(guān)鍵要試點先行、結(jié)合實際推進。

一是加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。要以實行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為方向，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。在完成承包地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”，通過穩(wěn)定承包權(quán)，為放活經(jīng)營權(quán)開路。要建立健全縣（市、區(qū)）鎮(zhèn)兩級土地流轉(zhuǎn)服務管理平臺，加強土地流轉(zhuǎn)指導服務監(jiān)管，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營多種經(jīng)營方式，搞活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。要研究制定農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點指導意見，引導和鼓勵農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)出資入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點。

二是加快推進農(nóng)村宅基地制度改革。要按照中央要求，積極探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，進一步落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，加快推進宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。要鼓勵和支持農(nóng)民自用或租給他人使用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。要總結(jié)推廣建湖、阜寧、射陽等縣經(jīng)驗，結(jié)合農(nóng)村康居工程建設(shè)，引導農(nóng)民進城市、進集鎮(zhèn)、進農(nóng)村社區(qū)購建新房，探索宅基地自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

三是加快推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革。要穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，逐步做到與國有建設(shè)用地同權(quán)競價。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，讓鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民合理分享土地增值收益。

（三）深化行動，以務實的舉措推進農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)

千里之行，始于足下，用好盤活農(nóng)村土地資源，關(guān)鍵要匯聚各方力量，以務實的舉措，求實的作風，一步一個腳印抓落實。

一是強化組織動員。各級黨委、政府應高度重視農(nóng)村各項土地資源的綜合開發(fā)利用工作，從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，謀劃高質(zhì)量利用農(nóng)村土地資源，以提高土地效益、增加農(nóng)民收入為導向，以深化農(nóng)村土地制度改革為抓手，激活農(nóng)村土地資源新動能。要強化各級責任落實，組織農(nóng)業(yè)、國土、城建、文化、旅游等部門通力合作、協(xié)同推進，共同下活、下好農(nóng)村土地資源利用這盤大棋，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力添勁。

二是強化規(guī)劃引領(lǐng)。要指導各鎮(zhèn)以村為單位全面開展農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”調(diào)查摸底工作，繼續(xù)搞好確權(quán)登記頒證工作。從實際出發(fā)，因村制宜制定好“三塊地”開發(fā)利用規(guī)劃，明確階段性工作目標任務，細化實化工作重點、政策措施和實施方案。以規(guī)劃引領(lǐng)，促自覺行動，謀鄉(xiāng)村振興。

三是強化試點示范。要鼓勵支持基層和群眾發(fā)揚首創(chuàng)精神，在把握方向、堅守底線前提下，積極開展對農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”改革試點創(chuàng)新，及時總結(jié)可復制、可推廣的一批激活和有效開發(fā)利用農(nóng)村土地資源的經(jīng)驗。以試點先行、典型示范，推動農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)增效。

（作者單位：江蘇省鹽城市委農(nóng)村工作辦公室）

責任編輯：欣文