完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度 實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

廖夢(mèng)醒

摘 要：雖然我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在發(fā)展過程中取得良好成績(jī)，但其依然存在稅收返還制度和財(cái)力均等化目標(biāo)不匹配、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造不科學(xué)等問題，嚴(yán)重制約基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)一步發(fā)展。本文首先介紹了完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和基本公共服務(wù)均等化之間的聯(lián)系，然后針對(duì)這些問題展開分析，最后提出有效解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移制度制度 基本公共服務(wù) 均等化

引 言

近年來，我國(guó)各個(gè)區(qū)域的基本公共服務(wù)差距越來越大，以城鄉(xiāng)間和中、西部的差別為首。拋開國(guó)家方針政策和歷史等外部因素的影響，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未良好的展現(xiàn)公正性是限制服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵原因。因此，加大此制度的完善力度，讓公共財(cái)政真正的肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，是當(dāng)下首要問題。

一、優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的必備條件

基本公共服務(wù)均等化，具體是指政府參照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，為廣大群眾供應(yīng)基礎(chǔ)的，平均的公共服務(wù)。因?yàn)槠涫侨藗冊(cè)谏鐣?huì)上生存發(fā)展的主要保障，具備效益滲透性、獲益非排他性以及消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性等特征。因此，就我國(guó)國(guó)情而言，個(gè)體與市場(chǎng)均不能高效的履行供應(yīng)職責(zé)。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，當(dāng)代政府所具有的價(jià)值即向社會(huì)與大眾供應(yīng)良好的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不單單是政府的方針職責(zé)，道義義務(wù)，還是一種法定責(zé)任。政府要積極履行此服務(wù)所提供的職責(zé)，利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有效縮小各個(gè)區(qū)域政府間明顯的財(cái)力差距，為人們供應(yīng)基本平均的、優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)[1]。

現(xiàn)階段，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是基于上世紀(jì)末分稅制發(fā)展之上衍生而來的一種帶有過度特性的制度部署，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是以存量不變，調(diào)節(jié)增量，不斷提升中央宏觀調(diào)控水平，創(chuàng)建科學(xué)的財(cái)政分配體制；二是利用分稅制變革，協(xié)調(diào)財(cái)政創(chuàng)收的增量，改變以往中央財(cái)政創(chuàng)收在整體財(cái)政創(chuàng)收比例較低的狀態(tài)，提升中央稅收創(chuàng)收占比，強(qiáng)化其宏觀調(diào)控水平，搭建一個(gè)有利于減少區(qū)域不平均差距的財(cái)政機(jī)制，以此促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

分稅制開始變革后，有助于中央利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式平均區(qū)域財(cái)力，簡(jiǎn)單來講，此制度是平均各個(gè)預(yù)算參與方收支規(guī)模不匹配的預(yù)算協(xié)調(diào)制度。另外，政府利用下發(fā)公債和實(shí)施剛性稅收的手段，來填補(bǔ)落實(shí)基本公共服務(wù)時(shí)所需的資金，能加快我國(guó)中西部共同實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的腳步。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中存在的主要問題

上世紀(jì)末實(shí)施的分稅制變革主要抓兩方面，一方面是提升財(cái)政創(chuàng)收在國(guó)民生產(chǎn)總值的占比，另一方面則是提升中央財(cái)政創(chuàng)收在財(cái)政整體創(chuàng)收中的比例，但我國(guó)并未明確規(guī)定各個(gè)政府的支出職責(zé)與事權(quán)范疇，在缺少穩(wěn)定的制度根基狀況下，財(cái)政轉(zhuǎn)移制度制度難以順利落實(shí)，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化造成一定影響。另外，此制度本身在設(shè)計(jì)時(shí)就已經(jīng)和正常軌道相背離，變成區(qū)域政府和中央爭(zhēng)奪利益的主要矛盾點(diǎn)。而且轉(zhuǎn)移支付資金配置、應(yīng)用進(jìn)程中過分重視成本投入，忽略資金管理工作，沒有建立切之可行的管控體制。恰恰是因?yàn)榇酥贫炔渴鸩豢茖W(xué)與管控體制的不完善，限制其在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化中的推動(dòng)性作用。通常表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）稅收返還制度和財(cái)力均等化目標(biāo)不匹配

分稅制變革過程中此制度應(yīng)時(shí)而生。當(dāng)時(shí)為確保地方不但能得到理想效益，緩解變革壓力，中央在地方根據(jù)基數(shù)法計(jì)算稅收返還款，在促進(jìn)變革上發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而在此種核算形式下，經(jīng)濟(jì)水平高的區(qū)域獲得的稅收返還款較多，反之則較少，這不但加劇了由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致的財(cái)力配置不平均的問題，并且在轉(zhuǎn)移支付進(jìn)程中增加了其財(cái)力差距，和均等化目標(biāo)背道而馳。

（二）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造不科學(xué)

現(xiàn)在正實(shí)施的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度主要有普通性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付以及原體制補(bǔ)貼等。核算前者支付額是按照各個(gè)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政創(chuàng)收與支付差額進(jìn)行的。然而因?yàn)槠湮吹玫絽^(qū)域政府和中央的雙重認(rèn)同，而且缺少審核區(qū)域政府公共服務(wù)的評(píng)估系統(tǒng)，致使雙方在利益爭(zhēng)奪進(jìn)程中，為避免地區(qū)政府應(yīng)用資金時(shí)的道德風(fēng)險(xiǎn)，縮小尋租空間，中央政府僅能通過減少此種支付在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中的占比來處理此問題。因?yàn)槠胀ㄐ赞D(zhuǎn)移支付制度具備良好的均等化特點(diǎn)，所以減少其在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中的占比，將大大限制其自身優(yōu)勢(shì)和作用的發(fā)揮[2]。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只關(guān)注區(qū)域政府的資金配套

中央針對(duì)地方落實(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，通常需要區(qū)域政府根據(jù)一定占比完成資金配套。這致使大量窮困區(qū)域因?yàn)闊o法肩負(fù)配套資金的重?fù)?dān)，不想去主動(dòng)搜尋、申請(qǐng)項(xiàng)目來得到中央的幫助和支持，窮困區(qū)域得到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主動(dòng)性逐漸喪失。反之，財(cái)力水平較高的區(qū)域不必肩負(fù)資金配套這一重?fù)?dān)，因此在搜尋、申請(qǐng)項(xiàng)目上主動(dòng)能動(dòng)性非常高。長(zhǎng)期下來，專項(xiàng)貼補(bǔ)資金大部分已投入到經(jīng)濟(jì)條件較高的區(qū)域而非窮困區(qū)域，這便打破了區(qū)域間的財(cái)力平衡，影響基本公共服務(wù)均等化的完善。

（四）轉(zhuǎn)移支付資金分配缺少合理的評(píng)價(jià)體制與硬性標(biāo)準(zhǔn)

因?yàn)槭聶?quán)和財(cái)權(quán)區(qū)分不夠明確，國(guó)內(nèi)依然沒有制定出合理的普通性轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，此種支付額度通常受主要負(fù)責(zé)人的個(gè)體裁量與基數(shù)法所影響。但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配匱乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估體制，資金分配的公正性與透明性較差。特別是政府財(cái)政分級(jí)較多，中央政府在檢查項(xiàng)目的過程中，信息不匹配的問題十分嚴(yán)峻，讓支付項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)越來越不規(guī)范。這便致使轉(zhuǎn)移支付資金分配存在大量漏洞和問題，阻礙基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)進(jìn)程。

三、基本公共服務(wù)均等化下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)對(duì)策

（一）捋順各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)

捋順政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，為促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化供應(yīng)了體制保證，是目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須要關(guān)注的重點(diǎn)工作。要想合理劃分其事權(quán)和財(cái)權(quán)，首先要?jiǎng)澐质袌?chǎng)和政府，社會(huì)和政府之間的供應(yīng)范疇，區(qū)分好政府的職能范疇，讓政府在基本服務(wù)的提供過程中不會(huì)出現(xiàn)越位狀況，更不會(huì)發(fā)生缺位問題，根據(jù)十九大中的相關(guān)要求，完善地方、中央事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱的機(jī)制。鑒于基本公共服務(wù)的性質(zhì)，導(dǎo)致市場(chǎng)不能實(shí)現(xiàn)高效的供給，要想改變這一現(xiàn)狀，政府必須要義不容辭的肩負(fù)起提供職責(zé)[3]。

另外，政府可采用剛性的稅收和下發(fā)公債等手段，讓提供公共服務(wù)的成本獲得途徑得以增加。反之，在帶有競(jìng)爭(zhēng)性和盈利性的行業(yè)之中，市場(chǎng)可以高效的分配資源，政府要漸漸淡出。然而現(xiàn)階段各個(gè)政府，特別是區(qū)域政府未肩負(fù)起身為公共服務(wù)主要供給人的職責(zé)，依然將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是為政府首要工作內(nèi)容，政府職能和財(cái)政性能都沒有隨著時(shí)代發(fā)展而改變，政府財(cái)政肩負(fù)了大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展與監(jiān)管職責(zé)，逐漸出現(xiàn)行政開銷超額，資金利用率低等問題。政府人員占用了大額度的行政管理資金，霸占了匱乏的公共資源，損耗了大量政府財(cái)力，究其根本實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共服務(wù)的消耗，讓社會(huì)需求量較多的公共服務(wù)與商品出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況?，F(xiàn)階段，0增長(zhǎng)式的行政支出被我國(guó)大量專業(yè)人士所提倡，迫切渴望在各個(gè)部委的配合下降低接待、公車的開銷費(fèi)用，嚴(yán)謹(jǐn)掌控普通性支出，促進(jìn)區(qū)域政府科學(xué)把控行政資本。利用縮小此種支出額度，留出財(cái)力來提高民生方面的開銷額度。在減少行政開銷確保服務(wù)效率的基礎(chǔ)上減少政府運(yùn)作資金，打造人們信賴的廉價(jià)政府。

此外，捋順垂直政府之間在基礎(chǔ)公共服務(wù)中的提供責(zé)任，為推動(dòng)公共服務(wù)均等化奠定良好基礎(chǔ)。因?yàn)榇朔?wù)具備龐大的外界效應(yīng)，屬于國(guó)家性公共服務(wù)，必須要通過中央政府來履行提供的主要職責(zé)，實(shí)施全面配置，以此杜絕因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)水平的差異致使基本公共服務(wù)傾斜發(fā)展。然而，因?yàn)槲覈?guó)中部、西部地區(qū)性經(jīng)濟(jì)財(cái)力差距過于明顯，人們對(duì)基本公共服務(wù)提出的要求也千差萬別，若集中交給中央政府展開規(guī)范化的提供，經(jīng)濟(jì)水平較高的區(qū)域會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，反之則會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)的情況。因此，一同兼?zhèn)鋮^(qū)域性與國(guó)家性雙重特點(diǎn)的基本公共服務(wù)，理應(yīng)讓區(qū)域政府負(fù)責(zé)，之后利用完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度均衡有關(guān)區(qū)域的財(cái)力，以此推動(dòng)支出質(zhì)量大大提高，保障基本公共服務(wù)滿足人們實(shí)際需求[4]。

（二）深化分稅制變革，減少基層政府供給服務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)

在實(shí)施分稅制變革后，大致捋清了各級(jí)政府和中央政府間的聯(lián)系，然而市、區(qū)、縣等級(jí)別依然沒有全面落實(shí)分稅制，由于財(cái)政級(jí)別設(shè)置較多，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力劇增，在財(cái)稅變革的基礎(chǔ)上開辟出一條帶有我國(guó)特色的5級(jí)分稅制成為一場(chǎng)空談。若在沒有捋順總體財(cái)稅機(jī)制的狀況下，僅依賴中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅能舍本遂末而且持續(xù)性較差。因此要全面落實(shí)分稅制變革，根據(jù)3級(jí)財(cái)政的結(jié)構(gòu)，在遵守有關(guān)原則前提下，以去除不必要財(cái)政層級(jí)的扁平化變革為基礎(chǔ)，建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的財(cái)政機(jī)制。通過大量實(shí)踐可知，可分別從兩個(gè)方面促進(jìn)財(cái)政層級(jí)實(shí)現(xiàn)扁平化發(fā)展，一個(gè)是縣管鄉(xiāng)財(cái)，一個(gè)是省直管縣。

在目前研究省直管縣的變革發(fā)展中，將強(qiáng)鎮(zhèn)加權(quán)以及加權(quán)興縣作為主要變革內(nèi)容，合理定位鄉(xiāng)、市、縣的職能，下發(fā)一些方針政策作為支持保障，增加相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限，充分激發(fā)基層政府的主動(dòng)性。另外，在縣管鄉(xiāng)財(cái)方面，要增加健全的配套設(shè)施，延伸財(cái)政監(jiān)管范圍，以此提高其財(cái)政水平。

（三）推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新

第一，加大最具備平均地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的普通性轉(zhuǎn)移支付占比，合理優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范，側(cè)重協(xié)助我國(guó)中部和西部處理財(cái)力匱乏的問題，推動(dòng)區(qū)域間共同進(jìn)步。漸漸撤銷稅收返還，以此確保區(qū)域政府間財(cái)力差別不會(huì)過于懸殊，加強(qiáng)公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的聯(lián)系[5]。

第二，合理制定水平方向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。身為一種轉(zhuǎn)移支付方式，其之所以適用的理論根據(jù)主要包括財(cái)政大局調(diào)控、公共商品理論、制衡理論等等。對(duì)于世界各個(gè)國(guó)家廣泛存在地區(qū)財(cái)政水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度參差不齊的狀況，不同區(qū)域在供給統(tǒng)一的基本公共服務(wù)時(shí)，企業(yè)的成本開銷勢(shì)必會(huì)有所不同。因此，要想改善窮困區(qū)域的財(cái)政現(xiàn)狀，必須要得到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)ζ涞呢?cái)政援助。當(dāng)下，縱然國(guó)內(nèi)依然沒有誕生標(biāo)準(zhǔn)化的水平財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成功案例，卻具備此方面的對(duì)口援助，為人們創(chuàng)造了區(qū)域政府間展開項(xiàng)目協(xié)作、財(cái)政支持的平臺(tái)和契機(jī)，進(jìn)而讓各個(gè)區(qū)域間財(cái)政水平趨于相同，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

（四）改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造

一方面，改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的種類構(gòu)造，提高均等化補(bǔ)貼占比。要只有增加此過程中運(yùn)用均等化的投入，才能推動(dòng)公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于普通性支付來講，其是一種具備平均地方財(cái)力功能的支付方式。世界上一貫的做法是把其當(dāng)做區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心方式，在總體支付的占比大約為55%。所以，要減少專項(xiàng)補(bǔ)貼數(shù)量，提高普通性轉(zhuǎn)移支付貼補(bǔ)的比例，把其用來填補(bǔ)財(cái)力水平低的貼補(bǔ)漸漸列進(jìn)普通性轉(zhuǎn)移支付范圍內(nèi)，提高占比與均等化效果，讓其變成核心財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式。

另一方面，調(diào)節(jié)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域分配構(gòu)造，不斷提升地區(qū)和高級(jí)別間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公正性。站在層級(jí)角度而言，要合理增加縣級(jí)人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度，降低市的支付額度。這主要是因?yàn)樵谑袌?chǎng)體制的影響下，首次配備中社會(huì)不同資源會(huì)朝著城市核心匯集，讓市級(jí)的服務(wù)效率和質(zhì)量?jī)?yōu)于縣的基本公共服務(wù)水準(zhǔn)。所以，財(cái)政要采用提升市級(jí)資源再分配人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度的措施，來全面推動(dòng)各級(jí)節(jié)本公共服務(wù)均等化的良好發(fā)展。站在地區(qū)角度來講，經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)域自供自給的水平較高，但富人邊際效應(yīng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于窮人的，所以要適當(dāng)減少省在經(jīng)濟(jì)水平高的區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占比，特別是要避免財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化對(duì)發(fā)展力量薄弱、人均支付能力差的貧窮區(qū)域的支付效果，積極展現(xiàn)出服務(wù)均等化的優(yōu)勢(shì)和作用。同時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付完成后存在經(jīng)濟(jì)條件差的人均支付與財(cái)力要超過一般經(jīng)濟(jì)條件區(qū)域的問題，在諸多方面上為后者再來不必要的二次不公正分配，所以要逐漸提升這些區(qū)域的基本公共服務(wù)效率和質(zhì)量，確保各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。

結(jié) 論

綜上所述，通過優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是時(shí)代發(fā)展的必然要求。相關(guān)人員必須要對(duì)此加以重視，從捋順各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)、深化分稅制變革等方面入手，全面提高服務(wù)水平，拉近各地貧富差距。

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