鹽城國家公園體制建設(shè)研究

趙堅

摘要：國家公園是目前國際上最重要的自然保護地類型之一。黨的十九大報告明確指出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。這是繼《建立國家公園體制總體方案》公布之后，對國家公園定位和作用的進一步明確，指明了新時期我國生態(tài)保護的重要方向。近年來，面對日益嚴重的環(huán)境問題，我國提出了以建設(shè)生態(tài)文明為基礎(chǔ)的國家公園體制，試圖通過以建立國家公園體制的方式，達到經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的平衡發(fā)展。本文主要從國家公園的內(nèi)涵與認知、國外建設(shè)國家公園以及推進國家公園體制機制建設(shè)的現(xiàn)實路徑三個方面對鹽城國家公園體制建設(shè)進行分析和研究。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；國家公園；生態(tài)效益；體制機制；平衡發(fā)展

“加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立國家公園體制”，這是黨中央關(guān)于國土空間分功能使用和文化與自然遺產(chǎn)地管理思路的重大創(chuàng)新，對于按照主體功能區(qū)定位分類保護國土、改善遺產(chǎn)地保護利用、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、更好滿足人民群眾文化需求有重大意義。開展國家公園建設(shè)，是中國生態(tài)文明建設(shè)的重大實踐，也是一種全新的體制探索。

一、國家公園的內(nèi)涵與認知

國家公園是指國家為了保護一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域。這類自然保護地提供了環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂和參觀的機會。國家公園是由國家劃定和管理的自然保護地，旨在保護有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實現(xiàn)資源有效保護和合理利用的特定區(qū)域。世界上最早的國家公園是1872年美國建立的黃石國家公園。

對國家公園，目前許多人在概念認識上比較模糊，尤其許多做生物多樣性保護的專家，也把國家公園等同于價值較高的自然保護地。事實上，單從數(shù)量而言，存在這樣一個關(guān)系：文化與自然遺產(chǎn)地>自然保護地>國家公園。自然保護區(qū)絕對不同于國家公園，其有兩方面區(qū)別：自然保護區(qū)強調(diào)保護，而國家公園強調(diào)保護利用兼顧；自然保護區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮功能和保護生物多樣性的平臺，其景觀價值不一定高，而國家公園必須具有國家級的景觀價值（當(dāng)然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能）。從世界文化與自然混合遺產(chǎn)武夷山就能明顯看出二者區(qū)別：作為遺產(chǎn)一部分的武夷山自然保護區(qū)，是中國生物多樣性的寶庫保護區(qū)中約有哺乳動物100余種，占全國同類動物總數(shù)的1/4；鳥類約400余種，占全國總數(shù)的近1/3，但已停止開展商業(yè)性大眾旅游；同樣作為遺產(chǎn)地一部分的武夷山風(fēng)景名勝區(qū)，生物多樣性價值一般，風(fēng)景秀麗，是武夷山游客的主要目的地。這兩個區(qū)域邊界，相距30多公里，明顯是兩類資源價值和功能不同的遺產(chǎn)地。

盡管原建設(shè)部在1980年代末與美國國家管理局初次交流時，就將中國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)譯為China national park，并逐漸在國際交流與合作中成為外方廣泛認可的中國國家公園管理機構(gòu)，但無論中央的“三定方案”還是相關(guān)法規(guī)，均沒有明確風(fēng)景名勝區(qū)是中國的國家公園。2008年，國家林業(yè)局同意將云南省作為國家公園建設(shè)試點省份，以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作。同年，環(huán)保部和國家旅游局選擇黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進行國家公園建設(shè)試點，并為湯旺河國家公園授牌。

“建立國家公園體制”的重點在于體制，即通過新的管理體制實現(xiàn)國土空間的分功能使用，統(tǒng)籌解決管理問題。但從既有相關(guān)試點工作來看，其在體制建設(shè)上難言成功。例如，自2008年起，國家林業(yè)局進行了國家公園試點省建設(shè)（云南?。?，環(huán)保部和國家旅游局共同掛牌了湯旺河國家公園（黑龍江?。?，環(huán)保部還于2014年初批復(fù)了某些地方試點建設(shè)國家公園的要求。這兩方面試點，迄今已近6年，但對遺產(chǎn)地的管理，基本上是新瓶裝舊酒，在《決定》要求的“國家公園體制”上并無創(chuàng)新。絕大多以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機制，沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等遺產(chǎn)地管理的共性問題基本沒有得到緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營現(xiàn)象還更加嚴重。開展這些試點工作的地方政府，本質(zhì)上還只是看重國家公園品牌的經(jīng)濟效益，試點情況既不規(guī)范、也不公益。這樣，無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態(tài)。

二、國家公園建設(shè)的域外經(jīng)驗

從國際經(jīng)驗來看，強調(diào)公益性的國家公園體制可以在一定范圍內(nèi)緩解這些問題，也是國際公認最佳的處理保護與利用關(guān)系的遺產(chǎn)地管理方式。盡管從世界范圍來看，不同國家的國家公園體制存在一定差別，建立最早、公認較好的美國國家公園體制基本可以作為典型代表，其特點有三：一是公益性理念，即根據(jù)遺產(chǎn)資源的價值、權(quán)屬等明確遺產(chǎn)資源的管理使命，確保公益性；二是分功能區(qū)管理且經(jīng)營利用的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍明晰，大范圍保護、小范圍利用，餐飲、住宿等消費彈性較大且不屬于基本公共服務(wù)的服務(wù)以商業(yè)經(jīng)營方式提供；三是與理念和范圍相適應(yīng)的管理單位體制、資金機制、經(jīng)營機制和監(jiān)督機制，如公園的所有經(jīng)營活動都采用特許經(jīng)營機制，以避免公園管理機構(gòu)既是運動員又是裁判員、損害公益性的情況出現(xiàn)。又如公園運營主要由聯(lián)邦財政支持（占其運營資金的約70%），門票、特許經(jīng)營收入和社會捐贈只是補充，使得所有公園都能做到票價低廉（10美元左右的多日通票），國民進入國家公園成為基本公共服務(wù)。

阿根廷政府花數(shù)十年時間，探索出旅游開發(fā)與生態(tài)保護平衡發(fā)展的國家公園體制建設(shè)之路。阿根廷國土集中了熱帶、溫帶、亞熱帶、亞寒帶、副極地等多種氣候，是世界物種和自然資源多樣性的大國之一。為了保護本國豐富的自然資源和生態(tài)環(huán)境，早在二十世紀初，阿根廷就開始興建國家公園。1903年，每年的11月6日定為全國國家公園日。1934年，阿根廷第一座國家公園正式對外開放，并于當(dāng)年成立專職管理機構(gòu)——阿根廷國家公園管理委員會。到目前為止，阿根廷有關(guān)建立國家公園和完善生態(tài)保護體系的法令法規(guī)已有百余項，截止2016年10月底，加上200多個省級生態(tài)公園和自然保護區(qū)，阿根廷國家公園體系下轄的保護區(qū)面積已占到國土總面積的約7%。阿根廷國家公園建設(shè)的資金分為三部分，占大頭的是聯(lián)邦政府每年數(shù)百萬美元的撥款，占到體系運營費用的58%，還有37%的經(jīng)費來自公園門票和旅游服務(wù)收入，其余5%左右則依靠商業(yè)贊助等。聯(lián)邦政府既負責(zé)國家公園的主要經(jīng)費來源，同時也直接負責(zé)國家公園的開發(fā)活動。阿根廷政府在國家公園的開發(fā)上堅持著旅游開發(fā)與生態(tài)保護的平衡發(fā)展的理念，在這方面，專業(yè)的公園管理人員發(fā)揮著重要的作用。國家公園管理員團隊不僅需要做園區(qū)的規(guī)劃工作，還要進行保護自然資源的科研工作，以及引導(dǎo)和管理游客、協(xié)調(diào)旅行社和旅游開發(fā)者與公園之間的關(guān)系。在國家公園內(nèi)，有一組管理員每天要記錄野生動植物種群變化和旅游活動對其的影響。另外的人要為游客服務(wù)，包括監(jiān)督和制止一些因旅游引發(fā)的對公園和自然生態(tài)的破壞行為?！?934年，就專門確定每年的10月9日為全國公園管理員日，之后又成立了國家公園管理員培訓(xùn)學(xué)院。目前阿根廷許多地區(qū)都建有國家公園管理員培訓(xùn)學(xué)校，一些大學(xué)還開設(shè)了國家公園管理專業(yè)。學(xué)員必須通過生態(tài)保護、生物學(xué)、野外救援、旅游管理、人際關(guān)系學(xué)、歷史等多種學(xué)科的專業(yè)考試才能畢業(yè)。全國每年能從這個專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生不超過50人。阿根廷政府致力打造世界上最好的生態(tài)保護體系?？偨y(tǒng)把這一建設(shè)列為聯(lián)邦政府的優(yōu)先工作之一，并明確表示要把阿根廷的生態(tài)環(huán)境保護打造成世界一流水平，為實現(xiàn)這一目標政府正不斷擴大對這一領(lǐng)域的投入與支持。

與域外地區(qū)國家公園比，我國目前遺產(chǎn)地管理的統(tǒng)一、規(guī)范程度較差，公益性難以得到管理體制機制支持?？紤]到我國屬地化管理的遺產(chǎn)地在土地權(quán)屬上的復(fù)雜性、財政資金投入方面的不足，以及遺產(chǎn)地內(nèi)部分布有數(shù)以千萬計的原住民，建議以“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”為原則開展國家公園管理體制建設(shè)示范試點，按“存量自愿優(yōu)選、增量嚴格甄選”的原則確定試點范圍，嘗試建設(shè)中央單一部門綜合管理與屬地化日常管理相結(jié)合的國家公園管理體制。由國務(wù)院明確（或設(shè)立）國家公園主管部門，統(tǒng)一負責(zé)國家公園管理制度的制定和審批、監(jiān)督等綜合管理工作，并安排與國家公園規(guī)模和日常管理需求相適應(yīng)的專項資金。建議由中央綜合部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)部委，共同制定《國家公園體制建設(shè)行動計劃》，其中詳述以“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”為原則的體制愿景、準入標準、分階段工作目標并指定主管部門，將其作為落實“決定要求”相關(guān)工作的主要依據(jù)。

三、推進國家公園體制機制建設(shè)的現(xiàn)實路徑

1.鼓勵先行先試，推動完善立法

到目前為止，我國還沒有一部關(guān)于自然保護區(qū)或者森林公園等保護地的國家層面的法律，因為自然保護區(qū)涉及森林、濕地、荒漠以及海洋等區(qū)域，雖然研究自然保護多年的學(xué)者以及政府部門都在積極推動，但綜合各種原因，難以統(tǒng)一成一部完整的法律。我國目前自然保護區(qū)管理依據(jù)的是《自然保護區(qū)條例》以及相關(guān)的《土地管理法》《環(huán)境保護法》以及《海洋保護法》等，國家公園體制應(yīng)該是我市自然保護事業(yè)發(fā)展的一個契機，制定出一部綜合的法來適應(yīng)當(dāng)前自然保護形勢，既是理順管理體制，也是給予保護工作者巨大的工作動力。我市自然保護地各級管理部門，積累了豐富的管理經(jīng)驗，為國家公園體制奠定了良好的實踐基礎(chǔ)。要不斷推動自然保護事業(yè)走向管理科學(xué)化、建設(shè)標準化、科學(xué)研究系統(tǒng)化的健康發(fā)展道路，為《國家公園法》立法提高重要的樣本經(jīng)驗。

2.注重生態(tài)補償，協(xié)調(diào)多方利益

由于我國國情與國外任何國家都沒有重合或者相似，最重要的一點是，我國人口密度大。我國自然保護區(qū)建設(shè)初期，并沒有過多考慮縣區(qū)的利益，很多土地權(quán)屬問題、生計資源供給問題等都形成了歷史遺留問題。經(jīng)歷多年自然保護區(qū)管理工作的開展，解決了部分保護過程中的糾紛，但并沒有從根本上解決縣區(qū)對保護區(qū)資源的依賴，也在一定程度上造成了周邊居民進入保護區(qū)偷獵野生動物以及采摘珍稀植物等破壞行為。究其原因，還是我國自然保護體制存在一定問題，一方面是保護區(qū)管理部門，另一方面是地方政府，不管是生計還是生產(chǎn)，二者都沒有及時關(guān)注社區(qū)的利益，比如，保護區(qū)動物損害農(nóng)戶生產(chǎn)的莊稼，保護區(qū)認為按照《自然保護區(qū)條例》當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該負責(zé)賠償；然而當(dāng)?shù)卣J為自然保護區(qū)管理局應(yīng)該負直接責(zé)任，互相推諉。此外，森林公園等形式的旅游保護地，也沒有考慮分享旅游收益給社區(qū)居民，這也造成了有的通往森林公園的必經(jīng)之路被當(dāng)?shù)鼐用衿茐?；也有部分周邊社區(qū)以“農(nóng)家樂”形式開展的鄉(xiāng)村旅游業(yè)存在過度收費問題，多種原因?qū)е掠械膰疑止珗@由于經(jīng)營收益分配問題處于癱瘓狀態(tài)。因此，國家公園體制應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，當(dāng)?shù)鼐用袷墙ㄔO(shè)國家公園的重要參與者以及政策的執(zhí)行者。國家公園帶給當(dāng)?shù)鼐用褚欢ǖ睦?，?dāng)?shù)鼐用裰鲃咏ㄔO(shè)國家公園，這應(yīng)該是理想的發(fā)展模式，從而走出一條具有鹽城特色的國家公園體制道路。

3.廣拓投資渠道，倡導(dǎo)社會參與

所謂全社會參與，就是“讓公眾進得來，再次愿意來”。就目前來看，我市已有的國家公園試點票價過高，一是不會激發(fā)公眾參與建設(shè)管理的積極性，比如森林國家公園，就目前的游憩行為來看，僅僅是一種休閑的旅游行為，并沒有得到生態(tài)環(huán)境保護的有效教育，人們也沒有自覺把自然保護的理念傳遞給周邊人群；二是企業(yè)家對國家公園的投資意愿不強，絕大部分自然保護地受捐助資金主要來自非政府組織，這也說明，我國目前保護體制存在一定問題，公眾目前并沒有主動意愿參與保護地的建設(shè)與發(fā)展。我市生態(tài)文明體制的構(gòu)建，離不開公眾的積極參與，國家公園體制作為生態(tài)文明體制的“排頭兵”，應(yīng)該培育公眾的生態(tài)文明自醒意識，倡導(dǎo)全社會的生態(tài)文明自覺行為，建立有利于生態(tài)文明的自律機制。那么如何倡導(dǎo)全社會參與建設(shè)國家公園，一是低票制，制定科學(xué)的發(fā)展路徑；二是廣泛宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)以及多媒體，向全社會宣傳國家公園體制的理念。因此，保障公眾對國家公園建設(shè)管理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，是把國家公園體制建好的充分條件。

4.整合生態(tài)功能，推進試點工作

我市保護地體系重構(gòu)涉及國家中長期生態(tài)安全保障和人民游憩福利保障，涉及自然遺產(chǎn)資源管理格局以及多主體多層次的利益調(diào)整，是一項意義重大而又艱巨復(fù)雜的工作，絕不能操之過急，首先要開展小范圍的試點工作。目前來看，最有條件建設(shè)國家公園的區(qū)域，當(dāng)屬國家重點生態(tài)功能區(qū)。如國家級麋鹿保護區(qū)、珍禽保護區(qū)，一是由于生態(tài)保護良好，擁有我國重要基因庫資源；二是人口較少，便于保護并延續(xù)生物多樣性。既整合目前保護區(qū)生態(tài)人為破碎化，也可以把生態(tài)保護文化推廣全世界，促進中國和世界的交流，必將帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

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