淺談我國非政府組織志愿失靈

王婷

摘要：20世紀(jì)80年代以來，非政府組織在全球范圍內(nèi)得到空前發(fā)展，在政府逐步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的背景下，我國非政府組織飛速發(fā)展。非政府組織在提供多樣性公共產(chǎn)品，培育社會自治性，貼近社會基層，擴(kuò)大社會公平，培育互助精神等方面發(fā)揮著重要作用。在我國非政府組織的功能發(fā)揮受到一定的限制，出現(xiàn)了非政府組織志愿失靈現(xiàn)象。文章將從我國政府職能轉(zhuǎn)變的背景出發(fā)，探討我國非政府組織存在的價值，以及面臨的主要問題，分析具體原因、提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；非政府組織；志愿失靈

一、非政府組織志愿失靈

非政府組織，在很多時候被稱為“非營利性部門”、“志愿組織”、“獨立部門”、“民間組織”等。從概念上來說，非政府組織是指不以營利為目的，是主要以開展各種志愿的公益活動為主的社會組織和民間團(tuán)體，是一種非政府組織形態(tài)。作為政府和市場之外的“第三部門”，非政府組織代表著公私領(lǐng)域二元建構(gòu)基礎(chǔ)上的一種協(xié)調(diào)機制，強化私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域之間的連續(xù)性，從而成為構(gòu)建公民社會的重要組織資源。

目前我國政府努力從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，社會正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，促進(jìn)了一些社會團(tuán)體、民間組織的成立，我國非政府組織與西方的相比在成立、運作機制等方面存在很大差異，嚴(yán)格來說我國缺少真正意義上的非政府組織。

二、非政府組織志愿失靈的原因分析

非政府組織的存在具有很大的現(xiàn)實意義非政府組織具有多樣性的優(yōu)勢，有助于培育社會自治性，有助于貼近社會基層，有利于培育互助協(xié)作精神，但志愿失靈導(dǎo)致的問題也不容忽視，下面從社會觀念、社會制度、非政府組織自身局限性三個方面進(jìn)行分析。

（一）社會觀念方面

非政府組織對于大多數(shù)的中國人對非政府組織知之甚少，一提到非政府組織往往只會聯(lián)想到西方國家的反政府組織、壓力集團(tuán)或視為政府另一種形式上的限制和干預(yù)。對于一些政府官員來說，非政府組織是政府的下屬部門或隸屬機關(guān)，不應(yīng)有獨立運行機制。

第一、從社會公眾的角度來看。首先，非政府組織存在信任危機。慈善組織成立或開始提供服務(wù)時，會面臨民眾的信任問題，尤其個別負(fù)面案例的發(fā)生，例如希望工程捐款被吞沒，郭美美利用紅十字會炒作等事件。這些事件以及類似事件的發(fā)生已嚴(yán)重?fù)p害了我國非政府組織的整體形象，社會公眾對其缺乏信任。其次，公眾意識及志愿精神不足。這是多方面原因?qū)е碌?，一方面，我國大部分非政府組織的產(chǎn)生是自上而下的行政行為，缺少公民意識的培育環(huán)節(jié)，許多領(lǐng)薪的工作人員在非政府組織工作的主要目的是就業(yè)而不是完成組織的使命；另一方面，我國志愿服務(wù)人群是單一的，參與者大多數(shù)是充滿熱情的在校大學(xué)生，其他人群參與的不多。我國非政府組織的志愿活動缺乏激勵機制，沒有形成志愿服務(wù)制度，志愿活動往往被簡單的理解成不求任何回報的單純奉獻(xiàn)行為，因而志愿活動對社會公眾缺乏吸引力。

第二、從政度機構(gòu)的角度來說，長期以來，我們認(rèn)為只有政府才是全體人民利益的代表。計劃經(jīng)濟(jì)體制下的非政府組織被認(rèn)為是組織的異己，極大限制了它的發(fā)展。從改革開放以來，非政府組織的活動范圍基本上一直處于政治領(lǐng)域之外，政府對其態(tài)度和觀念也開始轉(zhuǎn)變，但是由于受到“官辦社團(tuán)”的影響。政府認(rèn)為非政府組織是政府的下屬部門和隸屬機關(guān)，不能自行其是，在與政府相關(guān)的社會問題中，非政府組織無法有效參與。

（二）社會制度方面

目前我國的社會制度滯后于非政府組織的發(fā)展，已經(jīng)不能滿足其需要。

第一、傳統(tǒng)管理模式的障礙。傳統(tǒng)管理模式的存在導(dǎo)致政府越位與錯位現(xiàn)象嚴(yán)重，這是限制非政府組織功能發(fā)揮的深層次意愿。首先，我國政府一直處于權(quán)力的中心，在社會的各個領(lǐng)域處于主導(dǎo)地位，很大程度上占有了非政府組織的發(fā)展空間，限制了其作用發(fā)揮，在我國這個長期由政府主導(dǎo)社會文化的國度里，一時難以轉(zhuǎn)變過來。其次，目前我國對非政府組織的成立設(shè)置很多的門檻，政府對其成立設(shè)置了嚴(yán)格的管理體制，實行登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)管理機關(guān)分別負(fù)責(zé)的雙重管理體制，這為非政府組織的成立提高準(zhǔn)入成本。這樣一種雙重管理體制，容易出現(xiàn)管理責(zé)任不明確，大量非政府組織的非法性，雙重標(biāo)準(zhǔn)，互相推諉，管理缺位，偏離組織宗旨等現(xiàn)象。

第二、法律法規(guī)不健全。近年來，我國相繼出臺了有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)的制定對非政府組織的發(fā)展起到強大的推動作用，但是這些法律法規(guī)不夠完善，缺乏一個良好的法治環(huán)境，目前我國有關(guān)非政府組織的法律都是低層次的行政法規(guī)或是部門規(guī)章，政府被視為社會管理的唯一主體，因而對非政府組織的管理法規(guī)的設(shè)置嚴(yán)重滯后?？傮w來書，層次不高，數(shù)量少，不配套，限制過多，可操作性不強等，相關(guān)法律法規(guī)的欠缺與不完善，造成了公眾對非政府組織的誤解。

（三）非政府組織自身存在的局限性

非政府組織在社會治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，有其存在的價值，但是在治理過程中暴露出綜合能力的缺失，難以承擔(dān)相應(yīng)的職能等問題。

我國非政府組織存在以下幾個方面的不足：首先，資源匱乏和能力不足。資源匱乏主要體現(xiàn)在資金不足和人力資源不足。目前我國大多數(shù)非政府組織都存在著經(jīng)費不足，人力緊張的問題，非政府組織籌集資金的渠道較為單一，主要依靠政府財政供給與社會捐贈?，F(xiàn)在政府主張縮減財政支持，非政府組織失去了主要的經(jīng)費來源，再加上我國公民公益捐贈意識比較薄弱，通過公益捐款得到的經(jīng)費數(shù)目有限，迫使非政府組織只能依靠服務(wù)收入來支持組織生存，所以非政府組織舉行公益活動時往往顯得力不從心，不能達(dá)到預(yù)期效果。組織難以吸收優(yōu)秀人才，專業(yè)化程度難以保證，組織中的專業(yè)人才缺少。組織內(nèi)部行政事務(wù)和公益活動主要依靠兼職人員，因缺乏足夠資金，組織不能形成良好的人才激勵機制，難以吸引人才，再加上公民參與意識與奉獻(xiàn)精神不高，使得參與組織活動的專業(yè)人才更少，專業(yè)性無法保證。

同時，非政府組織內(nèi)部運作機制不健全。其一，缺乏健全的監(jiān)督機制，由于非政府組織的特殊性，組織的監(jiān)督也面臨特殊的困難。我國非政府組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)不完善，大多是缺乏專業(yè)知識，形同虛設(shè)的人員，這造成非政府組織內(nèi)部監(jiān)管職能混淆不清的現(xiàn)象。其二，財務(wù)制度不健全，由于組織缺少透明的財務(wù)制度，組織成員和社會公眾無法獲得資金使用的具體信息，造成了信任危機，直接導(dǎo)致了公益捐款減少。另外，財政制度的缺陷助長了貪污腐敗的行為，有一些非政府組織打著非政府的旗號，從事非法的行動，私吞財產(chǎn)，侵吞善款等。其三，缺少民主決策程序，很多非政府組織沒有正式的決策機構(gòu)，往往是由一兩個負(fù)責(zé)人進(jìn)行決策，或直接執(zhí)行政府的決策，這種決策方式缺乏民主性，與非政府組織的公正性、民主性精神相違背。

三、促進(jìn)非政府組織發(fā)展的建議

在我國，如何讓非政府組織適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型，發(fā)揮功能作用，需要政府與非政府組織的共同努力。

（一）政府的責(zé)任

為了解決志愿失靈現(xiàn)象，政府需要從以下幾個方面進(jìn)行探索。

第一、放松管制，界定責(zé)任邊界，為非政府組織的活動預(yù)留空間。首先，政府要轉(zhuǎn)換觀念，認(rèn)識到非政府組織在構(gòu)建和諧社會中的重要性，放棄對非政府組織的排斥和恐懼心理，降低對非政府組織獲得合法性的門檻。其次，要簡化登記手續(xù)，取消嚴(yán)格而又繁瑣的審批程序，調(diào)整現(xiàn)行的雙重管理體制。再次，政府要放松管制，使組織在開展志愿活動時擁有更多的自主權(quán)和創(chuàng)造性，支持志愿服務(wù)的發(fā)展。

第二、完善相關(guān)法律法規(guī)，確立適當(dāng)?shù)姆傻匚弧７钦M織要向主管在部門、公眾、新聞媒體、各級人大、政協(xié)等及時準(zhǔn)確公布財務(wù)信息。建立健全法律監(jiān)督機制，加強法規(guī)的具體性和可操作性，完備立法內(nèi)容，解決法律行為規(guī)范、法律規(guī)范配套等方面的立法缺失的問題，我國需要頒布一部國家級的非政府組織法律，加強組織的管理運作，從而使其更好的發(fā)展。

第三、政府與非政府組織之間建立新型關(guān)系模式。首先，政府與非政府組織之間建立合作關(guān)系。比如非政府組織可以通過接受行政委托或政府有償購買的方式提供公共服務(wù)，非政府組織可以利用自身優(yōu)勢，在環(huán)境保護(hù)、處理群體事件、應(yīng)對自然災(zāi)害等方面，為政府提供人力物力上的支持，減輕政府的負(fù)擔(dān)等，其次，政府與非政府組織之間建立競爭關(guān)系。在同一行政領(lǐng)域中，不允許成立相同或相似的公益性社會團(tuán)體，同時任何社團(tuán)只能在有限的管轄范圍內(nèi)活動，不得越界和進(jìn)行區(qū)域擴(kuò)張時，往往導(dǎo)致某一行政領(lǐng)域具有一定的壟斷性，缺乏競爭機制，從而效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高等。因此，打破壟斷成為當(dāng)前重要任務(wù)之一，政府與非政府組織之間要建立起適當(dāng)?shù)母偁庩P(guān)系，這種競爭關(guān)系不等同于敵對關(guān)系，而是為了達(dá)到提高兩者的辦事效率。

第四、培養(yǎng)公眾積極參與公益事業(yè)的志愿精神，化解信任危機。政府可以通過宣傳教育，在全社會內(nèi)形成一種廣泛的共識，非政府組織所從事活動關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，參與志愿活動時每個公民不可推卸的責(zé)任，建立工作激勵機制，吸引大量優(yōu)秀專業(yè)人才參與到組織的活動中來，充分調(diào)動積極性。

（二）非政府組織應(yīng)加強自身建設(shè)

第一、提高自身的治理水平和公信力。首先，要提高非政府組織的籌資能力，需要多樣化的籌資方式，非政府組織應(yīng)廣泛吸納社會捐贈，并通過與企業(yè)合作的方式拓寬資金來源，以保證其有充足的資金參與到社會治理中。再次，非政府組織應(yīng)提高自我認(rèn)知能力，加強自身的制度建設(shè)，對組織工作人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，以提高職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平，加強公民的志愿精神與奉獻(xiàn)精神的培養(yǎng)，提高組織成員對非政府組織宗旨的認(rèn)同感。其次，非政府組織要健全內(nèi)部監(jiān)督機制，實現(xiàn)民主決策，實行公開透明的財務(wù)制度，在組織內(nèi)進(jìn)行人力資源開發(fā)，實行能吸引外來人才的工資制，并對組織成員進(jìn)行合理的安排利用，調(diào)動工作積極性做到人盡其才。

第二、建立危機應(yīng)對機制。要建立“決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)”三位一體的管理體制，強化組織的人力資源管理，形成一支活力四射的工作團(tuán)體。大力發(fā)掘和培育優(yōu)秀的組織領(lǐng)導(dǎo)人才，建立志愿者工作專業(yè)評估體系，以應(yīng)對各種公共危機的挑戰(zhàn)。

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（作者單位：江蘇師范大學(xué)）