縣級(jí)政府治理能力提升的約束條件及對(duì)策研究

【摘 要】 本文以陜西省F縣為例，通過(guò)實(shí)證調(diào)查分析了F縣縣級(jí)政府治理能力提升的約束條件，并提出了以下對(duì)策建議：樹(shù)立社會(huì)治理的“整體性”意識(shí)；構(gòu)建社會(huì)治理的“系統(tǒng)性”概念；培育社會(huì)治理的“現(xiàn)代性”理念。

【關(guān)鍵字】 縣級(jí)政府；社會(huì)治理能力

一、基本調(diào)研情概述

1、F縣作為個(gè)案的代表性

陜西省地處中國(guó)西部，是“一帶一路”戰(zhàn)略沿線，陜西省地方政府（尤其是縣級(jí)政府）治理能力水平是陜西能否把握住發(fā)展的機(jī)遇、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的決定性變量。也正是在此發(fā)展形勢(shì)下，本課題選取陜西省F縣為個(gè)案，通過(guò)問(wèn)卷設(shè)計(jì)對(duì)縣級(jí)政府治理能力進(jìn)行調(diào)查，最終將結(jié)合治理能力評(píng)估結(jié)果、縣域社會(huì)治理總體狀況來(lái)有針對(duì)性地提出優(yōu)化方案。

近年來(lái)，陜西省F縣地方生產(chǎn)總值與地方財(cái)政收入均呈現(xiàn)了連續(xù)三年超過(guò)15%的遞增狀態(tài)，農(nóng)民人均純收入及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入連續(xù)五年保持著超10%的增幅，榮獲全國(guó)科技進(jìn)步先進(jìn)縣、全省縣城建設(shè)先進(jìn)縣、全省平安建設(shè)先進(jìn)縣等稱號(hào)，連續(xù)六年躋身中國(guó)最具投資潛力中小城市百?gòu)?qiáng)行列。F縣在陜西省的政治、經(jīng)濟(jì)與文化方面的矚目地位是我們對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性研究的有力支撐。

2、實(shí)證調(diào)研內(nèi)容及結(jié)果

此次調(diào)研是通過(guò)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，現(xiàn)場(chǎng)填答、現(xiàn)場(chǎng)回收的方式，對(duì)本縣居民進(jìn)行了滿意度調(diào)查，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷300份，回收有效問(wèn)卷276份，回收率為92%。問(wèn)卷內(nèi)容分為兩大部分，第一部分為基本情況調(diào)查，第二部分為調(diào)查對(duì)象對(duì)縣級(jí)政府社會(huì)治理的滿意度情況反饋（依據(jù)為回收的有效問(wèn)卷中所有得分的平均分）。

二、F縣縣級(jí)政府治理能力提升的約束條件

基于此次實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)縣縣級(jí)政府治理能力的優(yōu)化還有較大空間。哪些因素約束了縣級(jí)政府治理能力的提升？通過(guò)對(duì)調(diào)研結(jié)果的深入分析，我們得出了以下結(jié)論：

1、缺少整體性規(guī)劃

目前，在縣級(jí)政府層面，制定的一些發(fā)展規(guī)劃，更多地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，即使涉及到社會(huì)治理的規(guī)劃，也大都是某一部門的規(guī)劃，而不是社會(huì)治理的總體性規(guī)劃。究其原因，主要是縣級(jí)政府往往把社會(huì)治理簡(jiǎn)單理解為若干個(gè)單獨(dú)指標(biāo)，卻沒(méi)有將其納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和文化重塑中的整體中來(lái)考量。

近年來(lái)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一些不平衡的情況，社會(huì)矛盾高發(fā)。在處理這些社會(huì)矛盾時(shí)，縣級(jí)政府仍然習(xí)慣于使用“專項(xiàng)治理”和“集中整治”的方式，由此產(chǎn)生了“運(yùn)動(dòng)式”治理的現(xiàn)象?！斑\(yùn)動(dòng)式”治理對(duì)于在短期內(nèi)解決某種社會(huì)問(wèn)題有針對(duì)且高效的效果，但因?yàn)椴糠止賳T的權(quán)力在“運(yùn)動(dòng)式治理”過(guò)程中有較大尋租和越軌的空間，因此不應(yīng)成為社會(huì)治理中的一種常用手段。反觀現(xiàn)實(shí)中，政府官員在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題頑疾時(shí)，首選便是見(jiàn)效較快、成本較低的“運(yùn)動(dòng)式”治理，這對(duì)于社會(huì)長(zhǎng)效健康發(fā)展并無(wú)益處。

2、缺乏多元社會(huì)治理主體參與

社會(huì)組織已經(jīng)成為中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)中一種不可或缺的治理結(jié)構(gòu)要素，但綜觀中國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，社會(huì)組織的發(fā)展還十分薄弱，“存在感”極低，無(wú)法為社會(huì)發(fā)展發(fā)出有力的聲音。但在社會(huì)治理理念相對(duì)落后、制度不甚完善、社會(huì)治理仍以地方政府為主體的西部縣域，供其發(fā)聲的土壤更是少之又少?？h級(jí)政府中的一些政府官員仍然抱持著對(duì)社會(huì)組織存在價(jià)值的懷疑態(tài)度，認(rèn)為社會(huì)組織只是“政府的助手”，顯然這些認(rèn)識(shí)對(duì)社會(huì)治理多元主體合作治理機(jī)制的形成造成了障礙，進(jìn)而從觀念上影響到了社會(huì)治理能力的提升。

治理能力的優(yōu)化與提升從根本上說(shuō)就是要造福于廣大人民群眾，人民是否滿意是縣級(jí)政府社會(huì)治理能力高低的根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要提高公眾滿意度，積極鼓勵(lì)公民參與社會(huì)治理就顯得極為重要。但由于縣域公民參與意識(shí)不強(qiáng)、長(zhǎng)期缺乏民主訓(xùn)練，導(dǎo)致公民參與社會(huì)治理的能力較弱。同時(shí)，公民參與社會(huì)治理的配套機(jī)制都未完善，導(dǎo)致公民參與社會(huì)治理的廣度與深度都極其有限，從而使得公民參與流于形式。

3、現(xiàn)代社會(huì)治理理念缺失

“服務(wù)型政府”的說(shuō)法自1999年提出至今已有將近20年，然而在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)行效果卻不盡如人意。政府對(duì)社會(huì)及人民進(jìn)行“管理”而不是“服務(wù)”仍然是當(dāng)今行政工作中的主流思想，在縣級(jí)政府中這種想法更甚，甚至形成了一種固有理念。實(shí)際上，在人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)這一大的歷史前提下，政府形態(tài)理應(yīng)隨著社會(huì)背景的變化相應(yīng)作出調(diào)整，管理型政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，而要想實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化，引入現(xiàn)代社會(huì)治理理念，以服務(wù)為先將是第一步。

全球治理、國(guó)家治理與地方治理雖然在對(duì)象與具體問(wèn)題上有所差異，但三者在理論內(nèi)涵上又有著深度的耦合。目前全球化已經(jīng)對(duì)我國(guó)縣級(jí)政府社會(huì)治理產(chǎn)生了重大影響。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府公務(wù)人員很少思考到這個(gè)問(wèn)題，往往是就本縣談本縣，未能從更大的系統(tǒng)來(lái)思考縣級(jí)政府的社會(huì)治理。

三、對(duì)F縣縣級(jí)政府治理能力提升的對(duì)策建議

1、樹(shù)立社會(huì)治理的“整體性”意識(shí)

在各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益增加的今天，縣級(jí)政府需要建立適合自身的社會(huì)治理戰(zhàn)略以回應(yīng)來(lái)自各方社會(huì)問(wèn)題的挑戰(zhàn)。要建立長(zhǎng)效社會(huì)治理戰(zhàn)略，就要將著眼于短期目標(biāo)向長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)變。除此之外，因傳統(tǒng)官僚制而形成的部門界限，導(dǎo)致各部門之間條塊分割、權(quán)責(zé)界限不清?；诖耍h級(jí)政府需要在此基礎(chǔ)上致力于實(shí)現(xiàn)縣域社會(huì)治理資源的集約化配置、系統(tǒng)化整合；需要合理調(diào)整和完善政府組織架構(gòu)，按照“理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效能”的要求組建社會(huì)治理“大部門”，形成能夠支撐社會(huì)治理能力進(jìn)一步提升的組織結(jié)構(gòu)體系；需要進(jìn)一步推進(jìn)“放、管、服”改革，改進(jìn)行政方式、提高行政效率。

2、構(gòu)建社會(huì)治理的“系統(tǒng)性”概念

在基層社會(huì)治理中，有基層政府、社會(huì)組織、自治組織等治理主體，不同的治理主體扮演不同的角色，不同的治理主體之間也會(huì)構(gòu)成不同的協(xié)作關(guān)系。構(gòu)建社會(huì)治理多元主體合作治理動(dòng)態(tài)模式的關(guān)鍵點(diǎn)在于政府職能的準(zhǔn)確定位：政府應(yīng)是社會(huì)治理的“領(lǐng)導(dǎo)者”和“負(fù)責(zé)者”。建立健全社會(huì)組織培育發(fā)展機(jī)制。政府要研究形成推動(dòng)社會(huì)組織建立、成長(zhǎng)、作用發(fā)揮、監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，改革社會(huì)組織監(jiān)管體制，構(gòu)建社會(huì)組織的有效評(píng)估機(jī)制。

提升社會(huì)公眾的政治認(rèn)同感與參與度。只有公眾在社會(huì)生活中對(duì)由政府、政治制度及其運(yùn)行方式等所構(gòu)成的政治系統(tǒng)及其政治統(tǒng)治狀態(tài)產(chǎn)生理解和贊同，社會(huì)治理才具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)心理基礎(chǔ)。當(dāng)前要通過(guò)民眾政治認(rèn)同感的提升，構(gòu)建社會(huì)“善治”的心理基礎(chǔ)。除此之外，還需從多角度拓寬公民政治參與的渠道，完善公民參與社會(huì)治理的參與動(dòng)力機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制、過(guò)程監(jiān)督機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制等。公民表現(xiàn)出愈多的政治參與熱情、踐行出愈多的政治參與實(shí)效，越能夠有效提升公民對(duì)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的認(rèn)同感。

3、培育社會(huì)治理的“現(xiàn)代性”理念

服務(wù)型政府是縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化的旨?xì)w。塑造服務(wù)型政府的能力，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府由“統(tǒng)治型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的能力。一要明確政府的性質(zhì)。政府的性質(zhì)決定政府“向誰(shuí)服務(wù)”或“為了誰(shuí)”的問(wèn)題。我國(guó)各級(jí)政府的宗旨都是為人民服務(wù)，這是我國(guó)各級(jí)政府取得合法性和公信力最基本的依據(jù)。二要明確服務(wù)型政府的內(nèi)涵。十八大報(bào)告提出的職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意是服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵，[1]是建設(shè)服務(wù)型政府的指導(dǎo)性原則，縣級(jí)政府必須明確。三要全面正確履行政府職能?！叭妗睆?qiáng)調(diào)縣級(jí)政府職能是多方面的，不僅僅是經(jīng)濟(jì)職能。“正確”強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府履行職能的合規(guī)律性和政治性，這需要縣級(jí)政府履行職能的出發(fā)點(diǎn)要正確。四要實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍特別是領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)能力的現(xiàn)代化，這是縣級(jí)政府全面正確履行職能的前提性條件和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

除此之外，要求縣級(jí)政府基于全球化背景的思考，將社會(huì)治理結(jié)構(gòu)從“封閉式”轉(zhuǎn)向“開(kāi)放式”，一方面要積極借鑒國(guó)外先進(jìn)的社會(huì)治理理念實(shí)現(xiàn)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，另一方面要堅(jiān)持社會(huì)治理的“自主性”，主動(dòng)防范全球化帶來(lái)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)政府必須主動(dòng)實(shí)現(xiàn)從“被‘全球治理到‘全球治理的轉(zhuǎn)型”，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化地方政府改革，加快地方治理體系重塑。

【注 釋】

[1] 十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2012.28.

【參考文獻(xiàn)】

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[7] 十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2012.28.

【作者簡(jiǎn)介】

屈靜茹（1994—）女，陜西寶雞人，現(xiàn)為陜西師范大學(xué)在讀碩士研究生.