國外農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革經(jīng)驗及其對我國的啟示

王傳彬 羅娜

摘 要 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，世界各國農(nóng)業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中都實施了調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)民收入等供給側(cè)改革，并且取得了很好的效果?；诖耍ㄟ^對典型國家農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革經(jīng)驗的梳理和總結(jié)，針對具體國情提出適合我國的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革政策。

關(guān)鍵詞 國外；農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革；經(jīng)驗；啟示

中圖分類號：F321 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.21.045

1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)涵

供給側(cè)改革與需求側(cè)改革都是促進經(jīng)濟增長重要方式，需求側(cè)改革主要側(cè)重從投資、消費和出口三駕馬車來拉動經(jīng)濟增長，而供給側(cè)改革則依賴于土地、勞動力、資本、制度、技術(shù)創(chuàng)新等生產(chǎn)要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，旨在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，進而提升經(jīng)濟總量和質(zhì)量。實施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是事關(guān)全局和精準把握農(nóng)業(yè)未來發(fā)展方向的大事，加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對完善當前我國農(nóng)業(yè)政策改革具有十分重要的意義。改革開放后，我國農(nóng)村實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，不僅農(nóng)業(yè)產(chǎn)量實現(xiàn)了十二年連續(xù)增長的奇跡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效果也顯著提升，糧食總量安全問題得到了較好的解決。與此同時，隨著國家經(jīng)濟水平的逐步提高、老百姓的生活水平和消費結(jié)構(gòu)也不斷改善，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了新的變化，一般的農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)不能滿足日益增長的物質(zhì)需求，優(yōu)質(zhì)、綠色農(nóng)產(chǎn)品供不應求。同時，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，像玉米這樣的農(nóng)產(chǎn)品就出現(xiàn)了庫存增加、供大于求的現(xiàn)象，然而諸如綠色、無污染的農(nóng)產(chǎn)品種卻出現(xiàn)供給不足，庫存告急的困境。此外，與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著激烈的國際競爭，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中還存在著許多急需解決的難題。供求關(guān)系發(fā)生變化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出和激烈的國際競爭是我們推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景，也是自然。因此，當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要集中解決三個方面的問題，1）關(guān)注市場需求，改善農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系。2）提升農(nóng)業(yè)的質(zhì)量和效益，提高農(nóng)民的收入。3）促進農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，增強國際競爭力。過去，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中主要是通過行政推動進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，當前推進的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要依靠市場，利用“看不見的手”通過引導市場主體行為采用改革的辦法，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2 國外農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的經(jīng)驗

他山之石，可以攻玉。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中，國外發(fā)達農(nóng)業(yè)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展和供給側(cè)改革理念為我國提供了很多寶貴經(jīng)驗，對這些經(jīng)驗的及時總結(jié)和詳細梳理有助于供給側(cè)改革理論體系的形成，同時借鑒這些理論并應用于我國農(nóng)業(yè)方法也具有較強的指導意義。國外農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要集中在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長動力和提高農(nóng)民收入等方面。

2.1 調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指農(nóng)業(yè)中各產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成比例。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是指根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場需求結(jié)構(gòu)的變化而改變農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的過程，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場需求相協(xié)調(diào)。從美國歷史發(fā)展的角度看，政府根據(jù)市場供求狀況，對農(nóng)產(chǎn)品采取了相應的調(diào)整策略。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲的農(nóng)業(yè)遭到破壞，美國的農(nóng)民因為對出口市場的樂觀而大量生產(chǎn)[1]。然而，隨著歐洲農(nóng)業(yè)的復蘇，美國出現(xiàn)了糧食過剩和農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下跌的現(xiàn)象。為了解決這一問題，19世紀30年代，羅斯福政府頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，通過配額和限制銷售規(guī)模的方式提出了一項削減計劃。定額播種面積，是指在預測當年農(nóng)產(chǎn)品需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)上年農(nóng)產(chǎn)品存量水平和單位面積產(chǎn)量，估計當年的種植面積和糧食產(chǎn)量，并對每個農(nóng)場執(zhí)行生產(chǎn)任務。限制銷售規(guī)模是指如果農(nóng)民按照分配計劃銷售某種產(chǎn)品，銷售作物的總產(chǎn)量以分配給農(nóng)民的該產(chǎn)品的最大銷售額為上限，低于上限可以獲得政府補貼，反之將被罰款。1950年至1960年間，美國的農(nóng)產(chǎn)品庫存急劇增加。為了減輕庫存壓力，政府實行自愿轉(zhuǎn)換政策，規(guī)定了耕地停止耕種面積的比例，同時對自愿限制生產(chǎn)和休耕的農(nóng)民給予一定補償?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》的出臺把耕地休耕這一臨時政策上升到了制度層面，使其成為美國農(nóng)業(yè)的一項基本政策。

財政共同負責是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的重要原則之一。進口農(nóng)產(chǎn)品時，征收的關(guān)稅由成員國統(tǒng)一交給歐盟共同基金，主要滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。2000年以來，歐盟對共同農(nóng)業(yè)政策進行了重大改變就是由過去重視提高農(nóng)產(chǎn)品自給率已轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，支持有機食品供應。促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)競爭力。2002年，歐盟出臺了更為嚴格的食品安全、生態(tài)環(huán)境等標準，促使各成員國更加重視食品安全建設(shè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護。2005年以來，歐盟還大幅削減了對大型農(nóng)場的直接收入補貼，并從專業(yè)角度增加了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以改善農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況。

日本1961年頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》，以此為標志，一系列對農(nóng)業(yè)政策的財政支持陸續(xù)出臺和完善。隨著1995年加入世貿(mào)組織，日本改變了過去的農(nóng)業(yè)補貼政策，其重點是補貼農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通，形成了促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)民收入的農(nóng)業(yè)補貼政策。從政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制來看，中央政府與地方政府的權(quán)力和支出責任分工比較明確。實施地方自治，并注重農(nóng)業(yè)協(xié)會的作用。提及支持鄉(xiāng)村建設(shè)運動的財政支持政策和引入市場機制的財政支持政策更有意義。前者在農(nóng)業(yè)供給領(lǐng)域，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視工業(yè)基地和名牌培育這兩個重點環(huán)節(jié)，為當?shù)亻_發(fā)獨特、有競爭力的農(nóng)產(chǎn)品。在農(nóng)業(yè)服務支持領(lǐng)域，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才，支持農(nóng)業(yè)科技，旅游產(chǎn)品等素質(zhì)技能培訓，支持農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系完善。后者主要是通過政府支持建立信用社等合作金融機構(gòu)，為農(nóng)民提供擔保，向銀行提供貼息補貼，吸引銀行向農(nóng)業(yè)注資等[2]。

2.2 優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長動力

生產(chǎn)要素投入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化指在農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，逐步從過度依賴勞動力、土地、資源等一般性生產(chǎn)要素投入向依靠人才、技術(shù)、知識、信息等高級要素投入轉(zhuǎn)變，加快科技體制、教育人才體制等改革，更多地實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。以色列位于干旱和半干旱地區(qū)，該國一半以上的領(lǐng)土為沙漠，水資源匱乏，但在先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和支持性的財政支持下，其農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和價格在國際市場上仍然具有競爭力。

2.3 提高農(nóng)民收入

為減低廣大農(nóng)民的經(jīng)營成本和生產(chǎn)風險，政府提供金融貸款、財政稅收等多項措施予以分擔。1984年，以色列政府頒布了《農(nóng)業(yè)投資鼓勵法》，為農(nóng)業(yè)企業(yè)購買大型農(nóng)業(yè)設(shè)備提供40%的財政補貼，而支持其他部門的項目僅獲得約20%的資金。此外，國家為技術(shù)含量高的農(nóng)業(yè)項目提供30%的出口投資。為了保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府聯(lián)合保險公司和相關(guān)銀行出售農(nóng)業(yè)保險。在發(fā)生自然災害的情況下，農(nóng)民可以從銀行獲得補償或低息貸款，并根據(jù)災害的規(guī)模獲得一定的救濟資金。

歐盟支持農(nóng)村發(fā)展和增加農(nóng)民收入的三個主要目標包括，1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，防止農(nóng)民因效益低下而退出生產(chǎn)，采取的措施主要是直接補貼和人為培養(yǎng)，為新農(nóng)民提供資源。2）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。采取的主要措施是增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共產(chǎn)品的投資。3）農(nóng)村社會的可持續(xù)，防止因農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度提高后，農(nóng)村無法吸納新增就業(yè)人口而衰敗。采取的主要措施是為農(nóng)村社區(qū)提供更基本的公共服務，鼓勵發(fā)展旅游等多元化產(chǎn)業(yè)。

日本支持農(nóng)業(yè)政策的三個大類別分別是價格支持、收入支持政策和一般公共服務。價格支持政策主要包括最低價格擔保，差額補貼和穩(wěn)定價格政策。一般來說，基于農(nóng)產(chǎn)品價格變化給予農(nóng)民補貼。收入扶持政策主要是為農(nóng)民提供直接收入補貼。此外，還包括因各種災害而暫時分配給農(nóng)民的損失補助和災害補助。普通公共服務主要以農(nóng)業(yè)科技為支撐，支持人才培養(yǎng)，農(nóng)業(yè)公共設(shè)施投資，支持農(nóng)業(yè)協(xié)會發(fā)展。

3 啟示

美國、歐盟、日本、以色列等國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策改革對我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的主要啟示，1）調(diào)結(jié)構(gòu)、去庫存，主要是減玉米。李克強總理在《2017年政府工作報告》中強調(diào)，要繼續(xù)適當減少玉米種植面積。2016年，國家已經(jīng)調(diào)減了近200萬公頃，2017年調(diào)減到267萬公頃，今后還要繼續(xù)調(diào)減。除了采用行政手段調(diào)減玉米產(chǎn)量之外，2017年我國還利用市場機制即實施玉米收儲制度改革，引導農(nóng)民自發(fā)調(diào)整結(jié)構(gòu)，讓玉米價格回歸市場。2）補短板。是填補優(yōu)質(zhì)品種、稀缺產(chǎn)品、生態(tài)環(huán)境的短板。比如，振興乳業(yè)，提高大豆產(chǎn)量，發(fā)展綠色、生態(tài)、環(huán)保的農(nóng)業(yè)。3）提高效率。農(nóng)業(yè)的效率不僅與競爭力有關(guān)，而且與農(nóng)民的利益有關(guān)，一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，另一方面農(nóng)產(chǎn)品價格的“天花板”不斷下降。因此，效率和收入的增加受到擠壓，應在這方面采取措施。特別是大力推進節(jié)約、高效、適度規(guī)模經(jīng)營，進而延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈?？傊?，要節(jié)約能源，降低生產(chǎn)成本，降低流通成本，提高農(nóng)業(yè)效益。4）育主體，即培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括農(nóng)民、農(nóng)民工、大學生、科技人員、返鄉(xiāng)老兵、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社等，在結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導作用。5）增動能。①深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和儲存制度改革。②發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電子商務、休閑農(nóng)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營方式。這五個方面是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的措施。當然，同樣重要的是，結(jié)構(gòu)調(diào)整絕不意味著糧食生產(chǎn)的放松。

參考文獻：

[1] 宋洪遠.關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革若干問題的思考和建議[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2016（10）：18-21.

[2] 江小國，洪功翔.農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革：背景、路徑與國際經(jīng)驗[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2016（10）：35-39.

（責任編輯：劉昀）