完善養(yǎng)老金個人賬戶
——瑞典的經(jīng)驗及啟示

叢春霞 邵大妞

(東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025)

一、問題的緣起

自1989年我國政府試點將海南省和深圳市的個人賬戶引入基本養(yǎng)老保險制度以來，對個人賬戶“存”還是“廢”以及“做實”還是“做空”的爭議不斷。近20年來，隨著各國人口老齡化趨勢的日益嚴(yán)峻，越來越多的發(fā)達(dá)國家開始拒絕養(yǎng)老金積累制財務(wù)模式。依據(jù)艾倫條件，我國的實際工資增長率和人口增長率之和遠(yuǎn)高于實際收益率，因此我國建立現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險制度更有效率，個人賬戶作為個人權(quán)益記錄的觀點正在贏得更多共識。

發(fā)達(dá)國家老齡化進(jìn)程長達(dá)幾十年甚至上百年，我國只用了18年的時間就跑步進(jìn)入了老齡化社會。截至2016年，我國65歲及以上老齡人口占總?cè)丝诘?0.8%。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會理事會的預(yù)測，2030年我國老齡人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到16.2%，到2050年我國老年人口將達(dá)到4.87億，老齡化的加速對經(jīng)濟(jì)社會都會產(chǎn)生巨大的影響。在我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變、贍養(yǎng)比不斷提高、家庭人口結(jié)構(gòu)大都為4 ∶2 ∶1的背景下，養(yǎng)老問題顯得更加突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國的養(yǎng)老保險制度也處于不斷變革的過程中，其中在1997年和2005年經(jīng)歷了兩次較大的制度變革。1997年建立的“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的部分積累制養(yǎng)老保險制度，奠定了我國養(yǎng)老保險的基本制度框架，并一直運行至今。2005年我國主要針對個人賬戶比例和養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法對該制度做出適度調(diào)整。但在制度具體實施過程中出現(xiàn)了很多問題：制度設(shè)計存在缺陷，導(dǎo)致了個人賬戶空賬運行嚴(yán)重，且規(guī)模不斷擴(kuò)大，多個省份出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支的情況；《社會保險法》和相關(guān)制度明確規(guī)定政府是終極責(zé)任的承擔(dān)者，這導(dǎo)致各級政府財政壓力過大，甚至阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；在養(yǎng)老金投資運營方面，產(chǎn)生了養(yǎng)老金個人賬戶基金保值增值效率低下和管理成本過高等問題；由于信息透明度低以及監(jiān)管力度不夠，部分地區(qū)存在養(yǎng)老金被挪用、亂用的問題。習(xí)近平總書記在十九大報告中對新時期我國社會保障體系建設(shè)做出新的決策部署：按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。[1]新時期我們必須準(zhǔn)確把握其豐富內(nèi)涵、基本要求和發(fā)展目標(biāo)，認(rèn)真完成十九大報告提出的各項工作。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、人口結(jié)構(gòu)巨變和新業(yè)態(tài)發(fā)展，我國應(yīng)盡快建立起多層次的養(yǎng)老保險體系。這同時也要求我們應(yīng)結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，積極探索和借鑒國外的有益經(jīng)驗，對我國已有的多層次養(yǎng)老保險體系進(jìn)行制度優(yōu)化和路徑創(chuàng)新。

養(yǎng)老問題是社會各界普遍關(guān)注的熱點問題。近些年來，國際上有很多國家都對養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革?，F(xiàn)階段在我國社會養(yǎng)老保險體系既有路徑和資源約束條件下，我國養(yǎng)老金個人賬戶的運行與管理在實踐中存在很多的難點、痛點問題，亟須破解。瑞典是養(yǎng)老保險制度改革比較早的國家之一，20世紀(jì)90年代初，瑞典的DB型養(yǎng)老金制度面臨著長期財務(wù)不可持續(xù)的問題，這也是瑞典連年財政赤字和債務(wù)水平不斷提高的主要原因。另外，當(dāng)時瑞典飽受經(jīng)濟(jì)衰退和匯率危機(jī)的雙重打擊，要想加入歐盟及歐洲貨幣聯(lián)盟，必須降低本國的財政赤字和債務(wù)水平。在這樣的背景下，瑞典于1999 年實施了名義賬戶制改革，并且建立了多支柱的養(yǎng)老保險體系。其中政府、社會和個人各盡其責(zé),有效地進(jìn)行了責(zé)任分擔(dān)，這次改革不僅保證瑞典養(yǎng)老金制度更好地實現(xiàn)了代際的平衡及財務(wù)穩(wěn)定，同時還大大地降低了政府的財政壓力。本文全面梳理了瑞典基本養(yǎng)老金個人賬戶制的實踐歷程，深刻分析其改革的內(nèi)在邏輯及實施路徑,為我國養(yǎng)老保險制度改革和建立多層次社會保險體系提供有益的借鑒。

二、我國基本養(yǎng)老金個人賬戶的實踐

(一)我國基本養(yǎng)老金個人賬戶運行現(xiàn)狀

自1989年海南省和深圳市試點把個人賬戶引入基本養(yǎng)老保險制度開始，我國個人賬戶至今已運行29年。1994年的國企改革，很多企業(yè)破產(chǎn)重組，大批職工失業(yè)下崗，而社會保障體系的不健全又制約著失業(yè)下崗人員的再就業(yè)，從而影響了社會穩(wěn)定。在此背景下，1997年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號文件)，基本目標(biāo)是確立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。但是制度在具體實施過程中，存在統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶比例選擇問題，對此相關(guān)部門推薦了兩套方案，這也使得各地在方案實施過程中呈現(xiàn)出較大的差異性，個人賬戶規(guī)模從4%～17%不等。與此同時，各省內(nèi)部繳費比例也不統(tǒng)一，阻礙了省內(nèi)勞動力的流動。為解決個人賬戶存在的各類問題，國務(wù)院決定做實個人賬戶，并于2000年以遼寧省為試點，開展個人賬戶做實工作。雖然做實個人賬戶試點規(guī)模不斷擴(kuò)大，至2008年已達(dá)13個省份，但限于財政壓力，做實工作面臨諸多困難。2010年，隨著中央財政停止發(fā)放對遼寧省的試點補(bǔ)貼，做實個人賬戶政策宣告失敗。如表1所示，截至2015年，我國有24個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收不抵支，其中東北三省收不抵支數(shù)額較大，情況比較嚴(yán)重，做實個人賬戶工作難以實現(xiàn)，嚴(yán)重影響了我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，因此，個人賬戶改革勢在必行。我國政府在十八屆三中全會和“十三五”規(guī)劃中對養(yǎng)老保險制度全面改革提出了相應(yīng)的要求和目標(biāo)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中以“完善”個人賬戶取代了以往“做實”個人賬戶的表述。因此，本文認(rèn)為有必要進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險個人賬戶，厘清個人賬戶制度實施過程中的難點和痛點問題。

(二)我國基本養(yǎng)老金個人賬戶運行存在的問題

1.制度設(shè)計存在缺陷

統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度其賬戶設(shè)計存在天生的缺陷，如制度失靈問題、繳費年限問題、制度設(shè)計當(dāng)時預(yù)期壽命水平低的問題、個人賬戶屬性問題、中央和地方政府財政責(zé)任分工等方面的問題。制度規(guī)定，繳費年限達(dá)到15年就可以享受養(yǎng)老保險待遇，因此我國每年來自補(bǔ)繳和預(yù)繳的養(yǎng)老金大約為資金總量的10%，形成少繳多得的局面。很多地區(qū)養(yǎng)老金實際費率低于規(guī)定費率，實際繳費基數(shù)低于規(guī)定繳費基數(shù)。個人賬戶不能封閉運行，其缺口由統(tǒng)籌基金兜底，而統(tǒng)籌基金缺口則由地方財政兜底，這就意味著個人賬戶制度對財政產(chǎn)生巨大依賴性。

表1 2015年各省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收支結(jié)余情況單位：億元

說明：表中各個省份按照結(jié)余數(shù)額由高至低排序。

資料來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，北京，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016。

資料來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，北京，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016。

基本養(yǎng)老保險基金總收入包括征繳收入、財政補(bǔ)貼、利息收入和其他收入。從圖1我們可以看出，自2010年以來，我國養(yǎng)老保險基金征繳收入所占比重連年下降，從2010年的82.79%下降至2015年的78.44%，財政補(bǔ)貼所占比例在連續(xù)下降兩年以后又連續(xù)上升了三年，在2015年達(dá)到了16.07%，利息收入所占比例和其他收入所占比例均逐年上升，后者從2.04%上升到3.60%，但由于投資收益率低于通貨膨脹率，沒有實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，其他收入所占比例從0.6%持續(xù)上升到1.89%。以上說明，財政補(bǔ)貼力度不斷加大，政府為基金財務(wù)的可持續(xù)性做出了努力和支持，由于養(yǎng)老金的征繳收入下降和其他一些問題，政府還將繼續(xù)加大財政補(bǔ)貼的力度。

2.地方財政壓力巨大

1997年國務(wù)院決定將“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，這一根本性變革導(dǎo)致部分省市個人賬戶籌資面臨雙重壓力。一是做實個人賬戶引致“轉(zhuǎn)制成本”顯性化，針對制度中的“新人”，制度改革對其影響不大，但對于“中人”和“老人”中的絕大多數(shù)，勞動是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的，其在制度實施前并無多少養(yǎng)老儲蓄，因而在轉(zhuǎn)軌過程中就形成了國家對職工的隱性養(yǎng)老債務(wù)；二是原屬行業(yè)管理的國有企業(yè)移交地方管理導(dǎo)致“轉(zhuǎn)制成本”地方化，在原中央企業(yè)改制并進(jìn)行屬地化管理過程中，一方面是“轉(zhuǎn)制成本”轉(zhuǎn)嫁給地方，另一方面對破產(chǎn)企業(yè)核撥給地方的經(jīng)常性資金沒有考慮社會保險待遇連續(xù)多年上調(diào)的情況，這導(dǎo)致一些地區(qū)形成了較大數(shù)額的歷史缺口。遼寧省人社廳資料顯示，截至2015年遼寧省養(yǎng)老金收支赤字率為27.3%，財政凈補(bǔ)貼額為600億元，預(yù)計到2020年遼寧省養(yǎng)老金赤字將達(dá)到2500億元，地方政府財政面臨著巨大的“保發(fā)放”支付壓力。

3.個人賬戶空賬運行

2010年，隨著中央財政停止發(fā)放對遼寧省的試點補(bǔ)貼，做實個人賬戶政策宣告失敗。一些地區(qū)個人賬戶一方面面臨“轉(zhuǎn)制成本”，另一方面統(tǒng)籌賬戶向做實的個人賬戶基金借資發(fā)放養(yǎng)老金，如此雙重壓力造成了個人賬戶實際上空賬運行，見圖2所示。

圖2 2011—2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額和基金累計記賬額

2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額達(dá)到了47144億元，比2014年增加了6170億元，[注]數(shù)據(jù)來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，北京，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016。增長率為15.06%。從圖2中可以看出，2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額已經(jīng)比累計記賬額高出11799億元，缺口十分巨大，即使用城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的全部累計結(jié)余也難以填補(bǔ)。事實上，養(yǎng)老金缺口近幾年一直在擴(kuò)大，而且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，這意味著如果保持現(xiàn)行基金運行趨勢，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度資產(chǎn)與負(fù)債之間的缺口會不斷擴(kuò)大，基金累計結(jié)余也將會耗盡。因此，只有盡快采取其他方案充實基金，備足基金儲備，才能更好地提升制度的可持續(xù)性。

4.養(yǎng)老金個人賬戶基金保值增值效率低下

個人賬戶基金的低統(tǒng)籌層次狀態(tài)，導(dǎo)致做實的個人賬戶基金的投資效率低下。鄭秉文提出，以2012年作為參考，如果將全國社會保障基金理事會的投資收益率作為標(biāo)準(zhǔn)，那么每年基本養(yǎng)老保險基金就會損失五六個百分點，投資收益損失5500億元左右，根據(jù)通貨膨脹率的基準(zhǔn)，從2001年到2011年這10年，基本養(yǎng)老保險基金貶值額度約6000億元，兩項投資收益損失令人痛心。[2]2015年8月國務(wù)院發(fā)布《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，我國的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，導(dǎo)致在管理過程中遇到很多困難，如果不提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次，發(fā)布的投資管理辦法勢必會在以后的實踐中遇到問題。1997—2015年，我國的基本養(yǎng)老保險基金一直采用“存銀行買國債”這種單一的投資方式。[3]基本養(yǎng)老保險基金的投資收益率僅在 2%[注]數(shù)據(jù)來源：鄭秉文，《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，北京，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012。左右。國際社會已經(jīng)把養(yǎng)老金投資收益作為養(yǎng)老金收益的第二個收入來源，而我國的養(yǎng)老金連最基本的保值目標(biāo)都沒有實現(xiàn)。所以在統(tǒng)籌層次較低和投資管理較單一的情況下，基本養(yǎng)老保險基金很難做到保值增值。

5.養(yǎng)老金個人賬戶碎片化管理

當(dāng)前，由于全國統(tǒng)籌尚未實施，我國養(yǎng)老保險仍以屬地化管理模式為主，在該模式下，上一級與下一級是政策法規(guī)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，并不存在直接的行政隸屬關(guān)系。在中央層面，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，人社部兼具政策制定、監(jiān)督檢查的職能，指導(dǎo)下級社會保障部門開展工作。在地方層面，省、市級政府主要發(fā)揮社會保險指導(dǎo)與經(jīng)辦功能，縣級政府則主要負(fù)責(zé)經(jīng)辦業(yè)務(wù)。這種屬地化管理模式雖然在一定程度上發(fā)揮了地方政府的積極性，增加了地方政府在養(yǎng)老保險政策制定方面的權(quán)力，但同時也導(dǎo)致了地方政府各自為政的局面，養(yǎng)老保險政策、養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)、養(yǎng)老保險費用征繳情況等均存在較為明顯的地區(qū)間差異，同時個人賬戶的做實做虛情況也各不相同，養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出明顯的碎片化管理趨勢。[4]

6.養(yǎng)老金個人賬戶監(jiān)管不到位

我國養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資監(jiān)管體系主要包括四個方面：即法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、社會監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管。其中，政府作為行政監(jiān)管的主要實施者，存在諸多問題。第一，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律法規(guī)體系不完善，目前我國尚未出臺專門針對基本養(yǎng)老金監(jiān)管方面的法律。第二，養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗不足，缺乏這方面的專業(yè)管理人才。第三，養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管角色模糊不清，政府既是養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管者，同時又是養(yǎng)老保險基金的受托人和投資管理人，這種“既是運動員又是裁判員”的管理模式增加了養(yǎng)老保險基金被挪用和流失的風(fēng)險。此外，實際管理養(yǎng)老保險的部門多而分散，人社部、財政部以及金融部門都有一定的監(jiān)管權(quán)，這也導(dǎo)致各部門間管理權(quán)責(zé)不清晰，無法形成相互制約、相互監(jiān)督的科學(xué)管理體系。第四，缺乏對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管對象的具體懲罰措施和可操作性規(guī)定，從而造成“嚴(yán)投資、寬監(jiān)管”的局面，影響了基本養(yǎng)老保險基金的投資運營效率。第五，我國目前的信息披露制度尚不健全，社會監(jiān)督極為有限，當(dāng)前公眾對自身養(yǎng)老保險個人賬戶收益狀況并不明晰，這相當(dāng)于剝奪了公眾的參與權(quán)和知情權(quán)，不利于基本養(yǎng)老保險基金的安全、可持續(xù)運營。

三、瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶

瑞典作為福利國家的代表在養(yǎng)老金制度建設(shè)方面始終走在前列,經(jīng)過近一個世紀(jì)的長期發(fā)展，瑞典逐漸建立起多層次、嚴(yán)監(jiān)管的養(yǎng)老金制度，其個人賬戶模式已成為發(fā)達(dá)國家的典范。

(一)瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶的實施路徑

1.瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶制度設(shè)計

瑞典的養(yǎng)老金制度與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)密切。從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后到20世紀(jì)70年代這一階段，瑞典養(yǎng)老金制度得到快速發(fā)展，瑞典作為中立國經(jīng)濟(jì)并沒有受到戰(zhàn)爭的破壞。1946年，瑞典議會通過一項新的《養(yǎng)老金法》，即建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金制度。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人們生活水平逐漸提高，基本養(yǎng)老金制度已經(jīng)不能滿足人們的需求，1960年瑞典開始實行與收入相聯(lián)系的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度，《國民保險法》也在1963年正式生效，到了20世紀(jì)70年代瑞典的養(yǎng)老金制度逐漸完善起來。但20世紀(jì)70年代以后，瑞典養(yǎng)老金制度開始面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一方面因為快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)逐漸趨于停滯，失業(yè)等一系列問題凸顯出來，另一方面，瑞典人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，隨著老齡人口的不斷增多，供養(yǎng)負(fù)擔(dān)越來越重，社會保障需求也隨之增長，瑞典現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度已經(jīng)不能維系養(yǎng)老保險制度的正常運行，改革勢在必行。

20世紀(jì)80年代瑞典開始醞釀改革并成立了養(yǎng)老保險改革委員會，1992年養(yǎng)老金改革框架出臺，1994年養(yǎng)老金改革方案正式頒布，同年6月該方案通過立法被正式實施。改革前，瑞典養(yǎng)老保險體系主要是由基本年金、補(bǔ)充年金和部分年金三部分構(gòu)成，而改革后的新制度為順應(yīng)改革趨勢和社會發(fā)展，創(chuàng)新式地引入名義賬戶制。改革后瑞典養(yǎng)老保障體系分為三個層次(見表2)：第一個層次是“保障養(yǎng)老金”(GP),替代原來的國民養(yǎng)老金(FP)制度；第二個層次是名義賬戶養(yǎng)老金，又稱為“收入養(yǎng)老金”；第三個層次是實賬積累制養(yǎng)老金，又稱為“費用養(yǎng)老金”。名義賬戶養(yǎng)老金和實賬積累制養(yǎng)老金都實行收入關(guān)聯(lián)型DC型計劃。

表2瑞典公共養(yǎng)老金體系

資料來源：根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》整理。

名義賬戶制又稱為名義繳費確定型養(yǎng)老金模式(簡稱NDC模式)，結(jié)合現(xiàn)收現(xiàn)付制計劃和基金積累制計劃于一身。[5]瑞典政府為克服養(yǎng)老金支出危機(jī)，決定改變現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金籌資模式，采用現(xiàn)收現(xiàn)付與部分積累相結(jié)合的制度。先是在原來的現(xiàn)收現(xiàn)付基礎(chǔ)上引入個人賬戶，個人繳納的費用全都放在個人賬戶，雇主繳納的費用則是放在現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶。但在養(yǎng)老金支付上，個人賬戶和現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶被全部投入到資金運用中，也就是說名義賬戶資金只是名義上的。1998年瑞典政府決定改變名義賬戶的名義性，做實個人賬戶，把雇主和雇員共同繳納的16%放入現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶，2.5%放在個人賬戶。一方面，改革后的公共養(yǎng)老金計劃分為基本養(yǎng)老金和與收入相關(guān)的養(yǎng)老金兩部分，現(xiàn)收現(xiàn)付賬戶與個人賬戶組成了與收入相關(guān)的養(yǎng)老金，實行個人賬戶使瑞典的養(yǎng)老金制度逐漸與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。另外，養(yǎng)老金制度改革中包含推遲退休年齡的內(nèi)容，新制度規(guī)定公民的法定退休年齡為65歲，但可根據(jù)自身實際靈活選擇退休年齡。這一系列的改革措施使得瑞典養(yǎng)老金支出增長緩慢，從而緩解了瑞典社會福利支出的壓力。另一方面，新制度中的繳費激勵機(jī)制使養(yǎng)老金待遇直接與個人繳費多少和繳費時間相掛鉤，強(qiáng)調(diào)個人的權(quán)利與義務(wù)，進(jìn)一步提高了養(yǎng)老金制度的公平性。

2.瑞典養(yǎng)老金個人賬戶的投資運營

在改革前瑞典的現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式中，資金易于管理，保值增值壓力較小。但改革后，因為實行的是個人賬戶的部分積累制，為了做到基金的保值增值，需要對個人賬戶基金進(jìn)行投資運營：一方面如果基金全部由私營機(jī)構(gòu)管理，管理成本較高；另一方面，如果基金完全由政府壟斷管理，又會導(dǎo)致管理效率低下。為此，瑞典政府專門成立國家養(yǎng)老金管理局，并制定嚴(yán)格的管理程序，負(fù)責(zé)個人賬戶的統(tǒng)籌管理?；鸸芾砉局苯庸芾砻x個人賬戶，該基金組織結(jié)構(gòu)合理，責(zé)任明確，如設(shè)立董事會，則董事會成員負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的投資與運營。全球保險巨頭安聯(lián)集團(tuán)(Allianz)2016年最新調(diào)研報告顯示,瑞典位居全球養(yǎng)老金最充足國家排名的第八位,2005—2014年瑞典的養(yǎng)老金投資收益率為6.5%～7%，其收益率是全世界最高的國家之一。

(二)瑞典基本養(yǎng)老金名義賬戶的啟示

1.完善的制度設(shè)計是改革成功的重要保證

深厚的社會福利思想和理論、合理的改革思路和設(shè)計科學(xué)、改革前的公眾宣傳和精心的準(zhǔn)備工作以及先進(jìn)的信息管理系統(tǒng)等因素使得瑞典的養(yǎng)老金改革十分成功，瑞典成為第一個引入名義賬戶制的國家。瑞典的名義賬戶制度頂層設(shè)計比較科學(xué)，在制度設(shè)計的每個環(huán)節(jié)，包括養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)、保險費繳費率和名義賬戶利率的確定、待遇計發(fā)辦法、財務(wù)自動平衡機(jī)制的引入、死亡人口養(yǎng)老金分配規(guī)則、投資運營及監(jiān)管等各個方面，都做了明確的規(guī)定?？梢娡晟频闹贫仍O(shè)計是瑞典養(yǎng)老金改革成功的關(guān)鍵。

2.可持續(xù)的自動平衡機(jī)制

瑞典在養(yǎng)老保險制度改革初期，以法律的形式明確規(guī)定制度轉(zhuǎn)型時所需要覆蓋的群體，根據(jù)不同群體的特點又具體制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)型規(guī)劃與規(guī)則，并以法律形式明確新舊制度轉(zhuǎn)型過程中參保者的權(quán)益。經(jīng)過充分的研究，瑞典在設(shè)計的15年轉(zhuǎn)型規(guī)劃期里實現(xiàn)了制度的良好對接。為確保制度的平穩(wěn)運行，瑞典對名義賬戶制不斷進(jìn)行調(diào)整與完善，對養(yǎng)老金財務(wù)收支不平衡的風(fēng)險，通過調(diào)節(jié)記賬利率，實現(xiàn)了資產(chǎn)的長期平衡。

在瑞典的養(yǎng)老保險制度中，對養(yǎng)老保險財務(wù)可持續(xù)性起到重要作用的是其實施的自動平衡機(jī)制。該機(jī)制主要利用平衡指數(shù)代替收入指數(shù)作為衡量名義個人賬戶記賬利率的標(biāo)準(zhǔn)，一旦平衡指數(shù)小于1，即說明制度處于財務(wù)不平衡的狀態(tài)，此時自動平衡機(jī)制會發(fā)生作用，原有的收入指數(shù)與記賬利率聯(lián)動機(jī)制將被暫停，與此同時記賬利率會縮小，這也使得當(dāng)前工作期的勞動力人口所獲得的養(yǎng)老金權(quán)益與處于退休狀態(tài)的老年人的養(yǎng)老金權(quán)益相應(yīng)減少，從而養(yǎng)老金制度重新趨于平衡。

3.制度配套措施銜接連貫

按照瑞典名義賬戶規(guī)定，參保者退休后的養(yǎng)老金待遇水平與其工作期間的繳費數(shù)額相關(guān)聯(lián)，那么社會弱勢群體由于工作期間的繳費數(shù)額較低，會在老年時期陷入貧困。為發(fā)揮制度的互助共濟(jì)功能，保障制度的公平性，瑞典名義賬戶制又為全民建立了 “安全網(wǎng)”計劃，該計劃旨在預(yù)防低收入群體陷入老年貧困的窘境。當(dāng)單身者的名義賬戶養(yǎng)老金低于政府規(guī)定的一定額度時，單身低收入群體參保者就會獲得國家提供的保證養(yǎng)老金。此外，參保者在生病、兒童照護(hù)、學(xué)校教育或服兵役期間，也會享受到國家提供的補(bǔ)償金。[6]通過這一系列改革措施，瑞典的養(yǎng)老保障制度最大程度保證了低收入群體和社會弱勢群體的養(yǎng)老保險權(quán)益，實現(xiàn)了制度的公平性。

四、 我國養(yǎng)老金個人賬戶改革的路徑選擇

我國養(yǎng)老保險制度自改革以來取得了舉世矚目的成績。但是經(jīng)濟(jì)全球化及其不確定性、人口結(jié)構(gòu)的巨變、新業(yè)態(tài)的發(fā)展、收入差距的擴(kuò)大以及養(yǎng)老金個人賬戶運行中存在的諸多問題，都迫使我國必須重構(gòu)養(yǎng)老保險制度，其亟須解決的主要問題就是對已有的養(yǎng)老保險制度進(jìn)行優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。根據(jù)以上研究，本文提出我國養(yǎng)老金個人賬戶改革的路徑。

(一)盡快做好我國多層次養(yǎng)老保險體系的頂層設(shè)計工作

1.建立多層次社會養(yǎng)老保險制度體系是改革當(dāng)前我國社會保障制度、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重大現(xiàn)實問題。應(yīng)充分剖析建設(shè)多層次養(yǎng)老保險體系的背景和重構(gòu)的邏輯，有效破解制約建設(shè)和提升獲得感、幸福感、安全感的多層次社會養(yǎng)老保險制度體系的障礙，提出多層次社會養(yǎng)老保險體系的實施路徑，從而實現(xiàn)多層次社會養(yǎng)老保險體系的制度化和法治化。探索多層次中國社會養(yǎng)老保險體系改革之路應(yīng)從頂層設(shè)計入手，健全的社會基本養(yǎng)老保險體系各層次應(yīng)為：第一層次為基本養(yǎng)老保險，第二層次為企業(yè)(職業(yè))年金，第三層次為私人養(yǎng)老金。應(yīng)進(jìn)行不同層次的制度優(yōu)化、創(chuàng)新和機(jī)制再造，尤其是對個人賬戶的功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理定位，對其發(fā)展方向及責(zé)任邊界進(jìn)行科學(xué)理性地規(guī)劃，進(jìn)而實現(xiàn)多層次養(yǎng)老保險體系的良性運轉(zhuǎn)。

2.盡快修訂《中華人民共和國社會保險法》。養(yǎng)老金問題是重大的國計民生問題，目前《中華人民共和國社會保險法》中的一些條款與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不相適應(yīng)，在個人賬戶屬性、各級政府財政責(zé)任等方面需要進(jìn)一步修訂，從而使養(yǎng)老保險制度走上法制化、規(guī)范化的道路。

(二)制定完善的養(yǎng)老金個人賬戶制度

基于我國養(yǎng)老金個人賬戶運行過程中面臨的困境，本文提出以下建議：

1.厘清法定基本養(yǎng)老保險的公共性和個人賬戶私有產(chǎn)權(quán)屬性特征，充分認(rèn)識責(zé)任主體的價值取向和目標(biāo)追求，盡快落實我國養(yǎng)老金個人賬戶的改革方向，并制定科學(xué)的制度規(guī)劃。當(dāng)前我國養(yǎng)老金個人賬戶難以做實，實行名義賬戶無疑是解決當(dāng)前個人賬戶困境的一劑良藥，我國應(yīng)認(rèn)真研究瑞典名義賬戶的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，對名義賬戶的制度設(shè)計、資金籌集方式、給付方式、計息方式、計息水平以及監(jiān)管做出科學(xué)的規(guī)劃，配套相應(yīng)的公共政策，探討適當(dāng)縮小名義賬戶缺口的可行路徑。

2.科學(xué)設(shè)定名義賬戶的計息水平。實行名義賬戶的一個非常棘手的問題就是如何計息。首先，必須明晰名義賬戶和銀行賬戶的根本區(qū)別；其次，計息水平的高低對參保人利益和基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，因此必須使計息水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場利率、通貨膨脹水平等相適應(yīng)；第三，進(jìn)一步厘清行為主體責(zé)任，充分發(fā)揮市場的作用，使政府真正成為個人賬戶運行的有限責(zé)任人。

3.彌補(bǔ)個人賬戶養(yǎng)老金缺口。社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老金管理模式是造成我國養(yǎng)老保險制度目前舉步維艱的主要原因之一。首先，養(yǎng)老金個人賬戶的缺口像滾雪球似的越滾越大；其次，如建立名義賬戶，其計息水平很難確定；第三，如果個人賬戶轉(zhuǎn)向第二層次或第三層次，轉(zhuǎn)移的前提條件就是個人賬戶必須做實。因此，管理層必須拿出勇氣，運用壯士斷腕的精神貫徹實施國有資本充實社?；鸬囊?guī)定，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，逐步彌補(bǔ)個人賬戶養(yǎng)老金缺口，實現(xiàn)多層次養(yǎng)老保險體系均衡發(fā)展。

4.實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老金保值增值。隨著個人賬戶養(yǎng)老金積累規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何做到保值增值成為擺在管理部門面前的重要問題。養(yǎng)老金投資收益已經(jīng)成為國際上很多國家擴(kuò)大養(yǎng)老金規(guī)模的重要路徑。要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實，完善個人賬戶養(yǎng)老金的投資規(guī)定、投資環(huán)境、金融市場、公司治理結(jié)構(gòu)，公開透明選擇管理團(tuán)隊對個人賬戶養(yǎng)老金進(jìn)行投資運營，進(jìn)而實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老金的保值增值。

5.逐步縮小或取消名義賬戶轉(zhuǎn)入企業(yè)(職業(yè))年金。必須明確多層次養(yǎng)老保險制度各層次的基本功能和定位，如第一層次立足于?；?。隨著養(yǎng)老金替代率的降低，個人和企業(yè)就產(chǎn)生了尋求市場補(bǔ)充的動力，也開啟了緩慢地結(jié)構(gòu)性調(diào)整的進(jìn)程。應(yīng)在明晰縮小名義賬戶的邊界條件基礎(chǔ)上，綜合探討逐步縮小或取消名義賬戶轉(zhuǎn)入企業(yè)(職業(yè))年金的可行性，為拓寬第二層次補(bǔ)充養(yǎng)老保險創(chuàng)造條件。

(三)明確各級政府的職責(zé)

首先，必須明晰各級政府和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任邊界，在此基礎(chǔ)上制定合理的管理規(guī)則；其次，應(yīng)明確權(quán)責(zé)，各級政府的財權(quán)和事權(quán)要統(tǒng)一，財力與支出責(zé)任要匹配，不能混為一談，要建立完善的養(yǎng)老保險財政分擔(dān)機(jī)制，[7]明晰各級政府的分擔(dān)比例和權(quán)責(zé)，缺一不可。

(四)加強(qiáng)個人賬戶養(yǎng)老金監(jiān)管

我國的養(yǎng)老保險制度實施時間短，制度各方面都有待于進(jìn)一步完善，加強(qiáng)監(jiān)管成為必要。應(yīng)對個人賬戶養(yǎng)老金實行法律監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)管，定期或不定期對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和征收機(jī)構(gòu)在個人賬戶基金征收、支付、投資運營和管理各環(huán)節(jié)上進(jìn)行監(jiān)督檢查,確?；鸢踩c完整。