軍隊(duì)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建初探

周普芳

[摘 要]軍隊(duì)單位內(nèi)部控制是指為防范軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而制定的政策、制度和程序。設(shè)計(jì)合理且運(yùn)行有效的內(nèi)部控制，能夠減少軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中舞弊風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，提高軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益，營(yíng)造良好的政治生態(tài)環(huán)境。目前，軍隊(duì)單位內(nèi)部控制制度散見(jiàn)于各項(xiàng)規(guī)章制度中，在運(yùn)行方面存在分工不明確、運(yùn)行不暢等弊端，因此，需要從整體出發(fā)，構(gòu)建軍隊(duì)單位內(nèi)部控制體系。文章簡(jiǎn)要介紹了軍隊(duì)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系的必要性、目標(biāo)、實(shí)施步驟及需關(guān)注的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] 內(nèi)部控制；軍隊(duì)單位；體系構(gòu)建

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.35.152

財(cái)政部于2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，開(kāi)始部署在行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制工作，并于2015年全面實(shí)施。軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)離不開(kāi)整體社會(huì)環(huán)境，也會(huì)面臨與行政事業(yè)單位同樣的風(fēng)險(xiǎn)，因此，軍隊(duì)各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度。

1 構(gòu)建軍隊(duì)單位內(nèi)控體系的必要性

1.1 現(xiàn)有內(nèi)控制度分散，亟須整合

軍隊(duì)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，在制度建設(shè)方面取得了顯著的成就，建立了覆蓋方方面面的制度體系。但從總體上看，軍隊(duì)內(nèi)部控制制度在融合方面存在一定差距，內(nèi)控制度散見(jiàn)于各項(xiàng)規(guī)章制度中，分工不明確、運(yùn)行不暢，監(jiān)督資源分散，形不成整體合力。因此，軍隊(duì)各單位應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)督制度及資源進(jìn)行整合，形成完備的單位內(nèi)部控制體系。

1.2 軍隊(duì)改革為內(nèi)控體系構(gòu)建提供了契機(jī)

當(dāng)前，軍隊(duì)改革正在進(jìn)行，制度建設(shè)加緊推進(jìn)，政策制定部門(mén)應(yīng)當(dāng)抓住契機(jī)，加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)單位內(nèi)部控制制度的研究論證，抓緊制定出臺(tái)《軍隊(duì)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范》，督促各單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制，對(duì)軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管和防范。

1.3 軍委機(jī)關(guān)對(duì)軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)管要求的提高為內(nèi)控制度建設(shè)營(yíng)造了良好的環(huán)境

黨的十八大后，軍隊(duì)肅貪反腐力度空前，分析一些貪腐案例的發(fā)生，很多都是因?yàn)閮?nèi)控制度設(shè)計(jì)不合理，領(lǐng)導(dǎo)凌駕于制度之上，缺乏有效監(jiān)督，最終導(dǎo)致腐敗問(wèn)題頻發(fā)。近幾年，各級(jí)加大了監(jiān)督檢查力度，起到了很好的震懾效果，風(fēng)清氣正的政治生態(tài)逐步形成。此時(shí)，建立內(nèi)部控制制度，能夠得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大官兵的理解和支持。

1.4 企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)為軍隊(duì)單位內(nèi)控體系構(gòu)建提供了借鑒

軍隊(duì)單位與企業(yè)、行政事業(yè)單位相比，在很多方面有相似之處，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處在共同的社會(huì)環(huán)境中，面臨著共同的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)先后發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和三項(xiàng)配套指引，企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系已經(jīng)基本建成。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相比企業(yè)起步較晚，在探索中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在內(nèi)控制度建設(shè)上，軍隊(duì)單位可以借鑒企業(yè)、行政事業(yè)單位的一些有益做法，結(jié)合軍隊(duì)實(shí)際，制定出合理且能有效執(zhí)行的內(nèi)控制度。

2 軍隊(duì)單位內(nèi)控體系構(gòu)建的構(gòu)想

2.1 目標(biāo)設(shè)定

軍隊(duì)的天職是保家衛(wèi)國(guó)，內(nèi)部控制目標(biāo)要與軍隊(duì)的職能使命相一致。建立內(nèi)部控制制度以確保軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依法依規(guī)，軍隊(duì)資產(chǎn)安全高效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠，杜絕腐敗問(wèn)題發(fā)生，提高軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益，促進(jìn)戰(zhàn)斗力的生成和提高。

2.2 基本原則

軍隊(duì)各單位應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制原則指導(dǎo)下，根據(jù)自身的實(shí)際情況，建立和實(shí)施內(nèi)部控制。（1）全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，覆蓋軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、全人員、全過(guò)程控制。（2）重點(diǎn)性原則。在堅(jiān)持全面原則的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注影響軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成的重要軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，制定嚴(yán)格的控制措施，防范重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。（3）制衡性原則。在設(shè)置部門(mén)崗位職責(zé)、規(guī)劃業(yè)務(wù)流程等方面要堅(jiān)持不相容崗位相分離原則，不同崗位之間做到相互監(jiān)督相互制約。（4）適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合軍隊(duì)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，并隨著外部環(huán)境的變化、職能轉(zhuǎn)變和管理要求的提高，不斷加以改進(jìn)。（5）導(dǎo)向性原則。內(nèi)部控制要始終堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，服務(wù)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成和提高。

2.3 組織領(lǐng)導(dǎo)

各單位軍政主官是本單位內(nèi)部控制建設(shè)的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度支持有關(guān)部門(mén)并參與建設(shè)過(guò)程，帶頭執(zhí)行內(nèi)部控制，培育良好的內(nèi)控文化，確保內(nèi)部控制建設(shè)的順利進(jìn)行和有效實(shí)施。各單位可以指定財(cái)務(wù)部門(mén)作為牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)日常工作的組織協(xié)調(diào)；擬訂內(nèi)部控制建設(shè)方案；擬訂跨部門(mén)的內(nèi)部控制工作和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及解決方案，并負(fù)責(zé)方案的組織實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控；組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)落實(shí)內(nèi)部控制的整改方案。財(cái)務(wù)部門(mén)在實(shí)施內(nèi)部控制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、采購(gòu)、基建等部門(mén)的作用。

2.4 實(shí)施步驟

內(nèi)部控制建設(shè)需要經(jīng)過(guò)梳理流程、確定環(huán)節(jié)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，完善制度，監(jiān)督執(zhí)行等一系列程序：（1）梳理業(yè)務(wù)流程。軍隊(duì)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)職能任務(wù)，組織相關(guān)人員一一列出與本單位軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的業(yè)務(wù)，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地梳理，明確目標(biāo)、范圍和內(nèi)容。要重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理、采購(gòu)管理、工程項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理、合同管理、收支業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)流程，做到全面覆蓋、重點(diǎn)突出。（2）確定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照邏輯順序和時(shí)間順序劃分具體環(huán)節(jié)，將業(yè)務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制融入各環(huán)節(jié)中，形成有機(jī)銜接的整體。按照不相容崗位相分離原則，設(shè)置各環(huán)節(jié)的部門(mén)和崗位，明確職責(zé)和分工，確保相互制約相互監(jiān)督。（3）評(píng)估業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)面臨的內(nèi)部和外部環(huán)境，分析哪些因素是劣勢(shì)和威脅，采用定性和定量分析的方法，評(píng)估這些因素對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)帶來(lái)的影響程度和發(fā)生的可能性。（4）確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行排序，將業(yè)務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)劃分到不同環(huán)節(jié)，確定每個(gè)具體環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，找出可能影響軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。（5）制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。根據(jù)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合單位實(shí)際，制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。（6）建立健全內(nèi)部管理制度和控制措施。針對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施，評(píng)價(jià)其效果，反復(fù)驗(yàn)證，不斷修正，最終固化下來(lái)，形成單位針對(duì)特定業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制管理制度。（7）督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行。軍隊(duì)單位應(yīng)當(dāng)把執(zhí)行內(nèi)部控制的責(zé)任明確到各部門(mén)、各崗位和相關(guān)人員，加強(qiáng)日常監(jiān)督，定期對(duì)執(zhí)行內(nèi)部控制制度的結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，形成完善的內(nèi)控執(zhí)行機(jī)制。

3 軍隊(duì)單位內(nèi)控體系構(gòu)建須關(guān)注的問(wèn)題

3.1 領(lǐng)導(dǎo)的重視是保證內(nèi)部控制有效實(shí)施的關(guān)鍵

單位領(lǐng)導(dǎo)不重視、不支持甚至有意破壞，是內(nèi)控體系不能有效運(yùn)行的重要原因。內(nèi)部控制運(yùn)行中，往往對(duì)層級(jí)低的部門(mén)和人員具有較強(qiáng)的約束力和監(jiān)督力。因此，單位主官作為內(nèi)控體系建設(shè)和實(shí)施的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)積極參與內(nèi)控制度建設(shè)，帶頭執(zhí)行內(nèi)控制度，確保內(nèi)控制度有效運(yùn)行。

3.2 提高官兵的內(nèi)控意識(shí)有助于增強(qiáng)內(nèi)部控制的效果

官兵是參與軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，也是保證內(nèi)控制度執(zhí)行的中堅(jiān)力量。要克服對(duì)內(nèi)控制度認(rèn)識(shí)的局限性，內(nèi)控制度不僅局限于財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度上，凡是涉及軍事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)和領(lǐng)域都應(yīng)納入內(nèi)控體系。在日常工作中，應(yīng)當(dāng)注意強(qiáng)化官兵的內(nèi)控意識(shí)，做到按制度按程序辦事，使其成為行動(dòng)自覺(jué)。

3.3 提高官兵的能力素質(zhì)有助于內(nèi)部控制制度的落實(shí)

在內(nèi)部控制方面，官兵的能力素質(zhì)決定了內(nèi)控制度落實(shí)的質(zhì)量。各單位注重培養(yǎng)復(fù)合型人才，培養(yǎng)一支懂軍事懂管理懂技術(shù)的監(jiān)督員隊(duì)伍。要加強(qiáng)官兵精神品質(zhì)的培育，將工作做到位、落到實(shí)處，可以增強(qiáng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度。

3.4 加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控制度運(yùn)行的評(píng)價(jià)考核有助于確保常態(tài)運(yùn)行

內(nèi)控制度的建立和實(shí)施是一個(gè)不斷完善、反復(fù)修正的過(guò)程，各單位每年至少要組織一次內(nèi)部控制運(yùn)行的考核評(píng)價(jià)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面的問(wèn)題，形成評(píng)價(jià)報(bào)告，制定整改措施，責(zé)成相關(guān)部門(mén)和人員加以改正。同時(shí)，還要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善相關(guān)內(nèi)控制度，確保常態(tài)運(yùn)行。

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