農(nóng)村集體建設(shè)用地入市：價值、風(fēng)險與展望

◎楚德江

我國城鄉(xiāng)二元土地制度造成了城鄉(xiāng)土地權(quán)利的巨大差異，這種差異阻礙了城鄉(xiāng)土地資源的有效配置和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的形成。2008年10月，中共十七屆三中全會作出的 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”2013年11月12日，十八屆三中全會作出的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次確認(rèn)了 “建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革目標(biāo)。隨后，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年1月聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，啟動了改革試點工作。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，提出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地制度改革的基本思路。賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地享有和城市建設(shè)用地同等的入市權(quán)利，將從根本上改變我國城鄉(xiāng)二元土地制度格局，不僅會極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村土地資源利用效率的提高，也必將對建設(shè)用地市場供給和土地市場發(fā)展帶來巨大沖擊，因此，需要對相關(guān)政策進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，安全穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的進(jìn)程。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的價值分析

農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括農(nóng)村宅基地用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地。目前，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有16.5萬平方公里，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地規(guī)模約為7.5萬平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量約為城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地總量的2倍。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，具有重要意義。

1.有利于縮小征地范圍，減少征地沖突。由于農(nóng)村建設(shè)用地不能自由入市，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，只能申請使用國有土地。這里國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。隨著城市化的快速發(fā)展，城市新增建設(shè)用地基本上全部是來自國家征收的農(nóng)民集體土地。在這一過程中，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償分配不公平，引發(fā)了眾多的征地沖突和群體性事件，成為危及社會穩(wěn)定的重要根源。推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地入市，用地單位可以直接在市場購買農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，不需經(jīng)過政府的征地環(huán)節(jié)，將大大減少政府征地規(guī)模，也有利于促進(jìn)政府縮小征地范圍，真正將政府征地局限于 “公共利益的需要”。

2.有利于緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張。工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展要求城市建設(shè)用地的同步擴(kuò)張，但由于國家的耕地保護(hù)政策，中央政府和省級政府對耕地占用的審批越來越嚴(yán)格，導(dǎo)致一些城市的建設(shè)用地嚴(yán)重供不應(yīng)求，特別是人口流入較多的超大城市、特大城市和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市。農(nóng)村建設(shè)用地入市能夠在一定程度上緩解這些城市建設(shè)用地高度緊張的局面，通過利用農(nóng)村集體建設(shè)用地滿足城市工商業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的需求。

3.有利于落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高農(nóng)村居民收入。在我國城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須經(jīng)過土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭拍苌鲜辛魍?。由于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征收機(jī)制不合理，導(dǎo)致土地增值收益大多落入政府和開發(fā)企業(yè)手中，造成農(nóng)民集體和農(nóng)民利益受損。這也是土地征收經(jīng)常引發(fā)社會沖突的重要原因。通過推動農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，有利于發(fā)掘集體建設(shè)用地的市場價值，農(nóng)民集體既可以自主開發(fā)利用其建設(shè)用地，也可以通過出租、出讓方式獲得土地價值補(bǔ)償，不僅可以減少征地沖突事件的發(fā)生，也將大幅提高農(nóng)民集體和農(nóng)村居民的建設(shè)用地收益，為促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供經(jīng)濟(jì)支撐。

4.有利于提高農(nóng)村集體建設(shè)用地資源利用效率。近年來，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉等原因出現(xiàn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源閑置問題日益突出。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地不能入市流通，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被長期閑置。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，不僅能夠緩解城市建設(shè)用地短缺的局面，更有利于提高農(nóng)村集體建設(shè)用地資源的利用效率。

5.有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的形成。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，由于存在對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的限制，占全國建設(shè)用地總量三分之二的農(nóng)村建設(shè)用地長期被排斥在建設(shè)用地交易市場之外，不僅嚴(yán)重影響了我國建設(shè)用地資源的有效配置，也阻礙了城鄉(xiāng)資源的流動和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成。賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地平等的入市權(quán)利，才能真正建立起公平、有效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系。

二、農(nóng)村建設(shè)用地入市面臨的困境與風(fēng)險

農(nóng)村建設(shè)用地入市是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源高效利用的前提，對于落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。然而，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市無疑將打破長期城鄉(xiāng)二元土地制度下形成的利益分配格局，規(guī)模龐大的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對建設(shè)用地市場的供需平衡也將產(chǎn)生重大沖擊，同時，農(nóng)村集體建設(shè)用地自身的特征也使其入市的進(jìn)程充滿風(fēng)險。

1.農(nóng)村建設(shè)用地入市將嚴(yán)重沖擊現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場。一方面，農(nóng)村建設(shè)用地總體規(guī)模龐大，一旦入市必將顯著改變建設(shè)用地供需平衡，導(dǎo)致城市建設(shè)用地市場價格下降。另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市將大大減少城市建設(shè)用地出讓面積，加之土地價格的下降，從而會嚴(yán)重影響城市土地出讓收入。在土地出讓收益已成為地方政府財政收入重要支柱的背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市將對地方政府財政收入帶來巨大沖擊。

2.農(nóng)村建設(shè)用地入市將激勵農(nóng)民侵占耕地以擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村集體建設(shè)用地因不能平等入市而無法實現(xiàn)其市場價值。當(dāng)農(nóng)村集體建設(shè)用地賦予與城市建設(shè)用地平等的入市權(quán)利，這些土地市場價格的迅速上升將激勵農(nóng)民集體將更多耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。雖然國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地設(shè)置了嚴(yán)格的審批程序，但由于存在巨大的監(jiān)督成本，政府難以對為數(shù)眾多的農(nóng)民集體進(jìn)行有效地監(jiān)督。同時，由于農(nóng)村集體土地的核權(quán)、頒證工作嚴(yán)重滯后，政府對農(nóng)村集體建設(shè)用地的總量和分布并不十分清晰，這也為農(nóng)民集體亂占耕地提供了便利。

3.農(nóng)村建設(shè)用地入市面臨自身分布分散化的制約。工商業(yè)發(fā)展不僅需要交通、供水、供電等相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，還需要上下游產(chǎn)業(yè)的配套以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地分布于各個不同的農(nóng)民集體，空間布局極為分散，單個農(nóng)民集體所擁有的建設(shè)用地規(guī)模極為狹小，難以成片開發(fā)。這種高度分散化分布不僅會極大地提高配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，也會因為缺乏產(chǎn)業(yè)配套造成入駐企業(yè)的運營成本上升。這也是分散布局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遭遇發(fā)展困境的重要原因之一。由于這些分散零星的建設(shè)用地缺乏經(jīng)濟(jì)開發(fā)價值，推動這些建設(shè)用地入市不僅會造成經(jīng)濟(jì)運行成本的上升，而且會因為這些地方缺乏污水處理等環(huán)保配套設(shè)施，引發(fā)嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境污染問題。

4.農(nóng)村宅基地入市交易仍面臨諸多亟待解決的問題。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體部分，占農(nóng)村集體建設(shè)用地總量的70%以上。如果農(nóng)村宅基地不能入市，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場就是一句空話。然而，目前推進(jìn)農(nóng)村宅基地入市仍面臨諸多問題。一是在農(nóng)民工未完成市民化轉(zhuǎn)變的情況下推動宅基地入市，可能導(dǎo)致農(nóng)民工未來的居住風(fēng)險。二是可能導(dǎo)致對耕地的過度侵占。在目前農(nóng)村宅基地制度體系下，農(nóng)民可以通過 “分戶”無償申請宅基地，允許農(nóng)村宅基地入市將激勵農(nóng)民不斷通過分戶取得更多宅基地，并通過市場交易獲得收益。三是容易給城市房地產(chǎn)市場帶來較大風(fēng)險。城市房地產(chǎn)建筑在出讓價格高昂的國有建設(shè)用地之上，地價和各種稅費導(dǎo)致城市房價高企，而農(nóng)村住房建在無償申請的宅基地之上，一旦允許自由入市，必將對城市高房價構(gòu)成較大威脅。

三、農(nóng)村建設(shè)用地入市政策的前景展望

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市并逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措，也是我國完善市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)要素市場健康發(fā)展的必然要求，已成為中共十七屆三中全會以來國家推進(jìn)農(nóng)村改革的重要領(lǐng)域。然而，由于改革涉及的因素眾多、關(guān)系復(fù)雜，改革面臨著較大風(fēng)險。因此，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市需要統(tǒng)籌考慮各方面因素，在風(fēng)險可控的前提下穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的形成與完善。

1.以漸進(jìn)式改革推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市進(jìn)程。我國雖然明確提出 “建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革目標(biāo)，但在實踐上基于風(fēng)險的考慮采取了漸進(jìn)改革的思路。目前，我國僅僅開始了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點探索，對于占農(nóng)村集體建設(shè)用地主體的農(nóng)村宅基地入市問題并未出臺任何實質(zhì)性的試點舉措，這反映了中央對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市風(fēng)險的擔(dān)憂。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地總量的10%左右，從經(jīng)營的角度而言這些土地其實早已“入市”。因此，這部分建設(shè)用地入市給土地市場帶來沖擊相對較小。在總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地等其它建設(shè)用地入市進(jìn)程，有利于降低農(nóng)村集體建設(shè)用地入市帶來的風(fēng)險。

2.加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)、頒證工作。產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)交易的前提。為了規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易過程、減少農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易的矛盾和糾紛，需要提前做好農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)、頒證工作。同時，加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)、頒證工作，弄清楚農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)模和分布，也是在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市背景下避免農(nóng)村集體建設(shè)用地擴(kuò)張、制止違法侵占耕地的根本措施。

3.將農(nóng)村建設(shè)用地入市與土地發(fā)展權(quán)交易結(jié)合起來。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地存在空間分布的分散性、配套設(shè)施的匱乏以及單個規(guī)模狹小等問題，導(dǎo)致大部分農(nóng)村集體建設(shè)用地并不具有太大的經(jīng)濟(jì)開發(fā)價值。實現(xiàn)我國建設(shè)用地地理空間的戰(zhàn)略性調(diào)整是挖掘建設(shè)用地生產(chǎn)潛力、提高建設(shè)用地利用效率的必然選擇。土地發(fā)展權(quán)交易無疑將成為建設(shè)用地空間調(diào)整的重要途徑。土地發(fā)展權(quán)交易是將缺乏經(jīng)濟(jì)開發(fā)價值或價值偏低的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，然后將該建設(shè)用地的“發(fā)展權(quán)”進(jìn)行市場交易，從而把該土地上的 “土地發(fā)展權(quán)”轉(zhuǎn)移到具有更高工商業(yè)開發(fā)價值的土地之上的過程。在這一過程中，耕地總量沒有減少，同時改變了農(nóng)村集體建設(shè)用地分布零星分散的局面，提高了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場價值和利用效率。

4.將農(nóng)村集體建設(shè)用地入市與農(nóng)民工市民化進(jìn)程結(jié)合起來。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是適應(yīng)我國城市化發(fā)展對建設(shè)用地需求增加的必然結(jié)果。但城市化不僅是土地城市化的過程，更是人的城市化過程。早在2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平主席就強(qiáng)調(diào)指出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要 “以人的城鎮(zhèn)化為核心”。實現(xiàn)土地城市化與人的城市化協(xié)調(diào)發(fā)展要求把農(nóng)村集體建設(shè)用地入市與農(nóng)民工市民化進(jìn)程結(jié)合起來。一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市為更多的農(nóng)民工提供了在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會；另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，特別是在農(nóng)村宅基地入市條件下，需要以退出宅基地的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化為前提，否則可能引發(fā)巨大的社會風(fēng)險。

總之，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是我國落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，也是我國土地制度改革的既定方針，但這一改革面臨著較大的市場和社會風(fēng)險，需要在不斷探索的基礎(chǔ)上漸進(jìn)穩(wěn)步地推進(jìn)。加快農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的進(jìn)程，既要合理確定農(nóng)村集體建設(shè)用地入市過程中地方政府、農(nóng)民集體和農(nóng)民家庭之間的利益關(guān)系，又要妥善解決城市建設(shè)用地市場可能因此面臨的風(fēng)險。