淺談建立健全政府購買社會組織服務績效評估機制

薛一帆

摘要：自2013年國務院辦公廳公布《政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，我國政府購買社會組織服務實踐在各地逐步展開。但由于起步晚、經驗不足等原因，政府購買社會組織服務在實踐過程中存在著諸多問題，其中最為關鍵的就是政府購買社會組織服務績效評估機制亟待健全和完善。本文旨在通過對當前我國評估現狀的分析，總結其在實踐過程中存在的困境，并據此提出建立健全我國政府購買社會組織服務績效評估機制的措施與建議。

關鍵詞：績效評估；社會組織服務；政府購買；

一、引言

隨著公民需求日益多元化與我國建設服務型政府的迫切性，政府購買社會組織服務作為政府職能優(yōu)化的關鍵環(huán)節(jié)受到了黨中央與國務院的高度重視，國家出臺了一系列政策措施支持與規(guī)范此項工作的開展。黨的十八大提出，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式，我國中央財政首次開始支持社會組織參與公共服務項目；十八屆三中全會再次強調，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔；2013年，國務院辦公廳發(fā)布《政府向社會力量購買服務的指導意見》，提出要正確把握總體方向，規(guī)范有序開展政府購買工作，并強調加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制；2016年，財政部發(fā)布《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》，強調要充分發(fā)揮市場機制作用，引導社會組織專業(yè)化發(fā)展，促進提供公共服務能力持續(xù)提升，優(yōu)化公共服務供給，同時強調要加強績效管理，合理設定績效目標及指標，務實開展績效評價。

綜上可知，政府購買社會組織服務是我國創(chuàng)新公共服務供給方式的突出體現，是建設服務型政府的關鍵環(huán)節(jié)，也是我國社會治理的重要方式。政府向社會組織購買社會公共服務在本質上是政府與社會組織之間的契約性委托代理關系，購買服務的主體是否明確，社會組織是否具備相應資格，購買流程是否規(guī)范，所提供的服務的質量與資金的使用效率等各個環(huán)節(jié)，都需要得到政府、公眾以及第三方評估機構的評估與檢驗。因而應當加強政府向社會組織購買服務的績效管理，建立健全績效評估機制，鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估。

二、政府購買社會組織服務績效評估現狀及困境

我國政府向社會組織購買公共服務的嘗試始于20世紀90年代，隨著政府職能的不斷完善與社會組織的較快發(fā)展，“十二五”期間政府向社會力量購買服務平臺與機制初步建成。十八大以后，國家加強對社會組織提供服務工作的支持與監(jiān)管，各地方政府在增加與社會組織合作的基礎上深入開展相關績效評估工作。但由于缺少統一的實施標準、各地方政府管理差距較大等原因，在實踐過程中逐漸暴露出政府購買社會組織服務績效評價機制的種種缺陷與不足。

（一）績效評估缺乏規(guī)范的法律與制度保障

國務院相繼出臺了相關指導意見以促使政府購買社會組織服務績效評估有序開展，但并未明確規(guī)定統一規(guī)范的具體實施方案，給予地方政府較大的自主權。各地方政府出臺的管理辦法雖部分涉及了績效評估政策，但由于各地規(guī)定沒有統一的指導標準，有關績效評估的評估指標、資金保障、監(jiān)管機制、信息公開與獎懲制度等方面內容還未有成文的法律與相應的制度予以規(guī)定與保障，因此在執(zhí)行中存在著隨意性大、指標不固定，甚至地方政府惡意競爭等方面的問題。以考核獎懲制度為例，由于缺乏法律對于獎懲標準與措施的明確規(guī)定，即評估結果達到什么程度即為優(yōu)秀或不合格、對于結果優(yōu)秀或不合格的社會組織采取何種獎懲方式等，由此績效評估未能起到激勵與警示的作用，使得社會組織在提供服務過程中隨意性較大，服務水平缺乏監(jiān)管、良莠不齊。

（二）績效評估主體單一且欠缺獨立性

從全國來看，因各地方開展時間與支持力度不同，政府購買社會組織服務的績效評估主體存在著地區(qū)性的差異，大部分地區(qū)尚未形成系統化專業(yè)化的評估機制，評估主體設計不合理。首先，評估主體單一。個別地區(qū)仍未成立專門的績效評價機構，評估主體由政府內部行政部門充當，運用抽查或報告的方式進行簡單評估，大大影響了評估的專業(yè)性與結果。部分發(fā)達地區(qū)雖引入第三方評估機構，同時允許其他相關職能部門參與評估，但難以起到監(jiān)督與制衡作用。其次是評估主體缺乏獨立性。主要表現在兩個方面：一是政府與社會組織關系不獨立。政府處于主導地位，社會組織依靠政府的支持與幫助緩慢發(fā)展，難以完全獨立于政府而存在；二是第三方評估機構作為評估主體缺乏應有的獨立性。我國第三方評估機構多由民政部門主導設立，在組織上不能完全獨立于政府部門，在資金上很大程度依賴于政府，獨立性難以保證。

（三）績效評估指標設置不合理

高效、保質、保量完成政府購買社會組織服務績效評估的關鍵因素是要有一套全面、客觀、合理的評估指標體系。目前從各地方政府與第三方評估機構采用的指標體系來看，大部分是在財政部設置的基本項目評價指標的基礎上自行增減形成的，隨意性較大，評估中存在的問題主要包括：指標設置較為粗糙，缺乏涵蓋購買環(huán)節(jié)全過程的具體細化的二三級指標；重視對經濟效益的考核欠缺對于社會公正的考慮，績效評估的內容較少涉及弱勢群體受益情況、公共產品與服務是否公平分配等方面內容；評估指標重“量”輕“質”，大多指標僅著眼于服務完成的數量與進展程度，對服務提供質量與公眾滿意程度的考核有所欠缺。學界關于評估指標的研究較多集中于借鑒國際經驗的基礎上運用德爾菲法和層次法構建分級多維的績效評估指標體系，但其結果對我國評估現狀的適用性仍待進一步考查。

（四）績效評估尚未形成完整動態(tài)的體系

從績效評估的指標設計可以看出，當前我國績效評估工作主要以結果為導向，形成了“重結果，輕過程”、“重數量，輕質量”的局面，缺乏一種“事前規(guī)劃—事中監(jiān)督—事后評價”的相互聯系的完整的動態(tài)的績效評價機制。首先，缺乏事前規(guī)劃。事前規(guī)劃的意義在于明確社會公眾的需求，提供有效服務，從而避免資金與資源等各方面投入的浪費。其次，缺乏事中監(jiān)督，即中期評估。對服務提供過程中的過程評估與監(jiān)督的忽視將導致整個服務過程不能得到及時的反饋，服務的質量不能及時得到改善，公眾的反應不能被及時納入考慮。另外，目前我國績效評估雖重視結果評估，但對于評估結果的利用仍存在較大問題。大多數績效評估結果并未發(fā)揮其應有作用，沒有被用于改善社會組織提供服務的實踐中，使得評估流工作于形式。

三、健全政府購買社會組織服務績效評估機制對策

（一）完善績效評估相關法律法規(guī)與政策規(guī)定

在市場經濟條件下，法律法規(guī)是規(guī)范各主體行為的根本保障，因此要想使政府購買社會組織服務有序、有效推行，首先應當建立健全與之相適應的法律法規(guī)，為此我們一方面要深入貫徹落實十九大會議精神，推進社會治理體制創(chuàng)新，強化法律制度建設，加強對社會組織承擔公共服務及其績效評估立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展，為政府購買社會組織公共服務提供良好的法律環(huán)境，使政府購買社會組織服務走上“法制化、規(guī)范化”道路；同時，研究完善績效評估制度建設和細化其具體政策規(guī)定，在完善立法的基礎上應盡快出臺相關配套政策，明確績效評估參與主體與客體的權利義務，將評估的程序指標、具體方法、經費保障、監(jiān)管機制、信息公開、獎懲制度以及結果應用等方面內容予以確認，厘清政府與評估機構之間關系，避免行政機構的干涉。其次積極推動各級人大將評估結果作為監(jiān)督、評價有關政府部門及其負責人的重要依據，及時糾正過度干涉、資金使用效率低下等不當行為，并對有關部門及其負責人進行獎罰，將績效評估落到實處，發(fā)揮其應有作用。

（二）構建多元獨立的績效評估主體

由于政府購買社會組織服務涉及包含政府、社會組織與社會公眾等在內的多方利益相關者，因而應當構建多元評估主體機制，評估主體應當包括政府、社會公眾及第三方評估機構，同時注意各主體間的制約與平衡關系，推動實現政社分開，發(fā)展多元的、獨立的評估主體。第一，政府部門作為購買服務的直接行動者應當肩負起監(jiān)督與評估的職責，一方面要加強對社會組織的制約，同時要嚴格對第三方評估機構資質的審核，從而確保政府的財政支出與社會組織的服務效果相稱。第二，社會公眾作為評估主體應當廣泛參與，在評估過程中增加公眾參與的渠道，建立有效的信息平臺，使公眾對公共服務的需求能夠被政府及社會組織及時、充分地了解。第三，重視第三方評估機構的地位，擴大第三方評估的需求，加快建立具備中國特色社會主義的評估智庫，抓住大數據時代機遇，既要增強其獨立性，建立專門的公益性評估基金，同時也要增強其專業(yè)性，注重對專業(yè)評估人才的培養(yǎng)與培訓，提高評估技能，選擇使用科學、權威的評估方法。

（三）設置合理細化的評估指標

科學合理的績效評估指標體系是政府購買社會組織服務績效評估的關鍵，在構建評估指標的過程中，應當充分考慮多方面利益主體與多角度影響因素，建立科學完善的多級績效評估體系。一要打造包括各種行業(yè)類型的評估指標體系，如文化、科技、教育、醫(yī)療等不同公共服務績效差別較大，使用統一的指標體系難以準確反饋其結果，使用分門別類的差異化指標則更能反映各自效能。二要細化有關指標，使其能夠準確反映支出的績效，如對于文化服務的績效評估，應設置更為具體、易量化且數據易于取得的觀眾人數、演出場次、公眾對相關文化知識的了解程度、不同層次觀眾的滿意度等指標來評價項目的社會效益。三要適當地在一定范圍內改變指標的權重。由于不同公共服務項目之間存在較大差距，對于評價指標體系的指標權重，允許在一定范圍內進行調整，以準確評價公共服務的實際績效。除此之外，指標設置還應注意將效率與公平相結合，既能體現效率，即投入產出情況、財政資金使用效率、所費成本等，又要突出公平公正以及社會大眾的滿意程度，促進公共服務的公平性。

（四）建立健全完整動態(tài)的績效評估體系

完整的政府購買績效評估過程與體系應當包括事前調查、事中監(jiān)督與事后反饋三個環(huán)節(jié)，對服務提供情況進行動態(tài)評估考核。第一，完善事前規(guī)劃機制。政府在開展購買社會組織服務之前應當制定詳細計劃，并對社會公眾真實需求進行調查與評估，杜絕主觀臆斷，防止信息不對稱導致的購買低效與資源浪費。第二，完善事中動態(tài)監(jiān)督機制。在績效評估過程中應當加強監(jiān)督與管理機制，密切關注社會組織服務的提供情況，通過內部行政化檢查和對外電子平臺將采購的全過程公開，評估采購過程的合法合理性，資金使用效率狀況、項目的完成進度與質量等，并及時收集反饋信息，根據反饋進行相應調整。第三，完善事后反饋追責機制。針對績效評估未能得到有效利用的現狀，應建立將績效評價結果與預算關聯制度，真正將績效結果應用起來，實現績效預算改革。同時采用激勵約束機制，合理運用紅黑誠信名單制度，將項目績效考核結果格外優(yōu)秀的錄入社會組織守信紅名單，并給予一定獎勵；將項目績效考核結果不合格的錄入社會組織失信黑名單，做出相應懲罰。

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