湖北省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施的問題及對策探討

李雯 胡盈盈 張宇崢 羅念一

摘要：本文通過問卷加訪談的形式在湖北省武漢、蔡甸、枝江、咸寧和云夢五地進行了城鄉(xiāng)保實施情況的實地調(diào)查。在深入分析收集的數(shù)據(jù)、信息后，針對目前主要存在的激勵性不足、宣傳不到位等問題進行原因探究，從而提出優(yōu)化保險資金投資渠道和管理模式、完善制度設(shè)計和優(yōu)化制度環(huán)境、完善基層人員的隊伍建設(shè)及加強網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險；實施問題；對策探究

一、引言

社會養(yǎng)老保險是我國一項重大的民生工程，其建立與不斷完善對保障民生、構(gòu)建和諧社會具有巨大的積極作用。我國在過去較長時間內(nèi)實施城鄉(xiāng)二元分割的養(yǎng)老保險制度，即新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并存。這種不對稱的養(yǎng)老制度設(shè)置導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民無法享受公平的待遇，加重了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，不利于城鄉(xiāng)一體化。因此，為沖破城鄉(xiāng)二元體制，促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，我國于2014年建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)?！保?。

城鄉(xiāng)保實施3年以來取得了長足的進步。截至2017年底，參保人數(shù)達51255萬。但其在實施中仍存在整體投保檔次偏低等問題。此外，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出：要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，增進民生福祉，在病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)上不斷取得新進展；要加強社會保障體系建設(shè)，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

自2014年“城鄉(xiāng)保”政策正式推行以來，有學(xué)者從不同角度對城鎮(zhèn)農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險問題進行了研究。在農(nóng)民繳費檔次因素方面，王倩、郭文倩（2014年）提出子女數(shù)目在3個及以上的參保農(nóng)民更傾向于最低檔次以及有女兒的參保農(nóng)民選擇最低檔次的傾向明顯高于沒有女兒的農(nóng)民；在農(nóng)保對參保者生活福利及就醫(yī)行為的影響方面，譚銀清、陳益芳、王釗（2017年）發(fā)現(xiàn)“新農(nóng)?！泵黠@提高了較低收入農(nóng)民生病后的就診意愿，增加了他們的就診概率，但沒有顯著提高其醫(yī)療支付能力；在優(yōu)化城鄉(xiāng)保財政補貼機制設(shè)計方面，張慧芳、雷咸勝（2017年）認為，精準扶貧是當前我國扶貧工作的主要方針，差異化財政補貼機制，實現(xiàn)財政補貼的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，可使補貼更偏向低收入者，有助緩解農(nóng)村養(yǎng)老貧困狀況、推動新農(nóng)保助力精準扶貧工作的開展。

本文以現(xiàn)有文獻的思想為指導(dǎo)，試圖以湖北省為例，選取武漢、蔡甸、枝江、咸寧和云夢五地展開問卷調(diào)查和實地訪談，通過真實的微觀案例來探討城鄉(xiāng)保政策的不足之處，旨在深入探討城鄉(xiāng)保激勵性不足、宣傳渠道單一和財政壓力大等問題的原因，以期為進一步完善城鄉(xiāng)保提供一些建設(shè)性意見，從而加強社會保障體系建設(shè)。

二、制度介紹

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號）精神，結(jié)合實際，湖北省就城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱城鄉(xiāng)保）制度做出如下規(guī)定：

（一）參保范圍

年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在本人戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

（二）基金籌集

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構(gòu)成。

個人繳費標準目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次（其中100、200元檔于2018年1月1日正式取消，新增3000、4000、5000元檔）。

政府補貼由省和地方政府對參保人員繳費給予補貼。對選擇100元檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇200元至400元檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年45元；對選擇500元及以上檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年60元。

（三）養(yǎng)老保險待遇計發(fā)及調(diào)整

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，支付終身。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金為300元。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139。參保人員死亡的，個人賬戶資金余額由法定繼承人或指定受益人繼承；無法定繼承人或指定受益人的，個人賬戶資金余額全部留存地方城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金專戶。

（四）遇領(lǐng)取條件

參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人員，年滿60周歲、累計繳費滿15年，且未領(lǐng)取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇。允許補繳。

本文基于實際調(diào)研，對該保險的參?，F(xiàn)狀即參保率、參保檔次分布和政策了解度、滿意度進行分析。

三、調(diào)查數(shù)據(jù)說明

（一）問卷調(diào)查實施

本調(diào)查組以湖北五地符合城鄉(xiāng)保參保條件的群眾作為調(diào)查對象，通過訪談為主、問卷為輔的方式，對每個調(diào)查對象進行調(diào)查。由于本文旨在深入了解微觀個體對于該保險的看法和感受，消耗了大量的時間和精力對調(diào)查對象進行深入的訪談以力求問卷的高質(zhì)量，從而導(dǎo)致問卷數(shù)量有限，只獲取了58份有效問卷。但由于對每個調(diào)查對象都做了深入分析，加上同一區(qū)域樣本存在較強同質(zhì)性，故這58份問卷仍具有較強代表性，其數(shù)據(jù)分析結(jié)果具有一定可信度。

本文采用SPSS 22.0軟件對整理后的問卷數(shù)據(jù)進行分析。

（二）樣本基本情況描述

1.參?，F(xiàn)狀及原因

（1）參保情況整體層面

參保比率方面，70.7%的被調(diào)查者參加了城鄉(xiāng)?；蚴侵苯宇I(lǐng)取保險金，而只有29.3%的被調(diào)查者沒參加，參保率較高。

繳費檔次分布情況方面，在已參保的被調(diào)查者（不包括直接領(lǐng)?。┲?，選擇100-300元檔的約73.7%，而選擇較高檔次的占比則較小。可見參保檔次分布不均，存在投保偏向低檔次的現(xiàn)象（見表1）。

結(jié)合實際，若選擇100元-300元檔，在未來每月能夠獲取的養(yǎng)老金大約在70元-100元。這對日常生活的幫助并不大，但投保者依舊選擇投低檔次，一定程度上反映出投保者的投保熱情不高，進一步說明投保者在投保時可能存在一定的非理性。

（2）參保偏向低檔次原因分析

在未參保較高檔次的可能原因統(tǒng)計中，經(jīng)濟條件不允許占26.8%，不了解保險具體實施措施占22%（見表2）。

較多投保者認為是經(jīng)濟因素和有效信息缺乏導(dǎo)致他們選擇低檔次。但結(jié)合該地收入水平和受訪者經(jīng)濟狀況，城鄉(xiāng)保每年幾百元的保費對投保者產(chǎn)生的經(jīng)濟壓力實際不大。通過訪談發(fā)現(xiàn)，部分人認為投保城鄉(xiāng)保的效用較小，而更傾向投資子女教育等其他用途，從而使可投入城鄉(xiāng)保的資金變得匱乏。另外，缺乏了解也導(dǎo)致部分參保者有閑錢只存在銀行而不參保。

綜上可見，參保存在一定盲目性，個體在明晰相關(guān)政策及預(yù)估未來養(yǎng)老金收益之前就做出了選擇。此外，城鄉(xiāng)保效用小、政策宣傳力度不夠、效果不佳等因素使其對可保群眾的誘惑力較小。

2.政策了解度分布

（1）被調(diào)查者對政策各方面了解度的頻數(shù)分析

整體看來，投保者對城鄉(xiāng)保的了解程度處于較低水平（見表3）。

（2）政策了解度與實際繳費檔次的交互分析

（為更形象地說明問題，將整體了解度中的“比較了解”和“一般了解”歸為“了解”，“了解很少”和“不了解”歸為“基本不了解”，以加大選項間區(qū)分度，并在此基礎(chǔ)上進行整體了解度與實際繳費檔次的交互分析，特此說明。）

對政策的了解度方面，未參保的被調(diào)查者中表示了解該保險政策的占比僅18.8%，投?！?00元-300元”的為39.3%，“700元-900元”和“1000元以上”的則達100%?？ǚ綑z驗也表示對政策持不同了解程度的被調(diào)查者在是否投保以及投保檔次的選擇上具有顯著性差異。這說明對政策的了解程度越高，其選擇的投保檔次可能也會越高（見表4）。

因此，需加強政策宣傳力度，拓展宣傳渠道，提高投保人對政策具體實施內(nèi)容的了解，引導(dǎo)投保者做出理性的投保選擇，優(yōu)化投保結(jié)構(gòu)，提升社會整體養(yǎng)老保障水平。

3.政策滿意度分布

（1）被調(diào)查者對政策各方面滿意度的頻數(shù)分析

大體來看，投保者對于政策的繳費檔次設(shè)置、待遇發(fā)放水平、政府補貼水平、服務(wù)經(jīng)辦水平滿意度一般，表示非常滿意的極少，且存在很不滿意的現(xiàn)象（見表5）。

（2）政策滿意度與實際繳費檔次的交互分析

（同上方，此處將“非常滿意”“滿意”“一般”歸為“滿意”，將“不太滿意”“很不滿意”歸為“不滿意”后，再進行政策滿意度與實際繳費檔次的交互分析）

對政策的滿意度方面，沒參加該保險的被調(diào)查者中對政策表示滿意的占比62.5%，投?！?00元-300元”的為92.9%，“1000元以上”的達100%。另外，卡方檢驗也表示對政策持不同滿意程度的被調(diào)查者在是否投保及投保檔次的選擇上具有顯著性差異。這說明對政策的滿意程度越高，其選擇的投保檔次可能也會越高（見表6）。

因此，一方面需不斷完善制度，并跟隨時代發(fā)展進行調(diào)整，如繳費檔次的設(shè)置等；另一方面，需不斷提升制度實施部門的服務(wù)水平和質(zhì)量，提高群眾對該制度的認可度，進而促進改善現(xiàn)存的投保檔次分布不均的問題。

（三）改進方案征詢

較多投保人認為加強彈性補貼度以及建立手機繳費平臺很有必要，養(yǎng)老金按季節(jié)發(fā)放也有一定的必要（見表7）。

以上結(jié)果一定程度反映出城鄉(xiāng)保的補貼缺乏彈性。因此，未來城鄉(xiāng)?？蛇m當提升補貼的彈性，并隨季節(jié)調(diào)整養(yǎng)老金發(fā)放額，如春節(jié)臨近時多發(fā)些養(yǎng)老金，使城鄉(xiāng)保更具吸引力、更親民。另外，隨著信息化的快速發(fā)展，應(yīng)積極利用信息平臺，創(chuàng)新政策宣傳渠道，如建立微信服務(wù)平臺，便利信息的獲取和繳費。

四、政策實施過程中面臨的問題及原因分析

（一）激勵性不足

財政補貼激勵措施主要是“多繳多得”和“長繳多得”，但城鄉(xiāng)保在這兩方面均存在不足。我省城鄉(xiāng)保有100元-1000元、1500元、2000元、3000元13個繳費檔次（其中100元檔于2018年1月1日正式取消）。

從“多繳多得”來看，對500以上的中高檔補貼較低，多繳多得差異化不明顯，激勵性不足。這是沒有拉開不同繳費檔次補貼梯度的結(jié)果：湖北省的繳費補貼檔次僅四檔，即對200-400元檔的財政補貼分別為35元、40元、50元，對500元及以上檔的財政補貼則統(tǒng)一為60元。

從“長繳多得”來看，低檔次前期投入少、資金回收期短，高檔次前期投入較多、資金回收期長，這也是參保檔次整體向低檔次傾斜的原因。這是補貼制度設(shè)計造成的：若不考慮貨幣時間價值，選擇最低檔100元-200元，僅需1.5-2.5年即可拿回15年全部繳費額，若選擇500元檔、1000元檔、2000元檔和3000元檔則分別需要5年、6.5年、8.5年和9.3年才可以拿回個人賬戶的全部繳款額。

（二）保障水平不足

和職工保相比，城鄉(xiāng)保沒有數(shù)千元的財政補貼，且兩者差距存在進一步擴大的趨勢；從城鄉(xiāng)居保本身看，選擇500元檔相比100元-200元檔，60歲后每月賬戶養(yǎng)老金僅多30多元，選擇1000元-2000元檔每月也僅有250元左右，政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金則不隨繳費檔次變化而變化，固定在每月300元，因此哪怕選擇交納目前的最高檔次5000元，按交納15年來計算，日后每月也只能領(lǐng)取846元。一位受訪者表示，無論選擇哪個檔次每月所領(lǐng)取的養(yǎng)老金都無法滿足生活所需，依然需依靠土地或是子女養(yǎng)老。表面上是養(yǎng)老基金的支付能力不強，根本原因則是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和政府財政資金分配不公。

（三）宣傳工作落實不到位

參保的基礎(chǔ)是信任，了解是信任的前提。在我們調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，一些村委會沒有展出城鄉(xiāng)保資料。當我們提及城鄉(xiāng)保時，大多受訪者雖知其存在，但對具體實施方案了解甚少?？梢姵青l(xiāng)保的宣傳工作沒有落實到位。

一方面是由于政策實施人員對政策了解不足或宣傳方式存在偏差；另一方面是城鄉(xiāng)保受眾自身受文化程度和信息來源限制，阻礙了他們對政策的了解。這兩方面最終導(dǎo)致政策宣傳效果不佳。

（四）財政壓力加大

2012-2015年，湖北省收支差額較為穩(wěn)定，但基金累計結(jié)余增長率卻呈下降趨勢，財政壓力正慢慢顯現(xiàn)（見表8）。

此外，隨人口老齡化程度加深，人口基數(shù)擴大和人均壽命延長，等待政府發(fā)放養(yǎng)老金的適齡參保者人數(shù)將進一步擴大，增加未來財政壓力。加之，城鄉(xiāng)?；鹪诰唧w運作管理過程中，由于投資渠道狹小單一（基本上為國債和銀行存款）、經(jīng)辦管理人員（由縣級經(jīng)辦單位管理）專業(yè)性不強，保值增值壓力大，這些都進一步加大了財政壓力。

五、政策建議

（一）優(yōu)化保險資金投資渠道和管理模式

為了緩解國家和地方財政壓力，國家應(yīng)當要在確保資金安全的前提下盡力拓寬資金投資渠道。為此，國家需提高對各類投資風險和收益的評估能力、加強構(gòu)建系統(tǒng)的養(yǎng)老金風控體系、強化養(yǎng)老金運作管理的監(jiān)管力度等。在此基礎(chǔ)上，制定切實可行的投資管理方法，選擇部分風險可控的、收益較高的投資方式，從而達到保險資金保值增值的目的。

（二）完善制度設(shè)計和優(yōu)化制度環(huán)境

為提高參保者繳費檔次：從保障廣度上看，城鄉(xiāng)保應(yīng)盡量覆蓋未參加職工保的全體居民；從保障質(zhì)量上看，發(fā)放金額應(yīng)盡力保障每一位參保人，尤其是低收入者。此外，還需真切落實、充分發(fā)揮城鄉(xiāng)保“多繳多補”“長繳長得”的激勵機制，提高補貼彈性。

為縮小城鄉(xiāng)差距，應(yīng)積極為農(nóng)民開拓融資渠道，提供種植技術(shù)、創(chuàng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，授農(nóng)民以漁，并著力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，多渠道增加農(nóng)民收入，從而優(yōu)化制度環(huán)境，為縮小城鄉(xiāng)保與職工保的待遇差距提供可能，以促使全國養(yǎng)老保險走向統(tǒng)一。

（三）完善基層人員的隊伍建設(shè)

建設(shè)優(yōu)質(zhì)的基層工作者隊伍能為參保者提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保證城鄉(xiāng)保的順利實施。一方面，要加強基層工作者的專業(yè)知識技能培訓(xùn)，尤其是要加強服務(wù)經(jīng)辦人員對政策實施細節(jié)的了解，以便宣傳和解惑工作更好地進行。另一方面，要為基層吸引和留住人才，提高基層人員待遇、完善基層公職人員的流動、晉升體系，改善工作環(huán)境。

（四）加強網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺建設(shè)

為提高參保者的滿意度：在保留傳統(tǒng)繳費渠道的同時，積極建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，既照顧保留傳統(tǒng)習(xí)慣的參保者，也與時俱進地適應(yīng)新一批習(xí)慣智能化的年輕參保者。借助網(wǎng)絡(luò)智能化，拓寬繳費渠道、簡化繳費程序、便于投保者及時了解繳費情況以及獲知政策新變化，從而構(gòu)建便民快捷的服務(wù)體系。

另外，采用信息化的經(jīng)辦管理方式，推動各地區(qū)共享領(lǐng)取人數(shù)、參保人員等信息，有利于便捷農(nóng)民工等特殊投保人進行城鄉(xiāng)保與職工?？缡∞D(zhuǎn)移手續(xù)的辦理，從而提升投保者對城鄉(xiāng)保的認同度以及幸福感。

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