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    完善開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作的思考

    2017-01-25 16:43:59浙江省土地勘測規(guī)劃院杜雪磊蔣明利于夢嬋
    浙江國土資源 2017年12期
    關鍵詞:總體規(guī)劃開發(fā)區(qū)土地利用

    □ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 杜雪磊 蔣明利 于夢嬋 朱 斌

    完善開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作的思考

    □ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 杜雪磊 蔣明利 于夢嬋 朱 斌

    開展開發(fā)區(qū)公告目錄修訂,能促進開發(fā)區(qū)健康發(fā)展,完善開發(fā)區(qū)空間布局,發(fā)揮開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、體制創(chuàng)新,科技引領、產(chǎn)業(yè)集聚方面的引領作用。2016年4月11日,國家發(fā)展和改革委員會、科學技術部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、商務部和海關總署聯(lián)合發(fā)文《關于開展開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作的通知》(發(fā)改外資〔2016〕815號),全面啟動了開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)修訂工作(以下簡稱《目錄》修訂)。浙江省按照工作部署的要求,以發(fā)改委牽頭、省住建廳和省國土資源廳配合,對全省的開發(fā)區(qū)相關情況進行了全面梳理。在開發(fā)區(qū)公告目錄修訂審核中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃符合性、開發(fā)區(qū)形狀不規(guī)則和四至坐標不規(guī)范等問題,結合浙江省實際,建議給開發(fā)區(qū)預留一定的發(fā)展空間,有條件建設區(qū)也納入符合規(guī)劃范疇,加大GIS力量隊伍建設,加強部門合作和協(xié)調(diào)。

    一、審核公告目錄修訂情況和存在問題

    浙江省開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂工作經(jīng)歷了初審、復核和完成三個階段。2016年5-6月按照部里的審核原則和各項標準,完成了初審,形成了浙江省建議納入《目錄》的開發(fā)區(qū)名單和相關成果后上報國家發(fā)改委。2017年3月國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部和住房和城鄉(xiāng)建設部三部委聯(lián)合發(fā)文《關于開展開發(fā)復核工作的通知》(發(fā)改外資〔2017〕569號),要求各省開展開發(fā)區(qū)目錄的復核工作,國土部門重點針對開發(fā)區(qū)部分區(qū)域不符合土地利用總體規(guī)劃、申報量算面積與申報面積不符、申報面積大于批準面積、申報坐標不符合《開發(fā)區(qū)界址點坐標格式規(guī)范》要求等問題,開展相關復核工作,《目錄》修訂工作進入復核階段。2017年9月完成開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂的省級復核工作。從開發(fā)區(qū)審核公告目錄修訂的情況看,浙江省納入《目錄》的國家級開發(fā)區(qū)有38個,省級開發(fā)區(qū)有82個,新申報開發(fā)區(qū)8個。在《目錄》修訂審核工作,發(fā)現(xiàn)問題如下。

    1.土地利用總體規(guī)劃符合性的問題

    各地對土地利用總體規(guī)劃審查標準理解不透徹,導致此次修訂面積與原先批準面積對比有較大的縮減。國土資源部關于土地利用總體規(guī)劃符合性審查的標準主要有五項:一是在允許建設區(qū)內(nèi);二是不在允許建設區(qū)的,如果土地利用總體規(guī)劃用途區(qū)層中的,屬于城鄉(xiāng)建設用地、交通水利用地和其他建設用地的建設用地區(qū)層;三是前面兩項都不符合的情況下,規(guī)劃地類圖層屬于規(guī)劃的建設用地;四是前面三項不符合情況下,2015年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中是現(xiàn)狀建設用地;五是可以保留現(xiàn)狀山體和水體。但是由于開發(fā)區(qū)批準時間較早,土地利用總體規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫尚未建立,批準的四至范圍區(qū)塊或是一個整體或由幾個區(qū)塊組成,批準的四至范圍內(nèi)存在或多或少的非允許建設區(qū),按照《目錄》修訂的要求,不符合以上五條要求的用地需從開發(fā)區(qū)內(nèi)部剔除。

    第一,較多開發(fā)區(qū)對規(guī)劃符合性審查標準理解不透徹。根據(jù)國土資源部規(guī)劃符合性審查標準,有條件建設區(qū)為不符合規(guī)劃范疇,但從浙江省實際來看,城鎮(zhèn)擴展邊界內(nèi)(包括允許建設區(qū)和有條件建設區(qū))是符合土地利用總體規(guī)劃的,也就是說有條件建設區(qū)與允許建設區(qū)都是符合土地利用總體規(guī)劃的,因此大部分開發(fā)區(qū)在《目錄》修訂的時候,為盡量保持開發(fā)區(qū)的最大面積,未把有條件建設區(qū)剔除。

    第二,個別縣市區(qū)土地利用總體規(guī)劃進行了調(diào)整,而國土資源部備案的是2012年土地利用總體規(guī)劃,土地利用總體規(guī)劃進行調(diào)整的,要提交最新的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,而縣市區(qū)未提交或提交了開發(fā)區(qū)所轄部分土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,導致規(guī)劃審查因版本不同和數(shù)據(jù)庫不完整而多次返工修改。

    第三,從《目錄》修訂的結果看,剔除不符合土地利用總體規(guī)劃的面積以后,開發(fā)區(qū)的面積與原先批準面積(2006年版)有30-40%的縮減量,由于地方政績觀的影響,增加了開發(fā)區(qū)相關部門之間的協(xié)調(diào)難度。

    2.開發(fā)區(qū)形狀成鋸齒狀、開發(fā)區(qū)內(nèi)部開天窗等問題

    地方政府為最大限度地申報開發(fā)區(qū)目錄內(nèi)面積,在符合土地利用總體規(guī)劃前提下,對開發(fā)區(qū)整體進行分塊,在開發(fā)區(qū)內(nèi)部開天窗處理,導致了開發(fā)區(qū)的破碎化、開天窗和開發(fā)區(qū)邊界鋸齒狀,從而導致整個開發(fā)區(qū)的四至范圍整體形狀不美觀。從審核的結果看,有區(qū)塊個數(shù)超過審核標準六塊的,區(qū)塊七零八落,個別開發(fā)區(qū)甚至為了滿足審查要求用一條道路將較遠的兩區(qū)塊連在一起使其成為一塊;為了扣除開發(fā)區(qū)內(nèi)不符合土地利用總體規(guī)劃地塊,進行鏤空、開天窗處理,造成整個開發(fā)區(qū)千瘡百孔,四至形狀極不美觀。

    3.四至坐標格式錯誤問題

    此類問題多發(fā)生在區(qū)塊數(shù)量較多或四至范圍內(nèi)扣除較多區(qū)塊的開發(fā)區(qū)。由于開發(fā)區(qū)要符合土地利用總體規(guī)劃,對不符合土地利用規(guī)劃、形狀修整等處理造成了原四至范圍坐標發(fā)生較大變化,需要重新生成報部坐標。大部分開發(fā)區(qū)原批準的區(qū)塊較多為完整的一個地塊,四至范圍為完整的閉合線,生成坐標較為簡單,但由于最大化保留開發(fā)區(qū)面積,對開發(fā)區(qū)進行分割處理或區(qū)塊內(nèi)部扣除,增加了生成新坐標的難度。

    4.部門相互配合問題

    修訂工作是六部委共同發(fā)文,在浙江省則以發(fā)改委牽頭,國土和住建等部門互相配合,因為不同部門涉及的人員較多,反饋聯(lián)絡人員時常有不同理解,導致工作的效率不高。例如土地利用總體規(guī)劃的符合性整改問題,第一聯(lián)系人是各縣市區(qū)的發(fā)改委工作人員,在反饋過程中經(jīng)常會由于對該規(guī)則內(nèi)容的不了解需要多次溝通協(xié)調(diào)或者由其再對相關技術人員進行轉述,從而降低了工作效率。

    二、建議

    將開發(fā)區(qū)納入《目錄》是為了能更好地對開發(fā)區(qū)科學規(guī)劃、合理布局、分類管理、整合資源、集約發(fā)展,開發(fā)區(qū)《目錄》修訂工作是十分重要的,就開發(fā)區(qū)《目錄》修訂工作中發(fā)現(xiàn)的問題,提出如下建議。

    1.建議給開發(fā)區(qū)預留一定的發(fā)展空間

    城市建設要留發(fā)展空間,需要留白,開發(fā)區(qū)要引領產(chǎn)業(yè)集聚,成為新的經(jīng)濟增長極,也需要預留發(fā)展空間,因此建議設置一定的彈性比例,增加《目錄》修訂工作的彈性,比如大區(qū)塊內(nèi)開天窗的用地就可作為開發(fā)區(qū)的發(fā)展空間。另外建議增加土地利用總體規(guī)劃外面積范圍允許值,作為開發(fā)區(qū)預留空間,建議放寬對零星區(qū)塊的要求,減少開天窗和邊界鋸齒狀問題。

    2.建議將有條件建設區(qū)納入符合土地利用總體規(guī)劃的范疇

    在浙江省,城鎮(zhèn)擴展邊界內(nèi)都是符合土地利用總體規(guī)劃的,城鎮(zhèn)擴展邊界內(nèi)主要包括允許建設區(qū)和有條件建設區(qū),建議按照地方實際,把有條件建設區(qū)納入符合規(guī)劃的范疇,或者把有條件建設區(qū)作為預留的發(fā)展空間,確保開發(fā)區(qū)申報的面積與上輪基本持平,保證開發(fā)區(qū)節(jié)約集約評價工作的連續(xù)性。到目前為止,開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約用地評價工作已經(jīng)開展了五輪評價,此次《目錄》修訂工作以后,開發(fā)區(qū)的四至范圍會有不同程度的變化,將導致開發(fā)區(qū)評價結果的連續(xù)性不夠。

    3.加強地方GIS力量隊伍建設

    開發(fā)區(qū)的四至坐標的生成、符合土地利用總體規(guī)劃的審查,都會用到ARCGIS軟件,而地方政府這方面的力量很薄弱,基本上都是技術單位完成以后,不加審核后直接上報。建議從地方自身出發(fā),加大GIS人才培養(yǎng),以圖管地,提高自身的技術水平,以應對各種工作任務需求,提高地方工作效率。

    4.加強部門配合,材料“一條龍”,審核一次性過關

    建議加強各部門的溝通協(xié)調(diào),提高工作效率。地方的材料統(tǒng)一匯交到發(fā)改委以后,分發(fā)給省國土資源廳、省住建廳等各部門審核后,由各部門負責把審核的材料匯交到北京所在部委,如省國土資源廳直接交于國土資源部,省住建廳直接交于住建部,同時在上交相關部委時要統(tǒng)一匯交給省發(fā)改委一份。減少相應工作環(huán)節(jié),減少由于轉述而造成上交材料不足、材料不一致或上交材料錯誤等問題,從而提高工作效率,提升質(zhì)量成果。

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