土壤污染防治的立法分析

摘 要：健康安全的土壤是生存的根本，但此時已然嚴重影響到可持續(xù)發(fā)展。我國的土壤保護方面的立法體制不夠完善，盡管專門的土壤保護法《土壤污染防治法》即將出臺，但越來越多的土壤污染事件發(fā)生，要求我們嚴格法律責任，加強管制，為土壤的保護提供法律保障。文章從土壤污染的現(xiàn)狀以及成因出發(fā)，分析討論土壤保護的法律規(guī)制及完善建議。

關(guān)鍵詞：土壤污染；法律規(guī)制；立法建議

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）08-0126-02

一、 土壤污染的現(xiàn)狀及成因

（一）土壤污染的現(xiàn)狀

土壤污染是指人類活動或自然過程產(chǎn)生的有害物質(zhì)進入土壤，致使某種有害成分的含量明顯高于土壤原來的含有量而引起土壤環(huán)境質(zhì)量惡化的現(xiàn)象。長年累月，土壤所含有毒有害物質(zhì)日益增加，許多地區(qū)先后出現(xiàn)一系列土壤污染的事件，已經(jīng)嚴重制約我國的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)全國展開的土壤污染狀況詳查顯示：2005—2013年，國務(wù)院全國土壤污染狀況初步調(diào)查表明，全國土壤污染狀況點位超標率是16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別是11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。關(guān)于耕地，我國有18億畝耕地紅線的要求，但是，日益嚴重的土壤污染時時刻刻挑戰(zhàn)著這一底線。根據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有1.5億畝的耕地受到污染，占耕地面積的五分之一，因土壤引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題逐年增多。

土壤污染是一個逐漸積累的過程，具有潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性。跟其他污染相比，土壤污染的治理難度較大，涉及的范圍較廣，想要完全清理所含有毒有害物質(zhì)難如登天。

（二）土壤污染的成因

造成土壤污染的原因有很多，大致可以分為以下幾種：

1. 工業(yè)企業(yè)非法排放污染物。許多企業(yè)為了節(jié)省成本，獲取更大的經(jīng)濟收益，無視環(huán)境保護的義務(wù)，肆無忌憚地將工業(yè)廢水、廢渣、廢氣、危險物質(zhì)排放到環(huán)境中去，它們通過滲透進入土壤中，造成土壤污染。據(jù)調(diào)查顯示，目前，我國受重金屬污染的土地達2000萬公頃，其中耕地占1000公頃左右；嚴重污染耕地超過70公頃，其中13萬公頃的耕地因鎘含量超標而被迫棄耕；另外，用污水灌溉的農(nóng)田面積也達330多萬公頃。

2. 農(nóng)藥化肥的過度使用。過量農(nóng)藥化肥的使用不但會對農(nóng)作物的安全造成嚴重威脅，還會對土壤的再利用產(chǎn)生影響。據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)作物畝均化肥用量達21.9公斤，遠高于世界的平均水平（每畝8公斤），為美國的2.6倍，歐盟的2.5倍。這些過量的化肥滯留在農(nóng)作物上，最終也會搬上我們的餐桌。使用過量的農(nóng)藥化肥，會使土壤出現(xiàn)板結(jié)，質(zhì)量下降，難以發(fā)揮本來所具有的作用。

3. 農(nóng)村垃圾的堆放。農(nóng)村缺少相應(yīng)的垃圾處理設(shè)施，農(nóng)民將生活生產(chǎn)中的垃圾隨意丟棄，垃圾中的物質(zhì)便向地下滲透。更有甚者，一些垃圾焚燒廠建立在農(nóng)村地區(qū)，不加處理地焚燒，或?qū)⑽捶贌耆睦偷匮诼?，這樣不僅讓土壤承擔了巨大的壓力，更讓其逐漸成為“毒地”，慢慢失去利用價值。

二、 我國土壤污染防治的立法狀況

（一）立法分散，缺乏完整的法律體系

最早提及對土壤進行保護的法律法規(guī)是1979年《環(huán)境保護法（試行）》，其中第10條規(guī)定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結(jié)、鹽堿化、沙漠化和水土流失。”其他的如《水污染防治法》《固體廢物防治法》《廢棄危險化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》等單行法律中都有對土壤污染防治的零星的相關(guān)規(guī)定。在最新的“史上最嚴環(huán)保法”《環(huán)境保護法》中第32條和33條提到了對土壤的保護，2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，簡稱“土十條”。2017年我國出臺了《土壤污染防治法征求意見稿》，這是我國關(guān)于土壤污染的里程碑式的法律，意味著我國關(guān)于土壤的專門法律將會出臺。

總體看來，我國關(guān)于土壤污染的法律眾多，但是，這些法律分散性太強，沒有統(tǒng)一綜合的法律體系，即使有關(guān)于土壤的專門意見稿，但是還未實施，在操作中仍有困難。而且有些條文“隱蔽性”較強，在實踐中往往會被忽視，從而導(dǎo)致不利于土壤保護的事情發(fā)生。再者，這些土壤保護的法律往往都是側(cè)重于對其經(jīng)濟效益的保護，這就使土壤的污染防治失去了一道保護屏障。這些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等只是從農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面、防治“三廢”污染方面和保護特殊的自然區(qū)域、人文遺跡的角度做了一些零散規(guī)定，大多只是一筆帶過，缺乏具體的制度操作性，不能從根本上對土壤污染的防治和治理發(fā)揮作用。

（二）土壤管制制度不健全

土壤污染的特征決定了土壤治理難度大，修復(fù)時間長，技術(shù)要求高，所需資金龐大。污染者是否有能力承擔這份責任？如果沒有能力承擔又該怎么辦？如果無法確定污染者又該如何應(yīng)對？《土壤污染防治法征求意見稿》規(guī)定了國家作為“兜底”，即在污染者沒有能力的情況下，由國家出面進行土壤污染的治理。但是，這又將會造成污染者的依賴心理，一切都依靠國家，會產(chǎn)生一系列不良后果。在責任人上，《土壤污染防治法征求意見稿》中，將“污染擔責”改為“損害擔責”，這里的土壤污染者需承擔責任是否與環(huán)境保護中所說的“污染者負擔原則”一樣？那么責任應(yīng)當如何分配？而且，對土地污染采取怎樣的過錯方式？是過錯責任還是無過錯？相關(guān)的主管部門在這里又是處于什么樣的角色，該如何追究責任？相關(guān)的土壤保護都是由行政機關(guān)進行主管，對于責任主體主要是追究其行政責任，這對于土壤污染者來說沒有很強的約束力，再加上行政處罰中罰款數(shù)額不明確、計算方式不確定、罰款數(shù)額不高等因素，都會致使污染者懷抱著“大不了罰點錢”的心理，毫無顧慮地污染土壤。

此外，我國環(huán)保部門對土壤污染的防治只是其職能之一，導(dǎo)致在我國土壤污染防治缺少統(tǒng)一的監(jiān)督管理部門，土壤所涉及的方面廣泛，如農(nóng)業(yè)、水利、森林、草原等，相對應(yīng)的農(nóng)業(yè)管理部門、水利部門、國土資源部門等就會出現(xiàn)“多頭管制”的狀態(tài)。在實踐中，難免出現(xiàn)一些部門為了本部門的利益，爭相獲取管理土壤保護的職能，出現(xiàn)管理困難較多的情況時，各部門相互扯皮、相互推諉的情況時有發(fā)生。不僅給利益相關(guān)人帶來極大的不便，管理部門的管理職責無法得到切實落實，違背了政府便民思想實施，還會產(chǎn)生“一事多罰”的事例，管理過于敷衍，只是一味地“罰”，與管制的初衷不符，也不會對土壤的保護起到作用。

三、 土壤污染防治的立法建議

（一）專門的土壤污染防治法律盡快出臺

我國對于土壤污染的防治時間較短，相關(guān)法律的分散性致使現(xiàn)實生活中出現(xiàn)很多問題。所以，對于我國現(xiàn)實情況而言，專門性的土壤保護法律能更加適應(yīng)實際中出現(xiàn)的問題，便于統(tǒng)一系統(tǒng)的管理。令人欣慰的是，關(guān)于土壤的專門法律《土壤污染防治法》的意見稿正在完善中，期待其盡快通過實施。當然，這并不是否認其他法律中對于污染防治的作用，恰恰相反，依舊需要外圍法來加強對土壤的保護。

從宏觀上來說，結(jié)合世界各國的立法經(jīng)驗和我國土壤的現(xiàn)實情況，我國的土壤污染防治法應(yīng)當采取整治為主、預(yù)防為輔的原則。一則，我國現(xiàn)在的土壤污染已經(jīng)到了十分嚴重的地步，急需相應(yīng)的法律法規(guī)來指導(dǎo)污染土地的修復(fù)與治理；二則，在其他關(guān)于污染治理的單行法中，主要提到了土壤污染的預(yù)防，對于土壤污染的治理少之又少。從微觀上來說，專門性的土壤保護法要加強以下幾個方面的制定：

第一，完善土壤污染環(huán)境質(zhì)量標準體系。適用于農(nóng)地土壤環(huán)境領(lǐng)域的環(huán)境標準僅有《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》《漁業(yè)水質(zhì)標準》《灌溉水質(zhì)標準》《禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》《農(nóng)藥安全使用標準》《農(nóng)用泥污中污染物控制標準》等，其他的環(huán)境標準基本上沒有。但是社會在不斷變化，經(jīng)濟發(fā)展所帶來的污染也在“發(fā)展”，土壤污染物的種類在不斷增加。比如，我國現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》是1995年制定，1996年3月1日開始實施，時間跨度大。此外，在規(guī)定土壤污染中的有害物質(zhì)上，僅僅規(guī)定了8種重金屬以及六六六、DDT兩種禁用農(nóng)藥，其他很多有害物質(zhì)都沒有涵蓋在內(nèi)，過于單一。因此，我國要提高土壤污染質(zhì)量的標準，與時俱進，逐步具體化有害物質(zhì)，而不是僅停留在技術(shù)規(guī)范上。

第二，提高名錄制的適用范圍。我國目前關(guān)于名錄制的使用，主要是在危險物質(zhì)方面，2016年新修訂的《國家危險廢物名錄》將危險廢物調(diào)整為46大類別479種，并且增加了《危險廢物豁免管理清單》，這可以推動危險廢物的科學(xué)化管理，對保護土壤有著巨大的作用。所以為了進一步保護土壤的安全，對主要污染物采取名錄制勢在必行。首先是重金屬方面，由于工業(yè)污水中所含重金屬較多，立法時需將一些難降解的、毒性較大的重金屬采取分類的形式，列舉出來。企業(yè)不僅要按照污水排放的要求進行處理垃圾，還要重點將名錄中所列的污水中含有的重金屬進行治理。其次，農(nóng)民所用的農(nóng)藥、殺蟲劑等，在生產(chǎn)前的試驗中對比規(guī)定的名錄要求，接受專業(yè)人員以及管理人員的查驗，在符合要求的前提下才允許投入生產(chǎn)，這是將污染物質(zhì)控制在源頭，是預(yù)防土壤污染的方式之一。

（二）完善土壤污染防治責任人及資金來源制度

在責任主體制度《土壤污染防治法征求意見稿》確定了“損害責任”，從側(cè)面反映出了污染者范圍的擴大。我國可以參考德國關(guān)于土壤的啟動值標準，在下一個土地使用者進行土地使用前，由專業(yè)技術(shù)人員對土壤的濃度進行測試，如果沒有達到所要求的治理后的標準，則由前一個土地使用者進行再一次的治理。為了滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，也為了給大家一種警示，更加自覺地保護土壤安全，在出現(xiàn)多個主體、無法確定是由誰造成的污染，同時也無法確定各自的污染程度時，我們可以采取《侵權(quán)責任法》中的無過錯責任，即只要使用了土地，無論其排放的污染物是否達標都要承擔責任，在責任的分配上，可以根據(jù)企業(yè)產(chǎn)品在未達標的情況下污染程度的大小進行責任分配。

被污染的土壤要想修復(fù)所需資金龐大，技術(shù)要求高，在責任人沒有足夠的能力承擔治理責任，或者污染者不明時，美國制定了《超級基金法》，《超級基金法》提出了“棕色地塊”的概念，即指一些不動產(chǎn)因為現(xiàn)實的或潛在的有害和危險物的污染而影響到它們的擴展、振興和重新利用。這部法律為建立超級基金提供了法律依據(jù)，明確規(guī)定在造成污染事故的責任方無法支付治理費用的情況下，由美國環(huán)保局使用超級基金承擔。為了更加方便具體地保護土壤，我們可以建立土壤污染防治基金制度。盡管《土壤污染防治法征求意見稿》中將國家作為“兜底”，我們可以鼓勵社會公眾對基金的支持，緩減國家的資金壓力。這種基金并不是在任何情況下都由基金負擔，只有在污染者不明、污染者沒有能力或者污染者拒絕承擔責任時使用，對污染者不愿承擔責任的情況，基金承擔責任后，有權(quán)向其進行追償；對污染者沒有能力的，可以給予其一定的期限，在此期限內(nèi)償還費用，避免污染者以“無能力”為理由逃避責任。

（三）加強管制制度，豐富信息管理內(nèi)容

實行統(tǒng)一的管制制度，確定一個統(tǒng)管土壤保護的主管部門，在處理實際問題時，由主管部門統(tǒng)領(lǐng)，聯(lián)合其他相關(guān)部門實行管制。這樣有利于避免出現(xiàn)“多頭執(zhí)法”的現(xiàn)象。國務(wù)院在2016年提出對省級以下環(huán)保工作實行垂直監(jiān)管，這是中央強化環(huán)境執(zhí)法，打破地方主義的一個信號。在實行這一政策的過程中，對嚴重污染的土壤，能夠配以相適應(yīng)的治理措施。另外，在對農(nóng)村地區(qū)土壤保護的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道落實保護職責的時間較短，沒有完全健全的管理體制，而農(nóng)村地區(qū)的土壤保護又至關(guān)重要，因此要不斷完善農(nóng)村地區(qū)的治理體制，提高土壤保護的服務(wù)水平。

德國《聯(lián)邦土壤保護與污染地條例》規(guī)定了對污染地和土壤退化的評估，法國也確定了對土壤的風險評估機制。事實證明，風險評估對正確使用土地起到很好的保障作用。我們也可以對土壤進行影響評價和風險評估，在進行土地的使用前，對土地使用時以及使用后可能造成的土壤污染進行預(yù)測，對造成的污染程度有多大，產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)有多少，治理的難度是多大等一系列的問題進行評估，以此來決定此塊土地的用途以及使用期限。

2014年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》的調(diào)查周期是從2005年到2013年，實際調(diào)查面積約630萬平方公里，造成國家難以對受污染土地的具體情況進行掌握，哪些土地已經(jīng)遭受了污染，各個土地遭受污染的程度，已經(jīng)污染的土地的修復(fù)治理狀況等。雖然2016年“土十條”規(guī)定建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，這些數(shù)據(jù)庫過于分散，不利于集中管理。因而，首先可以建立一個信息中心，將各地區(qū)所采集的信息進行匯總，對數(shù)據(jù)進行分析研究，再根據(jù)要求將信息反饋給各個部門，各部門根據(jù)數(shù)據(jù)信息采取相應(yīng)措施。其次，在信息中心專門設(shè)立一個數(shù)據(jù)庫記錄已經(jīng)受污染土地的數(shù)量，以及那些遭受污染但是已經(jīng)治理修復(fù)的土地情況，在記錄已受污染的土地的同時，將其污染者、利害關(guān)系人、管理部門的信息也收集起來。這樣有助于了解土壤的治理情況，便于及時掌握并采取措施。最后，要加強數(shù)據(jù)庫的信息安全管理，防止篡改信息數(shù)據(jù)的情況發(fā)生，對那些需要保密的數(shù)據(jù)要嚴格控制，避免信息泄露。

四、 結(jié)語

土壤安全關(guān)乎國之根本，是國民生存發(fā)展的基石。我國土壤污染程度的嚴重足以引起大家的反思，其治理工作任重而道遠，我們必須切實制定并實施相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章制度，嚴厲打擊對土壤造成污染的違法違規(guī)行為，真正實現(xiàn)“美麗中國”。

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作者簡介：

徐蓉，女，江蘇淮安人，蘇州大學(xué)2016級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。