外部性理論視域下的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”

夏松潔

【摘要】采用外部性理論，能夠更好地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，并在外部性內(nèi)部化的基本思路指引下，通過“集體經(jīng)濟(jì)組織參與流轉(zhuǎn)收益分配”凸顯宅基地集體所有權(quán)中的收益權(quán)能，通過“完善閑置農(nóng)村宅基地有償退出制度”保障宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)，通過“增設(shè)宅基地租賃權(quán)”適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)。

【關(guān)鍵詞】“三權(quán)分置” 外部性 農(nóng)村宅基地 【中圖分類號】D920.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放之初，我國實行的是家庭承包責(zé)任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。據(jù)此，形成了農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”格局。然而，就是“兩權(quán)分離”格局，嚴(yán)格將農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部，按照自愿、有償原則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，這在一定程度上抑制了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易的需求。因此，為破除這一問題，亟需從“兩權(quán)分離”格局向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變。2018年1月2日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，該文件為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策作出了較為細(xì)致的頂層設(shè)計。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的開創(chuàng)性價值

所謂農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，就是對農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別進(jìn)行規(guī)定。具體而言，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，是將宅基地取得資格從使用權(quán)中分離出來單獨設(shè)立資格權(quán)，形成宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”。

“三權(quán)分置”突破了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策規(guī)定除本村集體的成員之外，其他村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也可以成為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對象，這極大地拓寬了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，對于我國農(nóng)村人口大量向城市遷移、農(nóng)村很多宅基地面臨閑置，導(dǎo)致剩余可供分配的宅基地資源供給總量相對不足的現(xiàn)狀來說，無疑是一次具有歷史性意義的制度改革，有效破解了過去農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一律限定在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙，農(nóng)民可以在更大范圍內(nèi)對宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的收益大為提升，進(jìn)一步增加了宅基地流轉(zhuǎn)的動力和活力。

“三權(quán)分置”完善了農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的適度放活宅基地使用權(quán)，擴(kuò)大了宅基地使用權(quán)的實際流轉(zhuǎn)范圍，從一定程度上增加了宅基地的市場價值，拉動了宅基地的流轉(zhuǎn)需求，從而加快了農(nóng)村富余宅基地的退出速度。與此同時，伴隨著我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益的增加，進(jìn)而使得村集體經(jīng)濟(jì)組織的財力也相應(yīng)得到了一定程度增強(qiáng)，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的順利運作。

“三權(quán)分置”激活了農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，是在保證宅基地的所有權(quán)為集體所有，并在預(yù)留農(nóng)戶享有宅基地農(nóng)戶分配資格的前提下，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的限制進(jìn)行適度的放寬，從而增加宅基地的實際市場價值，為農(nóng)民增收創(chuàng)造有利條件，也更好地對閑置的宅基地進(jìn)行有效利用。同時，改變以往農(nóng)村社會自發(fā)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)宅基地現(xiàn)象，將其并入規(guī)范化運行的軌道之中，從而進(jìn)一步激活大量“沉睡”的農(nóng)村土地資產(chǎn)。

運用外部性理論分析農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策

引入外部性理論分析農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，主要是由于外部性理論的三個代表性理論（負(fù)外部性、科斯定理、產(chǎn)權(quán)制度），可以分別對“三權(quán)分置”的三大權(quán)利（集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)）提供政策的理論支撐。

“落實宅基地集體所有權(quán)”政策體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵。產(chǎn)權(quán)制度主要是從明晰所有權(quán)的歸屬角度入手的，剛好與“落實宅基地集體所有權(quán)”政策相呼應(yīng)，具體體現(xiàn)有：明確村集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊的規(guī)劃使用權(quán)；明確村集體經(jīng)濟(jì)組織分享宅基地轉(zhuǎn)讓的部分收益，在一定程度上增加村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村宅基地的再供給能力，確保村集體經(jīng)濟(jì)組織有能力向村民提供公共產(chǎn)品。

“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”政策體現(xiàn)了科斯定理的內(nèi)容。科斯定理強(qiáng)調(diào)在協(xié)商成本為零的情況下，可以讓資源得到有效利用。如果將我國農(nóng)村宅基地的分配資格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，就可以實現(xiàn)協(xié)商成本為零的這一前提條件，從而保障我國各個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部所有成員都可以被足額配給宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)。因此，可以運用科斯定理來作為“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”的理論支撐。

“適度放活宅基地使用權(quán)”政策體現(xiàn)了負(fù)外部性理論的內(nèi)核。負(fù)外部性理論提到了公共資源的“公地悲劇”產(chǎn)生之原因在于“市場失靈”，從而導(dǎo)致了資源的閑置。結(jié)合到農(nóng)村宅基地領(lǐng)域來看，我國過去一直采用農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”，設(shè)計初衷是為了保護(hù)農(nóng)民利益，但這在一定程度上已經(jīng)異化為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)的最大阻礙，這種農(nóng)村宅基地使用權(quán)的實際情況即是農(nóng)民的私人邊際收益與社會邊際成本的相背離。因此，只有通過進(jìn)一步貫徹“適度放活宅基地使用權(quán)”政策，從而提升農(nóng)村宅基地領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)交易活躍度，最終達(dá)到負(fù)外部性得以內(nèi)部化的理想狀態(tài)。

如何在外部性理論的指引下完善宅基地“三權(quán)分置”政策

外部性內(nèi)部化，就是使生產(chǎn)者或消費者產(chǎn)生的外部成本，進(jìn)入它們的生產(chǎn)和消費決策，由它們自己承擔(dān)或“內(nèi)部消化”。這種“內(nèi)部消化”可以分為兩種落實政策的方法：一是命令控制型方法；二是經(jīng)濟(jì)刺激型方法。我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的具體落實方式也將根據(jù)以上兩種“內(nèi)部消化”的方法進(jìn)行相關(guān)的探索，以期找到適應(yīng)我國國情的具體完善策略。

“集體經(jīng)濟(jì)組織參與流轉(zhuǎn)收益分配”的政策落實方式，屬于“內(nèi)部消化”中的經(jīng)濟(jì)刺激型方法。明確“集體經(jīng)濟(jì)組織參與流轉(zhuǎn)收益分配”，是賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，在征地補(bǔ)償時參與收益分配的權(quán)利。其重要意義在于：凸顯宅基地集體所有權(quán)中的收益權(quán)能，提升村集體經(jīng)濟(jì)組織的財力、監(jiān)管宅基地流轉(zhuǎn)事務(wù)的動力，使用經(jīng)濟(jì)手段促使村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地建設(shè)與利用進(jìn)行規(guī)劃，并為下一步的保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)解決了其資金困難的問題。

“完善閑置農(nóng)村宅基地有償退出制度”的政策落實方式，屬于“內(nèi)部消化”中的命令控制型方法?！巴晟崎e置農(nóng)村宅基地有償退出制度”，是對已經(jīng)定居城市的農(nóng)民，自愿騰退原村集體經(jīng)濟(jì)組織分配的宅基地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（該經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源于村集體參與宅基地流轉(zhuǎn)收益分配），將這些農(nóng)民名下閑置的宅基地重新進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配序列，增加本村集體內(nèi)部可供分配的宅基地數(shù)量。其意義在于：將全國多地進(jìn)行宅基地有償退出試點的初步成果，以法律、政策的方式形成制度化的頂層設(shè)計，進(jìn)而從更高層面上保障農(nóng)戶獲得宅基地的資格權(quán)，滿足農(nóng)民對于宅基地作為安身立命之根本的需求，也為需要逆城市化的農(nóng)村人口流動提供回旋余地，減少出現(xiàn)失地農(nóng)民的現(xiàn)象。

“增設(shè)農(nóng)村宅基地租賃權(quán)”的政策落實方式，屬于“內(nèi)部消化”中的經(jīng)濟(jì)刺激型方法?！霸鲈O(shè)農(nóng)村宅基地租賃權(quán)”的構(gòu)想，是通過設(shè)立宅基地租賃權(quán)，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)房的承租人在取得房屋所有權(quán)的同時，并非取得了具有物權(quán)屬性的“宅基地使用權(quán)”，而是取得了具有債權(quán)屬性的“宅基地租賃權(quán)”，基于該債權(quán)，房屋承租人可以占有、使用農(nóng)村宅基地。該構(gòu)想的重要意義在于：突破了“物權(quán)”慣性思維的桎梏，另辟蹊徑從“債權(quán)”領(lǐng)域?qū)で蟆胺呕钫厥褂脵?quán)”政策的具體落實方式；通過重新定義土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)村宅基地的土地要素功能，從而減少宅基地流轉(zhuǎn)的交易費用，盤活閑置宅基地，達(dá)到優(yōu)化宅基地資源配置的目的。

（作者為湘潭大學(xué)法學(xué)院與知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院博士研究生）

【注：本文系湖南省研究生科研創(chuàng)新重點項目“土地資源利用中的職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)制研究”（項目編號：CX2015B197）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①岳永兵：《宅基地“三權(quán)分置”：一個引入配給權(quán)的分析框架》，《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》，2018年第1期。