淺析檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟面臨的困難及路徑構(gòu)建的合理化建議

吳曉嵐

摘要：隨著社會經(jīng)濟的飛速增長，利用犧牲環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟增長的情況時有發(fā)生，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，為了應(yīng)對此種情況，我國的環(huán)境訴訟制度也在不斷完善。環(huán)境公益訴訟的提出，是訴訟制度的一大進步，但該項制度設(shè)計上還存在一定缺陷，本文從檢察機關(guān)提起民事環(huán)境公益訴訟所面臨的的困難，提出解決路徑構(gòu)建的合理化建議，以期能加快此方面的法治進程。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；民事公益訴訟；解決對策

近幾年來，我國的環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻，環(huán)境治理問題也逐漸被大眾關(guān)注，刑法中對破壞環(huán)境的行為也作出相應(yīng)的規(guī)定，刑事訴訟懲罰了當(dāng)事人，但被損害的環(huán)境可能還是處于被侵害的狀態(tài)，于是環(huán)境公益訴訟的概念被提出。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定“從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上的，并且沒有任何違法記錄的社會組織，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟?！钡珜嶋H卻少有此類訴訟案件，于是理論界提出是否能讓作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)檢察機關(guān)參與到環(huán)境公益訴訟之中。2015年1月7日起實施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第 11 條規(guī)定“檢察機關(guān)……通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式來支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”，此條規(guī)定將檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的法律地位定位為“支持起訴”。2015 年全國人大常委會授權(quán)包括福建在內(nèi)的13個地區(qū)開展為期兩年的檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點工作，由此檢察機關(guān)開始了公益訴訟的探索之路。

一、環(huán)境公益訴訟的概念及特點

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境民事公益訴訟制度是指“特定的社會主體在有法律授權(quán)的基礎(chǔ)上，為維護環(huán)境公益，向法院提起以維護環(huán)境公益和追究環(huán)境違法者責(zé)任為目的的公益訴訟?！盵1]

（二）環(huán)境公益訴訟的特點

1.環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公益利益。這是與私益訴訟最大的區(qū)別之處在于私益訴訟中權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，被侵害的是個人利益，訴訟的目的在于使受到侵害的權(quán)利恢復(fù)原狀、得到賠償。但環(huán)境公益訴訟的提起是因為公共環(huán)境遭到破壞，侵害了大對數(shù)不特定對象的權(quán)益，訴訟的目的在于使被破壞的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)以維護大多數(shù)人的公共利益。

2.提起環(huán)境公益訴訟的主體具有多樣性。環(huán)境公益訴訟案件受害主體廣泛，已經(jīng)受到侵害的或者正在受到侵害的環(huán)境范圍內(nèi)有關(guān)環(huán)保組織或社會機構(gòu)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。并且當(dāng)此類環(huán)保機構(gòu)明確放棄訴權(quán)后，檢察機關(guān)也可以在公告期滿后基于維護公共利益的目的提起環(huán)境公益訴訟。

3.環(huán)境公益訴求的確定性。筆者通過《中國裁判文書網(wǎng)》搜索各地已判決案件并結(jié)合本市其他檢察機關(guān)辦理的案件來看，提起民事環(huán)境公益訴訟的訴訟請求多為停止侵害、恢復(fù)原狀或者賠償損失。

二 、檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟面臨以下問題

1.檢察機關(guān)與訴訟相對人地位不平等。檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，與自然人、企業(yè)和社會組織相比，兩者具有社會地位上的不平等性，檢察機關(guān)無疑具有絕對優(yōu)勢，法院一開始就會在輿論中形成偏倚的心證，公益訴訟就不再是“中立的裁判”，而是“合力的聲討”[2]。2018 年兩高出臺的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十六條規(guī)定“人民檢察院提起的民事公益訴訟案件中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予受理。”環(huán)境民事公益訴訟作為民事訴訟的一種，那么就應(yīng)當(dāng)保障雙方當(dāng)事人平等的訴訟權(quán)利。但在實踐中，環(huán)境侵權(quán)人作為檢察機關(guān)的訴訟相對人，只能接受檢察機關(guān)的訴訟請求，不能對其訴訟請求做出實質(zhì)性否定，“禁止反訴”的規(guī)定無形中加大了檢察機關(guān)與其他民事主體之間的不平等性。

2、檢察機關(guān)不具有實體處分權(quán)。眾所周知，環(huán)境侵權(quán)侵害的是社會公共利益，由檢察機關(guān)支持起訴或檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的案例中，凡是請求被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費的，判決書明確表明由被告支付至當(dāng)特定賬戶中。例如由福建省三明市人民檢察院辦理的蘇某和等人環(huán)境污染責(zé)任糾紛民事公益訴訟案中，法院判決“……上述款項各被告應(yīng)于期限屆滿之日起一個月內(nèi)支付至本院指定賬戶，該款用于本案的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。”檢察機關(guān)勝訴后，并不對生態(tài)環(huán)境修復(fù)費作出實質(zhì)性處置，而一般由侵權(quán)人將修復(fù)費打進法院指定的專門賬戶，然后由當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政機關(guān)用作環(huán)境恢復(fù)工作。檢察機關(guān)檢察院僅在訴訟過程中享有訴訟權(quán)利、義務(wù)，不具有實體處分權(quán)。

3.社會組織不愿提起環(huán)境民事公益訴訟。我國有數(shù)以千計統(tǒng)計在冊的社會組織，但以原告身份提起公益訴訟的卻很少。究其原因主要有以下兩點：一是費用高。環(huán)境損害鑒定結(jié)果是提起環(huán)境公益訴訟必不可少的關(guān)鍵證據(jù)，但該項鑒定結(jié)果往往需要耗費大量的人力、財力以及時間，“訟累”的影響，導(dǎo)致很多環(huán)保組織對環(huán)境民事公益訴訟望而卻步；二是社會壓力。對于一些環(huán)境侵權(quán)者，可能具有復(fù)雜的社會關(guān)系，一旦得知環(huán)保組織將會提起訴訟，可能會對社會組織施加壓力，導(dǎo)致一些本來有意愿提起公益訴訟的社會組織為了省去不必要的麻煩，干脆放棄訴權(quán)。

三、檢察機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟合理途徑的建構(gòu)

（一） 把握權(quán)利邊界

檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢是顯而易見的，取得的效果也令人欣喜，但檢察機關(guān)并非專門從事民事公益訴訟的機關(guān)，檢察機關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機關(guān)，如果將過多的精力投入到公益訴訟中可能對司法資源造成一定浪費。因此，檢察機關(guān)在參與民事環(huán)境公益訴訟過程中應(yīng)當(dāng)把握尺度，掌握合理的權(quán)利邊界，警惕發(fā)生“越權(quán)”行為。

一是嚴(yán)格篩選案件。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格的價值衡量，針對一些環(huán)境破壞程度嚴(yán)重、涉案人數(shù)眾多、涉案金額較大，社會輿論廣的案件提起訴訟，這樣既能起到很好的警示作用，取得良好的社會效果，又節(jié)約了司法資源。二是窮盡救濟措施。從長遠發(fā)展來看，社會組織及環(huán)保機構(gòu)才是環(huán)境民事公益訴訟的排頭兵。只有當(dāng)符合條件的社會組織不愿意提起環(huán)境民事公益訴訟時，檢察機關(guān)才能順位補上?！睹袷略V訟法》第55條也作出了相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在職權(quán)允許的情況下，給予社會組織法律知識、證據(jù)取得等資源上的支持，作為環(huán)境民事公益訴訟的支持者、補充者。

（二） 成立生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用管理委員會

目前，全國由檢察機關(guān)提起的公益訴訟中，民事公益訴訟所占比例大概在10%左右，其中屬于生態(tài)資源保護的公益訴訟比例進一步下降，實務(wù)處理數(shù)量少，對經(jīng)驗積累和制度的規(guī)范化建設(shè)產(chǎn)生了一定影響。其中面臨的最實際的問題就是對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用由誰處理、怎么處理、如何監(jiān)管等一系列問題沒有明確的操作規(guī)范。筆者建議在實踐中，可以借鑒外國的經(jīng)驗，探索建立公益訴訟專項基金[3]?？梢杂墒〖壵y(tǒng)一設(shè)立公益訴訟專項基金，由環(huán)保組織、環(huán)保行政機關(guān)、法院以及法律專家共同組成了管理委員會，統(tǒng)籌安排生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。設(shè)區(qū)市、縣的環(huán)保局負責(zé)人成為該管委會的聯(lián)絡(luò)員，定期向管委會匯報本地的環(huán)境公益訴訟情況及受損環(huán)境修復(fù)進度，上下聯(lián)動，形成良好的發(fā)展格局。管理委員會由司法機關(guān)、行政機關(guān)、社會組織共同組成能夠形成對權(quán)利的有效監(jiān)管，防止權(quán)利濫用，從長遠來看，更能達到公平、公正的效果。

（三）鼓勵社會組織積極參與環(huán)境民事公益訴訟

我國環(huán)境保護組織數(shù)量多，這幾年更是處于逐年遞增的態(tài)勢，檢察機關(guān)應(yīng)該從如何引導(dǎo)社會組織參與環(huán)境公益訴訟上著手，將環(huán)保組織作為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力，這樣不僅能節(jié)約司法資源，也能夠最大程度上代表公眾保護生態(tài)環(huán)境。同時也需要行政機關(guān)的管理和配合，行政主管部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起監(jiān)管職責(zé)，對社會組織的成立、運行進行嚴(yán)格把控，提高社會組織的質(zhì)量，對符合要求的社會組織團體從行政角度給予其最大支持，為其提供良好的環(huán)境，鼓勵社會組織積極參與到環(huán)境公益訴訟活動當(dāng)中。

[參考文獻]

[1]葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：310.

[2]江國華 張 彬.檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實困境與完善路徑[N].河南：河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2017年第4期

[3]劉欣.檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度研究——基于試點期間案件的實證分析[D].安徽：碩士論文，2017

（作者單位：福建省三明市寧化縣檢察院，福建 寧化 365400）