政府與民眾的互動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行的影響研究

巫漾漾

摘 要：湘西鳳凰古城景區(qū)推行一票制政策引發(fā)輿論嘩然，然而3年后鳳凰縣政府正式宣布取消入城門票。在政策實(shí)施過程中，政府與民眾的互動(dòng)在很大程度上影響了政策的實(shí)行。本文通過對(duì)湘西鳳凰古城景區(qū)推行一票制政策的分析，總結(jié)出相關(guān)類型政策執(zhí)行的規(guī)律，并對(duì)此規(guī)律進(jìn)行深入分析，希望為中國(guó)政策更好地推行提供一點(diǎn)幫助。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；民眾；互動(dòng)

2013年3月19日，鳳凰縣政府印發(fā)關(guān)于《鳳凰縣旅游景區(qū)門票管理辦法（試行）》的通知，確定鳳凰古城各景點(diǎn)不再單獨(dú)售票，將實(shí)質(zhì)上將原本不收費(fèi)的鳳凰古城納入了收費(fèi)范圍。鳳凰古城收費(fèi)政策一經(jīng)推出，輿論嘩然。3年后，合約期滿。湖南湘西州鳳凰縣的官方消息聲稱，從2016年4月10日開始，鳳凰古城將取消148元的入城門票，暫停古城圍城設(shè)卡驗(yàn)票方式，保留景點(diǎn)驗(yàn)票方式。此消息一出，再次引發(fā)輿論熱議。“收”與“不收”為何如此反復(fù)？

在鳳凰古城推行一票制的三年時(shí)間里，鳳凰古城當(dāng)?shù)厣虘艉驮∶駷榫S護(hù)自身利益，一直與該政策“斗爭(zhēng)”。受民眾行為影響，政策也不斷變動(dòng)。

一、鳳凰古城景區(qū)一票制政策的執(zhí)行分析

（一）政策執(zhí)行初期——政策“微調(diào)”

鳳凰古城實(shí)行一票制首天，景區(qū)內(nèi)大批商鋪關(guān)門，渡船停運(yùn)，游客聚集在景區(qū)門口表達(dá)自己的不滿，警方趕到現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)秩序，引發(fā)鳳凰古城收費(fèi)事件。面對(duì)強(qiáng)烈的輿論壓力，當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行各種辯解的同時(shí)被迫采取一系列疏導(dǎo)舉措，對(duì)4月10日起施行的門票新政進(jìn)行“微調(diào)”。

（1）針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用?，擴(kuò)大免費(fèi)進(jìn)入范圍

4月15日，鳳凰縣對(duì)此項(xiàng)門票優(yōu)惠管理措施進(jìn)行調(diào)整，免費(fèi)待遇范圍擴(kuò)大到湖南湘西土家族苗族自治州、湖南懷化市、貴州銅仁市三地區(qū)的所有居民。

（2）針對(duì)船夫，實(shí)行公司化運(yùn)營(yíng)統(tǒng)一售票

4月10日農(nóng)家船員去沱江北門碼頭聚集抵制收費(fèi)政策。5天后，鳳凰沱江下游的農(nóng)家船代表分別與鳳凰縣沱江鎮(zhèn)人民政府、鳳凰古城景區(qū)旅游管理服務(wù)有限公司簽訂《合作組建桃花島農(nóng)家船公司框架協(xié)議》與《合作運(yùn)營(yíng)框架協(xié)議》，同意收編農(nóng)家船隊(duì)，進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)、實(shí)行限額兜底，超收分成。

（3）針對(duì)游客，學(xué)生憑證只要20元

為優(yōu)惠學(xué)生群體，在原定80元/人·次標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生門票中推出一項(xiàng)試行一年的新政策：2013年4月20日起，全日制在校學(xué)生憑身份證和學(xué)生證進(jìn)入鳳凰古城風(fēng)景名勝區(qū)旅游，除沱江泛舟以外，只需20元。參與沱江泛舟項(xiàng)目享受鳳凰縣本地居民待遇，收取15元/人·次用工成本費(fèi)。

（二）政策執(zhí)行中期——優(yōu)惠政策撤銷，民眾各施對(duì)策

（1）撤銷初期優(yōu)惠政策

2015年5月11日，鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司正式對(duì)外發(fā)文通告，2015年6月1日起，鳳凰古城將取消此前針對(duì)銅仁、懷化地區(qū)居民免門票的優(yōu)惠政策。此外，7月1日起學(xué)生票將從此前每人20元，上調(diào)為50元。

（2）政策執(zhí)行相對(duì)放松

一票制實(shí)施第一年，古城商戶自發(fā)組織東關(guān)門外兩條街的所有商鋪罷市，幾百人聚集在城門外抗議。商戶的抗議取得一定效果，政府和古城公司做了部分妥協(xié)。游客從東關(guān)門入城可以游覽古城的三分之一區(qū)域，但是這不能滿足游客的全部需求。

（3）政府與城內(nèi)、城外客棧老板的博弈攻守

在古城一票制政策推行后，城內(nèi)客棧的老板通過上訪聚眾，享受到“免費(fèi)帶人進(jìn)古城看房”特權(quán)，即游客住在城內(nèi)客棧便能憑身份證免費(fèi)入城。此舉導(dǎo)致城外客棧老板流失大量顧客。城外客棧經(jīng)營(yíng)中到縣政府投訴，主管部門為平息異議，單方面統(tǒng)一取消古城內(nèi)客棧的“福利”，同時(shí)加大查票力度。

（4）非法拉客成職業(yè)，游客逃票入城

自鳳凰古城實(shí)施收門票起，每日都有大量的逃票人數(shù)。根據(jù)購(gòu)票記錄，目前鳳凰古城日購(gòu)票客流量在8000人左右，而逃票人數(shù)達(dá)購(gòu)票人數(shù)一半左右。逃票已讓景區(qū)每天損失接近60萬元。2015年4月，鳳凰古城斥資20萬元包下當(dāng)?shù)貎煞輬?bào)紙封底，刊登整版廣告呼吁“反對(duì)逃票，拒絕免票”。

（三）政策執(zhí)行后期——政策取消

2016年，鳳凰縣人民政府啟動(dòng)鳳凰古城旅游管理服務(wù)體系完善工作，召開9次座談會(huì)，向社會(huì)發(fā)放征求意見表，贊成“取消圍城設(shè)卡驗(yàn)票”的比例幾乎都在70%多。此外，三年來當(dāng)?shù)鼐用穸啻螌懧?lián)名信向政府要求取消一票制政策。2016年3月30日，鳳凰縣政府在新聞發(fā)布會(huì)上正式公布：4月10日起，暫停鳳凰古城圍城設(shè)卡收費(fèi)驗(yàn)票，但保留古城區(qū)景點(diǎn)的設(shè)卡收費(fèi)驗(yàn)票。

二、政府與民眾的互動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行的影響規(guī)律

鳳凰古城景區(qū)推行一票制政策從發(fā)布初期便引起民眾的強(qiáng)烈不滿，但是當(dāng)?shù)卣疄榱俗陨碚?jī)堅(jiān)持推行，在民眾與政府的互動(dòng)中政策的執(zhí)行不斷發(fā)生改變。本文通過對(duì)此政策執(zhí)行過

程中官民的互動(dòng)分析，總結(jié)出該類型政策的一些執(zhí)行規(guī)律，如圖：

（一）政策執(zhí)行前期：部分政策修改

該類損壞多數(shù)民眾直接利益的政策最初發(fā)布，會(huì)引起大群民眾的聚眾抗議，政策的推動(dòng)和執(zhí)行尤為困難。因此，政府為了安撫民眾，一般會(huì)修改相關(guān)政策條例，甚至簽訂福利合同，許諾福利政策。如此，大部分利益受損群眾會(huì)暫時(shí)妥協(xié)于府軟硬兼施的手段。政府也依照修改后的政策進(jìn)行執(zhí)行。

（二）政策執(zhí)行中期：政策執(zhí)行由寬松到嚴(yán)謹(jǐn)

但是在初期實(shí)行階段，利益受損嚴(yán)重且未被安撫的部分群眾再次聚集，為自己爭(zhēng)取權(quán)益。正如鳳凰收費(fèi)事件中的客棧經(jīng)營(yíng)者這個(gè)群體。且在這個(gè)群體內(nèi)部也會(huì)出現(xiàn)利益分歧，城內(nèi)客棧老板與城外客棧老板是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，政策對(duì)城內(nèi)老板影響更加嚴(yán)重，因此城內(nèi)老板會(huì)繼續(xù)上訪、抗議，爭(zhēng)取政策的傾斜，擁有特殊的權(quán)利。但同時(shí)政策的傾斜會(huì)損壞另一個(gè)群體的利益——城外客棧老板，該群體為了維護(hù)自身原有利益也會(huì)向政府反映自身訴求。最終的結(jié)果是政策恢復(fù)平衡，同時(shí)為了公平公正，加強(qiáng)政策執(zhí)行的力度。

其次，由于政策的執(zhí)行剛剛開始，有些民眾仍未習(xí)慣遵守相關(guān)規(guī)定，甚至?xí)驗(yàn)椴徽J(rèn)同該政策而故意違法政策的規(guī)定，如游客逃票等行為，對(duì)政府造成一定的損失。為了規(guī)范管理，維護(hù)利益，政府會(huì)加強(qiáng)相關(guān)政策執(zhí)行力度。

最后，優(yōu)惠政策的實(shí)行會(huì)在一定程度上影響政府的利益，在政策穩(wěn)定實(shí)施一段時(shí)間后，政府經(jīng)過利益的衡量可能會(huì)撤銷相關(guān)優(yōu)惠政策。但是如果優(yōu)惠政策帶來的利益多于損害，政府也有可能保留優(yōu)惠政策。

（三）政策執(zhí)行后期：政策或撤或留

在政策持續(xù)發(fā)展一段時(shí)間后，政府會(huì)對(duì)該政策進(jìn)行評(píng)估。如果弊大于利則會(huì)取消政策，如果利大于弊則會(huì)進(jìn)行實(shí)施政策。

從上述的規(guī)律可以得出，中國(guó)的政策執(zhí)行主體是政府部門，但是民眾也會(huì)對(duì)政策作出反應(yīng)，這些反應(yīng)會(huì)影響政府的政策判斷，從而影響到政策的執(zhí)行。

湘西鳳凰古城景區(qū)一意孤行推行一票制政策，但該政策最終在民眾頻繁上訪中成為“短命政策”。在中國(guó)有很多引起公眾爭(zhēng)議的政策，但是很多時(shí)候政府都選擇平息爭(zhēng)議，繼續(xù)實(shí)施，直到政府真正意識(shí)到缺陷才會(huì)停止。其實(shí)在政策執(zhí)行的過程中民眾的意見、行為需要得到更加嚴(yán)肅、謹(jǐn)慎的對(duì)待，如此才能讓政策真正惠及民眾。

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（作者單位：華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631）