俄羅斯貝加爾湖生態(tài)環(huán)境治理措施

蒲玉琢 師雨涵

摘要：大自然的瑰寶——貝加爾湖位于俄羅斯東西伯利亞南部，是世界上年代最久的湖泊，迄今有2500萬年歷史。貝加爾湖含水量豐富，擁有全球19%的淡水含量，對整個遠東地區(qū)的氣候調節(jié)及動植物資源哺育生長起著重要作用。1996年貝加爾湖以其獨特的水文、生態(tài)價值被聯(lián)合國教科文組織列入《世界遺產(chǎn)名錄》。蘇聯(lián)時期由于粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，人類活動對貝加爾湖的生態(tài)環(huán)境造成了很大的破壞，近年來俄羅斯政府越來越重視國內生態(tài)環(huán)境保護，其中對貝加爾湖的生態(tài)環(huán)境保護治理也被列為國家環(huán)境保護專項行動，并作為2017年國家生態(tài)年重點項目而推進。本文主要研究近年來俄羅斯政府針對貝加爾湖的治理措施，為我們了解俄羅斯環(huán)境?，F(xiàn)狀和政策提供一個豐富的案例。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護 貝加爾湖 污染來源 治理措施

中圖分類號：N09 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）14-0243-03

俄羅斯很早就意識到貝加爾湖生態(tài)環(huán)境保護重要性，早在蘇聯(lián)時期就采取一系列措施對污染貝加爾湖的污染行為進行限制，但由于邊污染邊治理的方式以及資金缺乏致使貝加爾湖環(huán)境恢復與保護收效甚微。蘇聯(lián)解體、俄羅斯聯(lián)邦建立后，貝加爾湖環(huán)境保護政策翻開新的一頁，為了合理利用國家撥款大力發(fā)展環(huán)保事業(yè)，俄羅斯聯(lián)邦制定新的貝加爾湖自然資源合理使用綜合計劃并將貝加爾湖的生態(tài)環(huán)境保護列為國家環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展策略優(yōu)先考慮項目。2011年俄羅斯聯(lián)邦政府通過《2012—2020年貝加爾湖區(qū)域環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展》長遠規(guī)劃，為此撥出485億盧布經(jīng)費用以改善貝加爾湖環(huán)境。俄羅斯政府從法律、制度和政策層面再到具體科技監(jiān)測、恢復的技術層面采取新的環(huán)境保護措施，對貝加爾湖生態(tài)環(huán)境進行全方位恢復治理，可以說收效顯著。俄羅斯政府對貝加爾湖的生態(tài)環(huán)境保護主要有以下幾種方式：

一、制定完善貝加爾湖生態(tài)環(huán)境保護法律機制

在法律制度方面，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法，每個人都有享受良好環(huán)境的權利，同時，每個人有義務愛惜自然環(huán)境、珍惜自然財富、為自然環(huán)境破壞承擔責任。良好的自然環(huán)境是俄羅斯大地上的各族人民生存、活動以及可持續(xù)發(fā)展的基礎。早在蘇聯(lián)時期，蘇聯(lián)政府逐漸意識到貝加爾湖區(qū)污染問題的嚴重性，從國家層面開始出臺一系列的法令來規(guī)范生產(chǎn)行為，通過法律來進行規(guī)范調節(jié)貝加爾湖的環(huán)保問題，為保護貝加爾湖提供法律保障。

1969年，蘇聯(lián)部長會議通過了第52號《關于貝加爾湖區(qū)自然資源綜合保護與合理使用》的決議，界定了受保護水域的范圍，嚴格控制自然資源利用。1971年，蘇共中央與部長會議通過第679號《對貝加爾湖區(qū)自然資源合理使用的決定》，其戰(zhàn)略目標是到1985年停止向貝加爾湖與流入河中排放污水，控制大氣污染。1994年，聯(lián)邦政府批準第1306號聯(lián)邦綜合規(guī)劃《保護貝加爾湖與合理使用貝加爾湖域資源》。1994年，聯(lián)邦政府批準第1306號聯(lián)邦綜合規(guī)劃《保護貝加爾湖與合理使用貝加爾湖域資源》。①

貝加爾湖環(huán)境保護最重要的法律是1999年出臺第94號聯(lián)邦法律《關于保護貝加爾湖》，這一法律對保護貝加爾湖自然環(huán)境具有巨大意義，也成為用法律手段保護貝加爾湖的依據(jù)。這部法律明確了貝加爾湖地區(qū)經(jīng)濟活動的限制和環(huán)境保護的措施，為該地區(qū)環(huán)境、經(jīng)濟、社會和文化的可持續(xù)發(fā)展提供了有利法律的保障。也正是在這部法律的基礎上衍生出了一系列政府法令和決議。

關于貝加爾湖法律的制定與完善既為俄羅斯執(zhí)法部門的執(zhí)法提供了依據(jù)，也為社會組織和居民的環(huán)保行為展開奠定了基礎。在法律的基礎上，俄聯(lián)邦政府有關監(jiān)督部門嚴格執(zhí)法，發(fā)動群眾開展各項保護貝加爾湖的運動，促進貝加爾湖可持續(xù)發(fā)展和原生態(tài)自然環(huán)境的保護。

二、開展國家級保護貝加爾湖專項行動

2011年7月20日俄羅斯聯(lián)邦政府通過了聯(lián)邦目標計劃——《2012—2020貝加爾湖環(huán)境保護及社會經(jīng)濟發(fā)展》長遠規(guī)劃（下面簡稱“規(guī)劃”）。這一規(guī)劃是新時期貝加爾湖生態(tài)環(huán)境保護的綜合性方案，旨在通過貝加爾湖地區(qū)生態(tài)鑒定、減少生態(tài)環(huán)境污染和發(fā)展聯(lián)邦級的自然保護區(qū)的方式保護貝加爾湖區(qū)域避遭受人為技術和自然因素的負面影響?！耙?guī)劃”主要包含以下任務：1）減少貝加爾湖自然保護區(qū)水域的污染物；2）減少貝加爾湖自然保護區(qū)廢料污染；3）提高貝加爾湖旅游資源資源效率；4）保護貝加爾湖地區(qū)生態(tài)資源多樣性；5）發(fā)展國家對貝加爾湖的生態(tài)監(jiān)測能力；6）保護貝加爾湖自然保護區(qū)貝加爾湖及其沿岸、河流生態(tài)系統(tǒng)?！耙?guī)劃”的實現(xiàn)分為兩個階段：第一階段是2012—2015年，第二個階段是2016—2020年。第一個階段所要完成的任務是：抓好和落實優(yōu)先舉措，以及為落實環(huán)保舉措制定方法；第二個階段的任務是完成上一階段所落實的優(yōu)先舉措，豐富貝加爾湖自然保護區(qū)的措施，保證“規(guī)劃”中既定任務的完成。

在這一規(guī)劃的推動下，貝加爾湖雖然在很多方面生態(tài)環(huán)境狀況在逐步改善，但是應該看到的是，在落實《2012—2020年貝加爾湖區(qū)域環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展》長遠規(guī)劃中一些方向的整改目標并沒有完全達成。筆者認為許多指標的實際落實情況未達到計劃期望值的主要原因在于資金落實不到位。在《2012—2020年貝加爾湖區(qū)域環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展》長遠規(guī)劃中的總投資由聯(lián)邦預算、相關各聯(lián)邦主體自身預算和一些非預算的額外資金組成，其中預計聯(lián)邦投資482.9億盧布，相關各聯(lián)邦主體投資75億盧布，非預算的額外資金14億盧布。但由于西方制裁、俄羅斯經(jīng)濟滑落，實際落實資金僅為計劃的一半不到。②以2016年為例，2016年計劃聯(lián)邦投資53億盧布，實際落實21.42億盧布，聯(lián)邦主體投資8.34億盧布，實際落實8.34億盧布，預算外投資1.73億盧布。占投資總額百分之80以上的聯(lián)邦投資縮減導致很多治理項目無法落實，無法達到預期目標。

除了2011年俄羅斯聯(lián)邦政府通過的《2012—2020保護貝加爾湖及貝加爾湖社會經(jīng)濟發(fā)展》長遠規(guī)劃，俄羅斯還啟動了其他一些項目來保護貝加爾湖。如《俄羅斯聯(lián)邦2012至2020年水利資源的開發(fā)》項目，總投資700萬盧布；布里亞特共和國《合理利用自然資源與保護生態(tài)環(huán)境》項目和《建筑與居民區(qū)綜合發(fā)展》項目，總投資1億3千6百萬盧布；伊爾庫茨克州《2014—2018年環(huán)境保護規(guī)劃》項目，總投資2883萬盧布。③

三、開展定期環(huán)境檢驗、生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)督

環(huán)境檢驗方面，1995年俄羅斯國家環(huán)境檢驗委員會頒布《俄羅斯環(huán)境鑒定法》并由伊爾庫茨克州、布里亞特共和國和后貝加爾邊疆區(qū)的俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督局負責開環(huán)境檢驗行動。環(huán)境檢驗旨在檢驗社會經(jīng)濟項目和其他生產(chǎn)建設項目是否符合生態(tài)環(huán)境要求，并以環(huán)保標準來裁定項目的上馬。2015年監(jiān)督局對伊爾庫茨克州176個聯(lián)邦項目、布里亞特共和國93個、后貝加爾邊疆區(qū)9個聯(lián)邦項目進行環(huán)境檢驗，其中包括住房、學校、幼兒園、醫(yī)院、商業(yè)中心、基建設施等各社會經(jīng)濟建設領域。環(huán)境檢驗有助于遏制因社會經(jīng)濟發(fā)展、城市建設而導致水體污染，有助于從源頭上改善貝加爾湖生態(tài)環(huán)境。

環(huán)境監(jiān)測方面，2011年根據(jù)俄聯(lián)邦第331號令對2002年《俄羅斯環(huán)境保護法》進行補充，其中加入了俄羅斯環(huán)境監(jiān)測新條款并將擁有獨特生態(tài)系統(tǒng)的貝加爾湖區(qū)域納入檢測項目。2014年俄羅斯成立聯(lián)邦環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一規(guī)劃工作組并對貝加爾湖狀況進行綜合評估。僅在2015年一年間工作組就召開五次會議，并在監(jiān)測森林、生物多樣性、衛(wèi)星監(jiān)測等方面采取一系列行動。在技術層面上，2015年建成貝加爾湖航天信息通信綜合環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，運用衛(wèi)星技術從太空對貝加爾湖生態(tài)環(huán)境進行遙感測量、對自然災害進行監(jiān)視預測、對區(qū)域環(huán)境行辨識并對森林采伐、自然傾倒狀況進行監(jiān)控。2015年運行貝加爾湖科研船?Исток? 并通過?Акватория-Байкал 2?系統(tǒng)自動取樣分析貝加爾湖的物理化學成分，其中包括pH值、導電性，溶解氧、溫度、銨離子、鐵離子、亞硝酸鹽、硫酸鹽離子、氯化離子、色度、氧化還原能力等等多種指標。從2002年起利用Terra和Aqua兩顆衛(wèi)星對貝加爾湖區(qū)域進行每日低空拍攝測量并把相關數(shù)據(jù)公布于俄羅斯環(huán)保部網(wǎng)站上。環(huán)境監(jiān)測利用先進的水、路、空設備進行立體化監(jiān)測，監(jiān)測間隔短，數(shù)據(jù)搜集更新處理快，有助于及時發(fā)現(xiàn)貝加爾湖區(qū)域自然生態(tài)異常并進行處理，并對自然災害進行提前預警與評估。

環(huán)境監(jiān)督方面，2002年《俄羅斯環(huán)境保護法》第65條《俄羅斯環(huán)境監(jiān)督》中指出，環(huán)境監(jiān)督是指通過執(zhí)法的方式對破壞環(huán)境行為進行制止，避免其繼續(xù)對環(huán)境造成惡劣影響。1999年頒布的第94號《保護貝加爾湖》聯(lián)邦法中規(guī)定，俄聯(lián)邦國家執(zhí)行機關和布里亞特共和國、伊爾庫茨克州、后貝加爾邊疆區(qū)的地區(qū)執(zhí)行機構對貝加爾湖區(qū)域擁有全權監(jiān)督權。2015年俄羅斯聯(lián)邦執(zhí)行機關對貝加爾湖區(qū)域進行231次環(huán)境檢查，查處違法行為316起，進行書面裁決204次，行政處罰181次，罰單總額達1340萬盧布。地區(qū)執(zhí)行機關進行環(huán)境檢查767次，查處違法行為794起，進行書面裁決305次，行政處罰271次，罰單總額達725.4萬盧布。在貝加爾湖航運監(jiān)督方面，2015年共對個人法人和企業(yè)法人進行98次檢查，查處違法行為235起，行政指令消除81次破壞環(huán)境行為，對58個法人處以53.2萬盧布的行政追責。④環(huán)境監(jiān)督每年可以及時制止破壞環(huán)境行為，盡管從查處的違法行為次數(shù)上來看近10年來無明顯減少趨勢，但是隨著法律的完善與細化以及查處力度加大，環(huán)境監(jiān)督在保護貝加爾湖生態(tài)環(huán)境上同樣起著重要作用。

四、進行貝加爾湖環(huán)境科學研究，為環(huán)境保護提供技術支持

目前針對貝加爾湖自然生態(tài)狀況進行研究的科研機構有十幾家，其中重要的有俄羅斯科學院西伯利亞分院貝加爾湖自然資源利用研究所，研究方向為人類影響下貝加爾湖生態(tài)系統(tǒng)生物適應性物質轉換，環(huán)境與社會轉型條件下的西伯利亞及其毗鄰區(qū)生態(tài)經(jīng)濟政策制定，承擔俄羅斯財產(chǎn)基金會和俄羅斯人文科學基金支持項目：“森林價值評估基礎上的森林資源利用與保護方法制定”“全球氣候變化下的貝加爾湖區(qū)域河流水文生態(tài)安全研究”“后貝加爾及附近區(qū)域自然資源轉換：回顧分析與展望”“貝加爾區(qū)域三角洲”等；俄羅斯科學院西伯利亞分院В.Б.索恰瓦地理研究所，研究方向為貝加爾湖盆地跨區(qū)域自然資源綜合利用；俄羅斯科學院西伯利亞分院地殼研究所，研究方向為蒙古—西伯利亞地區(qū)外源地質進程：發(fā)展因素、現(xiàn)今動態(tài)及危險等級；俄羅斯科學院西伯利亞分院地球化學研究所，研究方向為伊爾庫茨克州水庫有機物的宏觀微觀組成定量分析；俄羅斯科學院西伯利亞分院植物生理與生化研究所，研究方向為伊爾庫斯克州和布里亞特共和國針葉林慢性細菌性疾?。欢砹_斯科學院西伯利亞分院實驗生物學研究所，研究方向為貝加爾湖盆地土壤；俄羅斯科學院西伯利亞分院自然資源生態(tài)與冰雪水文研究所，研究方向為貝加爾湖冰下生物動態(tài)、結構和尺寸；伊爾庫茨克大學生物研究院，研究方向為貝加爾湖兩端目和腹足類生物化石及水生生物適應進化進程；伊爾庫茨克科學中心貝加爾博物，研究方向為第四紀物化石及貝加爾生態(tài)系統(tǒng)演變。各科研機構研究領域覆蓋貝加爾湖水文、氣象、植被、生物等各個方面，為維護貝加爾湖生態(tài)安全提供技術支持。

五、加強生態(tài)環(huán)境保護教育，開展保護貝加爾湖社會運動

俄羅斯對貝加爾湖的生態(tài)治理與保護不僅從法理依據(jù)和具體科技措施出發(fā)，更在全社會深入開展貝加爾湖生態(tài)環(huán)境保護教育，大力普及和增強當?shù)鼐用癖Ｗo環(huán)境理念。2002年俄羅斯《環(huán)境保護法》中第71、72、73、74條立法規(guī)定從以下幾個層面培育俄羅斯生態(tài)文化：開展普通和高等的生態(tài)教育；在教育機構普及基本生態(tài)知識；在生態(tài)安全和環(huán)境保護領域培養(yǎng)組織領導人和專家；開展生態(tài)啟蒙教育。

在生態(tài)教育方面，聯(lián)合國教科文組織在貝加爾湖地區(qū)設立2個教研室：伊爾庫茨克大學水資源教研室和東西伯利亞國立技術與管理大學生態(tài)道德教研室。兩所教研室旨在進行水資源與生態(tài)道德方面研究并培養(yǎng)碩士學歷以上的生態(tài)研究專家學者。此外，在基礎教育方面，伊爾庫茨克州、布里亞特共和國、后貝加爾邊疆區(qū)的針對中小學生開展各種形式的生態(tài)教育活動：舉行生態(tài)周活動以增加學生對生態(tài)的整體認識；舉辦生態(tài)電影周、戲劇節(jié)、攝影展、奧林匹克；組織學生開展環(huán)保行動；建立“保護地球”“貝加爾湖—俄羅斯的瑰寶”學習角；舉行生態(tài)為主題的學術會議與研討會等等。伊爾庫茨克全州共有268782名中小學生和6707個生態(tài)小組參加上述活動，后貝加爾邊疆區(qū)專門立法制定《2020年前生態(tài)教育體系建設和生態(tài)文化形成發(fā)展戰(zhàn)略》。