基于財(cái)務(wù)治理下的基層央行財(cái)務(wù)監(jiān)督模式探討

隨著財(cái)稅改革的不斷深入，基層央行作為中央預(yù)算單位也面臨著各種挑戰(zhàn)。良好的財(cái)務(wù)監(jiān)督模式能夠提升央行內(nèi)部管理水平，提高資金使用效率，促進(jìn)基層央行履職有效開展。因而在基層央行構(gòu)建有效財(cái)務(wù)監(jiān)督體系，充分發(fā)揮央行內(nèi)部治理的作用，是基層央行工作中應(yīng)當(dāng)探討的問題。

一、基層央行財(cái)務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀

基層央行主要監(jiān)督方式包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，其中外部監(jiān)督主要是來自財(cái)監(jiān)辦以及審計(jì)部門監(jiān)督。而內(nèi)部監(jiān)督是上級(jí)行、本級(jí)內(nèi)審部門的監(jiān)督以及相應(yīng)財(cái)務(wù)制度監(jiān)督?；鶎友胄胸?cái)務(wù)工作與央行履職息息相關(guān)，這些年來也受到更多關(guān)注。各種檢查大到審計(jì)署對(duì)費(fèi)用支出情況進(jìn)行檢查，小到基層行內(nèi)審部門對(duì)財(cái)務(wù)收支的審查，種類繁多，要求不一。財(cái)務(wù)管理形勢(shì)越來越嚴(yán)重，但相應(yīng)的配套設(shè)施并未建立，財(cái)務(wù)管理過程隨意性大。

二、基層央行財(cái)務(wù)監(jiān)督過程中的存在問題

（一）預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算采取傳統(tǒng)基數(shù)增長(zhǎng)法編制，預(yù)算不能夠體現(xiàn)基層央行的業(yè)務(wù)特點(diǎn)。同時(shí)執(zhí)行情況較年底預(yù)算相比差距較大，不能體現(xiàn)預(yù)算的科學(xué)性，也不能夠反映產(chǎn)出與效益，資金使用效率較低。另一方面，預(yù)算編制不夠科學(xué)，在日常的工作中常常需要調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，這會(huì)很大程度地削弱預(yù)算的約束制約力度。由于費(fèi)用執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)督，費(fèi)用支出隨意性大。

（二）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

基層央行的最終費(fèi)用指標(biāo)下達(dá)較遲，導(dǎo)致基層央行往往出現(xiàn)突擊用錢的情況。這種情況下，基層央行會(huì)計(jì)部門在費(fèi)用支出審核方面可能較為松散，費(fèi)用支出流程存在風(fēng)險(xiǎn)。很多部門的項(xiàng)目支出手續(xù)不齊全，費(fèi)用支出之后往往不會(huì)主動(dòng)到會(huì)計(jì)部門補(bǔ)全手續(xù)，主動(dòng)性較差，也極易造成會(huì)計(jì)原始憑證的不完整。

（三）缺乏群眾監(jiān)督

盡管基層央行通過在網(wǎng)站、職工代表大會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行公開，但尚未制定信息披露規(guī)范。信息披露是解決利益相關(guān)者間信息不對(duì)稱的重要機(jī)制，目前基層央行存在信息披露不真實(shí)、不主動(dòng)、不充分、不及時(shí)等各種問題，降低了群眾財(cái)務(wù)監(jiān)督效果。

（四）制度體系不完善

基層行在對(duì)費(fèi)用報(bào)銷的審核過程中雖然建立了一套報(bào)賬流程。但是流程的把關(guān)人稍有不慎就會(huì)出現(xiàn)不合規(guī)情形。部分科室在費(fèi)用報(bào)銷過程中，不按照制度來執(zhí)行，或者制度上沒有相應(yīng)的規(guī)定，該部分支出可能因?yàn)闊o(wú)據(jù)可依而存在一定漏洞。同時(shí)基層行沒有根據(jù)客觀條件、環(huán)境的變化，對(duì)相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)，也造成了制度體系的不完善。

（五）資產(chǎn)管理存在不足

隨著需求的增長(zhǎng)，固定資產(chǎn)購(gòu)置、使用管理、報(bào)廢等也存在著監(jiān)管問題。如設(shè)備購(gòu)置前缺乏充分的可行性和必要性論證證部門片面追求“小而全”造成了大量重復(fù)購(gòu)置。固定資產(chǎn)的清查盤點(diǎn)等工作均由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門發(fā)起，而資產(chǎn)實(shí)際使用者往往是被動(dòng)參與。價(jià)值管理部門、實(shí)物管理部門、實(shí)物使用單位三個(gè)部門各成一體，極易造成賬實(shí)不符。

（六）人員素質(zhì)不高

基層央行會(huì)計(jì)部門以及監(jiān)督部門人員素質(zhì)普遍偏低。會(huì)計(jì)部門人數(shù)少，業(yè)務(wù)繁雜。會(huì)計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)組成較差。同時(shí)部門會(huì)計(jì)人員年紀(jì)較大，學(xué)習(xí)主動(dòng)性不強(qiáng)，這些都造成會(huì)計(jì)人員整體素質(zhì)偏低。部分監(jiān)督部門人員不是會(huì)計(jì)專業(yè)畢業(yè)，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)不強(qiáng)，監(jiān)督不能夠抓到重點(diǎn)，所以有的時(shí)候存在無(wú)效監(jiān)督。

三、國(guó)外政府財(cái)務(wù)監(jiān)督模式經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：立法主導(dǎo)式

建立健全了督察長(zhǎng)制度、財(cái)務(wù)長(zhǎng)制度、審計(jì)長(zhǎng)制度。美國(guó)行政系統(tǒng)在預(yù)算管理總局的整體控制下，由財(cái)務(wù)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定政府部門的財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)和管理控制，督察長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)其運(yùn)行實(shí)施審計(jì)督察。同時(shí)，在行政系統(tǒng)之外，國(guó)會(huì)通過審計(jì)總署對(duì)行政部口內(nèi)部控制、施政業(yè)績(jī)進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查，促進(jìn)政府內(nèi)部控制的運(yùn)行。三大機(jī)構(gòu)通過頒布一系列與政府內(nèi)部控制相關(guān)的法案、規(guī)章和制度，推動(dòng)者美國(guó)政府內(nèi)部控制的發(fā)展與規(guī)范。

（二）英國(guó)經(jīng)驗(yàn)：引入績(jī)效評(píng)估概念。

英國(guó)政府的控制機(jī)制經(jīng)歷了從投入到過程再到結(jié)果的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了決策權(quán)與執(zhí)巧權(quán)的分離；同時(shí)建立“最佳制度”，幫助審計(jì)署及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府失靈問題并對(duì)其進(jìn)行檢查和審計(jì)。英國(guó)政府通過出臺(tái)《內(nèi)部控制制度聲明書指引》來確定內(nèi)部控制規(guī)范。同時(shí)該指引也指出，無(wú)論設(shè)計(jì)多么完善，有效的控制制度僅能提供合理保證。

（三）香港地區(qū)：重視人力資源的管控。

香港政府通過制定《公共機(jī)構(gòu)成員行為守則范本》、《公共化構(gòu)雇員行為守則范本》和《人事管理》等指引來規(guī)范政府機(jī)構(gòu)人員的行為。香港的內(nèi)部管理涉及面較廣，包括政府基金的內(nèi)部控制、受資助機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制、政府工程的內(nèi)部控制、政府工程顧問的內(nèi)部控制、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的良好管治及內(nèi)部監(jiān)控、政府采購(gòu)的內(nèi)部控制等各方面。

四、財(cái)務(wù)治理模式下基層央行財(cái)務(wù)監(jiān)督模式建立

一是加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)規(guī)范管理。制定符合基層央行實(shí)際的財(cái)務(wù)管理辦法，與國(guó)家、總分行制度接軌。建立有效內(nèi)部監(jiān)督管理制度。會(huì)計(jì)控制的內(nèi)部監(jiān)督是指來自會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，主要是指內(nèi)部審核，它包括計(jì)劃審核，即計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行與控制的審核。內(nèi)部審核可以采用出面財(cái)務(wù)審核與實(shí)地抽查，并應(yīng)規(guī)定分層負(fù)責(zé)，劃分辦理的范圍。

二是加強(qiáng)知識(shí)學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)。一是加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法規(guī)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法意識(shí)。學(xué)習(xí)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《中國(guó)人民銀行法》，主動(dòng)了解財(cái)政體制改革的一系列政策和法規(guī)。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。增加培訓(xùn)次數(shù)，通過視頻培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、提升會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)水平。相關(guān)崗位的人員應(yīng)有與崗位工作匹配的職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)處理能力。

三是健全監(jiān)管機(jī)制，提升管理水平。一是完善內(nèi)部審計(jì)，確保內(nèi)審核質(zhì)量。應(yīng)認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)重要性，合理設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門機(jī)構(gòu)。包括明確內(nèi)審人員的職責(zé)和權(quán)限。同時(shí)要保障內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，避免出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”情況。從技術(shù)角度看，內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)引入創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)，提升審計(jì)效率水平。二是要加強(qiáng)外部監(jiān)督，注重資源整合。要利用外部審計(jì)結(jié)論，包括財(cái)監(jiān)辦、審計(jì)署等，形成合力，有效促進(jìn)整改工作開展。

四是完善固定資產(chǎn)管理機(jī)制。一是要建立固定資產(chǎn)問責(zé)機(jī)制，對(duì)違反固定資產(chǎn)相關(guān)規(guī)定的行為要追究責(zé)任。二是要對(duì)固定資產(chǎn)賬務(wù)處理的合法性、合規(guī)性和真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行周期性的監(jiān)督，對(duì)管理過程中存在的漏洞，進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。三是利用新型固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，基層央行現(xiàn)有固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)可操作性差，操作用時(shí)長(zhǎng)，應(yīng)引入大公司普遍使用的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，減少賬務(wù)處理時(shí)間，提升固定資產(chǎn)管理效率。

作者簡(jiǎn)介：王玥（1990-），女，湖北黃岡人，漢族，大學(xué)本科，中級(jí)會(huì)計(jì)師，中國(guó)人民銀行鄂州市中心支行，研究方向：財(cái)務(wù)治理、預(yù)算績(jī)效管理。