精準(zhǔn)扶貧視角下提升鄉(xiāng)村治理能力的探討
——基于共生理論的思考

周濟(jì)南

(廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院， 廣西 桂林 541000)

貧困問題一直是國家致力解決的重要問題之一。貧困問題的解決要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，進(jìn)行有針對性的部署，要綜合考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)與工業(yè)的有效融合，解決剩余勞動力的工作技能培訓(xùn)問題。從共生理論角度對貧困問題進(jìn)行分析，就是要把當(dāng)?shù)氐钠毡槊芘c主要矛盾相結(jié)合，有步驟地解決貧困問題，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保持長久動力。

一、文獻(xiàn)回顧與研究意義

精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)，在一定程度上改善了目前的鄉(xiāng)村治理狀況。梁華認(rèn)為,應(yīng)對內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，找出自身的優(yōu)勢與劣勢，充分發(fā)掘自身的可利用資源，進(jìn)而促進(jìn)內(nèi)外的協(xié)同發(fā)展[1]。李永華認(rèn)為,鄉(xiāng)村治理能力在一定程度上決定了精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村的實(shí)施效果，不斷完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)可以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村更好地開展[2]。張?zhí)熳舻日J(rèn)為,通過鄉(xiāng)村治理可以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村更加穩(wěn)定順利地實(shí)施，與此同時，精準(zhǔn)扶貧也在一定程度上改善了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀[3]?！疤嵘拇ㄠl(xiāng)村治理能力的途徑和措施”課題組提出了我國農(nóng)村治理的創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，指出要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性并與開發(fā)式扶貧有效結(jié)合[4]。

在精準(zhǔn)扶貧背景下，如何更好地解決我國農(nóng)村貧困問題，是鄉(xiāng)村治理所面臨的主要難題。在精準(zhǔn)扶貧過程中，將共生理論運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理，將有助于解決農(nóng)村貧困問題。因此,對共生理論視角下的鄉(xiāng)村治理以及貧困問題的解決展開研究，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，也會對我國鄉(xiāng)村治理的改善起到一定的指導(dǎo)作用。

二、共生理論與鄉(xiāng)村治理能力的提升

(一)共生理論的闡釋

德國生物學(xué)家德貝里于1879年提出“共生”(Symbiosis)這一概念，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，“共生”一詞的含義也在不同領(lǐng)域演進(jìn)和拓展，現(xiàn)已被廣泛運(yùn)用到哲學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個領(lǐng)域。共生最初是指不同屬性的生物為了生存而生活在一起；管理學(xué)上的共生則是指，在一個大的社會環(huán)境中，不同利益主體為了滿足自身的需求而遵循特定的規(guī)則，在斗爭和妥協(xié)中達(dá)到主體間的對稱互惠和共同發(fā)展。共生關(guān)系可以分為非利關(guān)系、偏利共生關(guān)系和互惠共生關(guān)系，其摒棄了“物競天擇”的生存法則，不反對沖突，也尊重主體間的相對獨(dú)立性和自主性，但強(qiáng)調(diào)在互補(bǔ)性競爭中通過結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和功能創(chuàng)新來形成新的共同適應(yīng)、共同發(fā)展、互惠共生的合作關(guān)系，在促進(jìn)整體進(jìn)步的同時，使不同主體間單方面也達(dá)到最高發(fā)展水平。共生的本質(zhì)是協(xié)同進(jìn)化與發(fā)展，表現(xiàn)為共生單元之間通過合理分工與互補(bǔ)促進(jìn)，以及同類資源共享和異類資源互補(bǔ)，達(dá)到主體間的認(rèn)同平衡、接納平衡和交融平衡，從而實(shí)現(xiàn)對稱互惠共生[5]。

(二)共生理論與鄉(xiāng)村治理能力提升的契合

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理具有治理主體多元化、治理對象多樣化、利益需求復(fù)雜化等特征，因而鄉(xiāng)村治理是不同利益主體之間進(jìn)行利益協(xié)調(diào)與博弈從而達(dá)到動態(tài)平衡的過程。共生理論與鄉(xiāng)村治理結(jié)合，是對以政府為主導(dǎo)、其他治理主體被動參與的鄉(xiāng)村治理模式的超越。共生理論可以解釋鄉(xiāng)村各治理主體之間復(fù)雜的互動現(xiàn)象，為理解治理主體之間的關(guān)系提供新的研究范式。將共生理論運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理中，有助于理順多元主體間的協(xié)同關(guān)系，克服單一主體能力不足的問題。共生型鄉(xiāng)村治理是指參與鄉(xiāng)村治理的不同主體以平等的信任關(guān)系為基礎(chǔ)，以互惠合作為發(fā)展路徑，通過功能的互補(bǔ)，達(dá)到多元要素的合理配置，從而培養(yǎng)綜合治理能力以及提升治理效果。鄉(xiāng)村治理中共生關(guān)系的構(gòu)建，有助于實(shí)現(xiàn)共生單元間的互補(bǔ)與協(xié)同，有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理整體效益最大化和各治理主體間的利益均衡。

三、精準(zhǔn)扶貧背景下鄉(xiāng)村治理能力提升的困境

(一)貧困人口數(shù)量依然龐大

在精準(zhǔn)扶貧背景下，我國鄉(xiāng)村治理所面臨的突出問題就是貧困問題。在我國農(nóng)村貧困人口分布比較集中且數(shù)量非常大，徹底解決貧困問題是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。從近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量有所減少：2016年農(nóng)村貧困人口數(shù)為4 335萬人，與2015年相比減少了1 240萬人；2017年農(nóng)村貧困人口數(shù)為3 046萬人，比上年減少1 289萬人。但從絕對數(shù)量上看，我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量依然較大，距離2020年全面建成小康社會僅剩一年多時間，對于鄉(xiāng)村治理而言，這無疑是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。此外，我國貧困人口分布過于集中，據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前我國貧困人口主要集中在西部地區(qū)，該地區(qū)的貧困人口數(shù)量占我國貧困人口總量的52.3%，其次為中部地區(qū)(圖1)。中西部地區(qū)的居住環(huán)境相對較差，這些地區(qū)缺乏發(fā)展機(jī)會，不利于其鄉(xiāng)村治理能力的提升。

注：數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局住戶收支與生活狀況調(diào)查報告。圖1 2016年我國農(nóng)村貧困人口地區(qū)分布

(二)基層干部隊伍建設(shè)不到位，村民參與程度較低

從共生理論角度來看，要想充分發(fā)揮村民自治功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部就必須充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)村民、村干部共同參與鄉(xiāng)村治理，這對于鄉(xiāng)村治理能力的提升至關(guān)重要[6]。然而在實(shí)際鄉(xiāng)村治理過程中，由于基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè)不到位以及村民參與程度較低，所以某些問題不能得到及時有效的解決，這不僅影響了農(nóng)村整體的發(fā)展，而且在一定程度上制約了鄉(xiāng)村治理能力的提升。

首先，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的文化水平和素質(zhì)整體不高，無法準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國鄉(xiāng)村發(fā)展的最新形勢，對鄉(xiāng)村實(shí)際發(fā)展情況缺乏全面深入的了解，在出現(xiàn)問題時仍沿用傳統(tǒng)方法，沒有根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際情況來分析和解決問題。其次，在實(shí)際治理過程中，一些基層干部并未發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用。由于能力和水平有限，加之經(jīng)驗(yàn)不足，在發(fā)生突發(fā)事件時，許多基層領(lǐng)導(dǎo)干部無法及時有效地處理問題，應(yīng)急處理能力整體較差。最后，我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)尚未改變，村民文化素養(yǎng)較低。在熟人社會的影響及政府包辦一切的傳統(tǒng)治理思維等因素的影響下，村民對鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏深入的認(rèn)識，鄉(xiāng)村建設(shè)的參與程度較低，這嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村治理能力的提升。

(三)缺乏完善的鄉(xiāng)村治理體系

目前，我國并未建立起完善的鄉(xiāng)村治理體系，這也是制約我國鄉(xiāng)村治理能力提升的重要因素，具體表現(xiàn)如下。

第一，中央財政支出相對偏低。從表1可知，近年來，雖然我國社會保障支出有了大幅度增長，但是社會保障支出在GDP中所占的比例仍然相對較低，增幅也不大，加之我國社會保障的支出管理費(fèi)用相對較高，直接影響了整體的效率。根據(jù)分布情況來看，目前我國社會保障支出主要集中在城市，而農(nóng)村地區(qū)相對較少，這將影響鄉(xiāng)村治理工作的開展。縱觀表1中口徑三的數(shù)據(jù)增長情況，我國教育衛(wèi)生事業(yè)支出的增長幅度不大，這使得勞動者的素質(zhì)整體偏低，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村治理能力的提升。

第二，缺乏健全的農(nóng)村金融支持體系。精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村治理離不開金融體系的支持，這也是提升鄉(xiāng)村治理能力的重要支撐點(diǎn)[7]。但是目前我國農(nóng)村金融支持體系還不夠完善，雖已設(shè)置了商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)，但是這些網(wǎng)點(diǎn)大部分都集中在縣城，農(nóng)村很難找到相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)，而且各金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)民都設(shè)置了較高的貸款條件，這對于鄉(xiāng)村貧困治理而言非常不利。

表1 2012—2016年我國社會保障支出情況

注：口徑一主要涵蓋的是社會福利救濟(jì)支出、行政事業(yè)單位退休費(fèi)、社會保障救助支出等；口徑二是在口徑一的基礎(chǔ)上，增加了社會保險基金支出；口徑三是在口徑二的基礎(chǔ)上，增加了教育與衛(wèi)生支出。數(shù)據(jù)來自歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。

第三，尚未建立合理的自治體系。共生理論視角下，村民在鄉(xiāng)村治理中也扮演著十分重要的角色。但是當(dāng)下我國大部分農(nóng)村地區(qū)并未針對鄉(xiāng)村治理制定相應(yīng)的自治管理規(guī)定，以及具體劃分村民的治理權(quán)利與義務(wù)，導(dǎo)致村民缺乏自治意識，進(jìn)而影響到整體的治理效果。

第四，缺乏完善的社會救助體系。作為精準(zhǔn)扶貧下鄉(xiāng)村治理能力提升的重要途徑，社會救助在鄉(xiāng)村貧困治理中的作用重大。然而在實(shí)際救助中，由于并未明確規(guī)定社會救助資金的使用方向，未進(jìn)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)劃分，因而使得社會救助資金的使用具有很大的彈性，大量社會救助資金也并未真正用于鄉(xiāng)村治理。

四、鄉(xiāng)村治理能力提升的路徑選擇

(一)實(shí)現(xiàn)脫貧與當(dāng)?shù)靥厣Ａ舻墓采?/h3>

目前，我國許多地區(qū)產(chǎn)業(yè)過于集中單一，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，貧困程度仍然較高。因此，必須緊跟時代的發(fā)展不斷更新發(fā)展理念，秉承共生理論所倡導(dǎo)的原則，大力扶持當(dāng)?shù)靥厣髽I(yè)，積極引進(jìn)資金，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容就是要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集中化和規(guī)?；l(fā)展，確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

首先，在精準(zhǔn)扶貧過程中，要全面調(diào)動民眾、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及政府三方的積極性，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，鼓勵貧困地區(qū)的村民大膽創(chuàng)新，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢，不斷擴(kuò)大地方產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，打造出專屬的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

其次，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢創(chuàng)建地方特色品牌。對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要注重長效性，在保證經(jīng)濟(jì)效益的同時還要保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。對于中西部地區(qū)而言，雖然這兩個地區(qū)的發(fā)展比較落后，但是因此也很好地保留了當(dāng)?shù)氐奶厣?，而且相比東部地區(qū)，其自然環(huán)境也更為良好，因而在發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)方面具有一定的優(yōu)勢，這些地區(qū)應(yīng)充分調(diào)動自身的可用資源，構(gòu)建屬于當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)鏈。這樣不但可以有效改善當(dāng)?shù)氐呢毨栴}，帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且有利于提高鄉(xiāng)村治理能力，實(shí)現(xiàn)脫貧與當(dāng)?shù)靥厣Ａ舻墓采?/p>

(二)實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共建

從共生理論看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要地方政府統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境、人力資源、勞動力水平、交通基建、政策環(huán)境等各方面要素，能夠有效地組織協(xié)調(diào)各方面工作，促進(jìn)各方面的發(fā)展。這就需要有能力較強(qiáng)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部來保證各個環(huán)節(jié)的通暢，鼓勵村民進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，構(gòu)建多元主體合作共建體系[8]。

首先，加強(qiáng)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)。應(yīng)結(jié)合實(shí)際工作情況來設(shè)置相關(guān)的培訓(xùn)內(nèi)容，將培訓(xùn)的重點(diǎn)放在提升其整體工作能力上。應(yīng)對不同地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部開展有針對性的培訓(xùn)，使其能夠更好地開展鄉(xiāng)村治理工作。在組織培訓(xùn)時，應(yīng)盡量采用他們比較常見或者經(jīng)常接觸的形式，通過開展鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)培訓(xùn)，使他們能夠更加直觀地了解鄉(xiāng)村治理工作的內(nèi)涵，全面調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及村干部的工作積極性和工作熱情，促進(jìn)其鄉(xiāng)村治理能力的提升。

其次，村民自治在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要的角色，為了使村民自治的作用能夠充分發(fā)揮出來，必須壯大基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，全面引進(jìn)有能力的村干部。除引進(jìn)大學(xué)生外，還可聘請綜合能力較強(qiáng)的專業(yè)人才，以其先進(jìn)的思想觀念和治理理念帶動基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍整體素質(zhì)的提升，這樣不但能使村民自治的功能更好地發(fā)揮出來，而且還可以改善當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理環(huán)境，進(jìn)而帶動鄉(xiāng)村更好地發(fā)展。

(三)健全鄉(xiāng)村治理體系

首先，建立完善的農(nóng)村社保體系。通過對現(xiàn)有救助資源進(jìn)行全方位的整合，構(gòu)建出以農(nóng)村最低生活保障與災(zāi)民救助為核心的救助體系，可根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況對當(dāng)前農(nóng)村制度性救助項(xiàng)目以及應(yīng)急性救助項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與整合，不斷規(guī)范和完善社會保障制度[9]。其次，進(jìn)一步增加公共財政支出。精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村治理離不開公共財政的支持，因此要想解決貧困問題，必須增加公共財政支出，這也是其他國家鄉(xiāng)村貧困治理的經(jīng)驗(yàn)。目前，我國公共財政支出主要集中在城市地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)的公共財政支出相對較少，因此，有必要增加農(nóng)村地區(qū)的公共財政支出，尤其要增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出。此外，還應(yīng)該對當(dāng)前的財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整，提高社會救助資金在財政支出中的占比。最后，建立健全村民自治體系。從共生理論角度看，若要整體提升鄉(xiāng)村治理能力，除了要提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的鄉(xiāng)村治理能力外，還需要村民的配合與參與，可通過建立健全村民自治體系來全面增強(qiáng)村民的自治意識，促使多方合作共同做好鄉(xiāng)村治理工作。