我國社會力量參與應(yīng)急救援問題研究
——以“8·8”九寨溝地震救援為例

張勝玉,葛文靜,薛安邦

(南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院， 江蘇 南京 210044)

自然災(zāi)害的多樣化、社會環(huán)境的變化以及全球化的加劇，使我國遭受了一系列危機(jī)事件。面對各類突發(fā)危機(jī)事件，政府主要通過行政命令的方式組織動員，但由于資源占有、組織結(jié)構(gòu)等方面的劣勢，一定程度上容易導(dǎo)致“政府失靈”。因此，僅憑政府力量難以應(yīng)對隨時發(fā)生的突發(fā)公共事件，應(yīng)急救援中非政府組織、民間救援隊伍、社區(qū)組織、媒體等社會力量參與的優(yōu)越性日益凸顯。例如，在2008年雨雪冰凍災(zāi)難、“5·12”汶川地震和2013年雅安地震救援中，社會組織、企業(yè)救援隊、志愿者等社會力量通過協(xié)助救援、捐款捐物、志愿服務(wù)等多種方式發(fā)揮了積極的作用，提高了救援水平。2017年國務(wù)院辦公廳公布的《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》也明確提出，要支持社會應(yīng)急力量發(fā)展，激發(fā)社會力量參與應(yīng)急救援的積極性。未來，社會力量將成為我國應(yīng)急救援的重要力量。

一、社會力量參與應(yīng)急救援的必要性

社會力量是指除政府以外能夠參與并作用于社會發(fā)展的社會組成部分，包括非政府組織、志愿者、企業(yè)、公民自發(fā)組成的社區(qū)組織以及微博、微信等新媒體平臺等，具有非政府性、民間性、公益性、志愿性、自治性等特征。在應(yīng)急救援中，社會公益組織、民間組織的救援隊、企業(yè)、志愿者、社區(qū)組織等社會力量充分發(fā)揮其能動性，整合社會資源，在搶險救援、醫(yī)療援助、物資供應(yīng)方面起到了積極的作用。

首先，社會力量參與應(yīng)急救援可以實現(xiàn)多元主體參與，有利于整合社會資源。為了緩解突發(fā)性事件帶來的壓力，需要充足的公共資源做保障，而政府的資源往往是有限的，因此有必要建立以政府為主導(dǎo)、社會力量多方聯(lián)動的救援機(jī)制，協(xié)調(diào)社會各方力量，匯集人力、物力、財力等有效資源，實現(xiàn)資源整合，提高應(yīng)急救援的效率。

其次，可以實現(xiàn)基層源頭治理，有利于引導(dǎo)公民自救互救。危機(jī)事件本身具有突發(fā)性特征，政府即使第一時間采取了緊急預(yù)案處理，也需要時間來調(diào)動資源，這給救援的及時性和有效性帶來挑戰(zhàn)。而社會力量具有靈活、深入基層、分布范圍廣泛的優(yōu)勢，事件發(fā)生后能快速響應(yīng)。同時，在日常的救災(zāi)演練和公眾教育中，公民的風(fēng)險意識和應(yīng)對能力得到提高，有利于實現(xiàn)自救和互救，從根源上減少人員傷亡。

最后，搭建第三方信息溝通平臺有利于完善信息披露制度。微信、微博等新媒體平臺的迅速發(fā)展，有利于保證救災(zāi)人員、物資、資金等信息發(fā)布的高效化，使救援工作有序進(jìn)行，避免出現(xiàn)“愛心堵塞”現(xiàn)象。同時，社會力量作為公民和政府信息溝通的第三方，一方面實現(xiàn)了信息的共享，提高政府與社會力量救援的協(xié)同性，提高救援效率；另一方面也讓公眾在第一時間了解災(zāi)區(qū)情況，將網(wǎng)絡(luò)謠言扼殺在搖籃，能夠?qū)φ膽?yīng)急救援過程進(jìn)行有效監(jiān)督，實現(xiàn)信息透明化。

二、社會力量參與九寨溝地震應(yīng)急救援概況

2017年8月8日21時19分，四川省阿壩州九寨溝縣發(fā)生了7級地震。與以往的救災(zāi)環(huán)境和對象不同，這次的受災(zāi)地是旅游景點，受災(zāi)人群大多是景區(qū)滯留游客，這使整個應(yīng)急救援充滿了挑戰(zhàn)。此外，受地震影響，景區(qū)主要交通中斷，給救援隊伍的及時響應(yīng)帶來影響。地震發(fā)生的第一時間，四川省軍區(qū)、衛(wèi)計委相繼啟動應(yīng)急預(yù)案，緊急組建救援隊伍趕往災(zāi)區(qū)，同時四川大學(xué)華西醫(yī)院和四川省人民醫(yī)院組建的醫(yī)療應(yīng)急救援隊伍也在地震發(fā)生后一個小時內(nèi)出發(fā)。在這次應(yīng)急救援中，當(dāng)?shù)鼐用衲芊e極地、自發(fā)地參與救災(zāi)，與以往的救災(zāi)行動相比，這是一個歷史性的突破。

社會力量在震后第一時間啟動應(yīng)急響應(yīng)，參與應(yīng)急救援(表1)。壹基金、中國紅十字基金會、社會福利基金會、扶貧基金會、明天愛心公益基金等公益組織紛紛調(diào)撥物資，派遣志愿者趕往災(zāi)區(qū)；藍(lán)豹救援隊、曙光救援隊、特戰(zhàn)救援隊等民間救援隊伍發(fā)揮專業(yè)救援作用；Beico社區(qū)、合肥市常青社區(qū)街道等社區(qū)也發(fā)起募捐活動，呼吁社區(qū)居民伸出援助之手；移動、聯(lián)通、電信也在第一時間進(jìn)行應(yīng)急搶修。各基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會等社會組織合作平臺以及四川建立的支持社會力量發(fā)展的群團(tuán)組織社會服務(wù)中心，通過互聯(lián)網(wǎng)等新媒體，實現(xiàn)信息的共享，這些對救援工作都發(fā)揮著積極作用。同時，為保證應(yīng)急救援工作的有序進(jìn)行，共青團(tuán)四川省委成立了社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心，建立九寨溝工作站，引導(dǎo)社會力量完成登記報備。“政社”和“社社”之間建立了合作平臺，協(xié)調(diào)社會各方力量，實現(xiàn)了救援的快速、有序、有效、協(xié)同。

表1 部分社會力量參與九寨溝地震應(yīng)急救援情況

三、社會力量在九寨溝地震救援中發(fā)揮的作用

(一)旅游業(yè)參與救援實現(xiàn)精準(zhǔn)化

由于特殊地形影響，近十年，四川地區(qū)地震等自然災(zāi)害頻發(fā)。因此，四川旅游業(yè)將應(yīng)急培訓(xùn)和應(yīng)急撤離演練常態(tài)化，以提高旅游從業(yè)者應(yīng)急處置能力。此次地震發(fā)生時，九寨溝的酒店從業(yè)人員就實現(xiàn)了救援的精準(zhǔn)化。地震發(fā)生后的第一時間，酒店廣播就發(fā)出緊急撤離的通知，酒店員工有序地展開救援工作，將酒店客人全部集中到廣場。鑒于當(dāng)晚溫度較低，酒店還向游客分發(fā)御寒被子，隨后將游客迅速撤離到安全地帶，整個應(yīng)急救援過程實現(xiàn)了精準(zhǔn)化和高效化。

(二)本地居民參與志愿服務(wù)實現(xiàn)救援本土化

地震發(fā)生后，自發(fā)參與救災(zāi)的志愿者有2 000余人。根據(jù)四川省社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心報備的情況來看，90%以上的志愿者是九寨溝本地居民。這些由當(dāng)?shù)鼐用窠M建的志愿者服務(wù)團(tuán)隊，一方面曾經(jīng)歷過大大小小的地震并多次參加應(yīng)急培訓(xùn)，對應(yīng)急救援的知識掌握比較全面；另一方面，當(dāng)?shù)鼐用窀煜さ匦危軌蚣皶r將游客轉(zhuǎn)移到安全地帶。由于大部分受災(zāi)群眾是游客，很多人可能是第一次經(jīng)歷地震，感到恐懼，而當(dāng)?shù)鼐用裰驹刚哐杆倬奂饋恚皶r安撫游客情緒，這對之后的救援轉(zhuǎn)移起到了積極的作用。

(三)社會力量參與救援實現(xiàn)規(guī)范化

九寨溝地震后，為避免社會各類力量盲目涌入，共青團(tuán)四川省委在九寨溝縣成立了地震社會組織和志愿者服務(wù)中心。中心發(fā)揮協(xié)調(diào)救援力量的作用，并做好社會力量的報備工作，引導(dǎo)社會組織、導(dǎo)游和當(dāng)?shù)刂驹刚哂行虻貐⑴c應(yīng)急救援。在整個救援過程中，社會力量表現(xiàn)出了高度的自律性和組織性，救援參與度顯著提高，并向規(guī)范化邁進(jìn)。

(四)志愿車輛協(xié)同參與應(yīng)急轉(zhuǎn)移

在地震救援中，如何將滯留在臨時安置點的游客轉(zhuǎn)移出去是個難題。由于九寨溝縣群山環(huán)繞的特殊地形，地震和之后的余震使部分路段垮塌，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移的通道有限，外面的車輛沒辦法及時趕來。在這種情況下，九寨溝縣運管所與阿壩州政府緊急發(fā)布“征車令”，除了各單位公務(wù)用車外，旅游巴士、公交車、酒店車輛、出租車和社會志愿者車輛也迅速作出響應(yīng)，加入護(hù)送轉(zhuǎn)移的隊伍。震后不到24小時，志愿車隊已順利協(xié)同九寨溝縣委縣政府將滯留群眾分批次疏散撤離。

(五)新媒體拓寬信息公開渠道

近年來，微信、微博等新媒體平臺迅速發(fā)展，實現(xiàn)了信息發(fā)布的及時性、互動性和共享性。權(quán)威地震發(fā)布平臺可以第一時間對災(zāi)情進(jìn)行報道，并通報救援情況、余震信息等，在一定程度上遏制了謠言的傳播，給應(yīng)急救援提供了良好的輿論氛圍。在本次地震救援中，新媒平臺體也在第一時間發(fā)出緊急通知，使公眾及時了解災(zāi)區(qū)的動態(tài)信息，希望志愿者切莫盲目前往災(zāi)區(qū)，避免造成資源浪費和交通擁擠。

四、社會力量參與九寨溝地震救援存在的問題

(一)貿(mào)然介入救援

九寨溝地震后，社會組織、救援隊、志愿者等社會力量紛紛加入應(yīng)急救援隊伍。根據(jù)四川省社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心報備的情況來看，截至8月9日下午，社會力量已經(jīng)出現(xiàn)飽和甚至擁堵現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了應(yīng)急救援工作的有序展開。部分社會組織、志愿者在未能與當(dāng)?shù)卣〉寐?lián)系的情況下，盲目前往災(zāi)區(qū)，不僅沒能實現(xiàn)救援的高效性，反而還給救援帶來了障礙。

(二)物資調(diào)配缺乏協(xié)同性

在此次地震中，社會力量積極動員參與應(yīng)急救援，社會組織、社區(qū)、企業(yè)等也紛紛捐款捐物。但由于災(zāi)區(qū)群眾的數(shù)量是動態(tài)性的，這就會衍生供需不匹配的問題。部分社會力量在供應(yīng)物資時，與當(dāng)?shù)鼐仍行娜狈τ行贤?，物資需求一經(jīng)發(fā)布，各路物資都不約而同地趕來，造成了物資的浪費。

(三)災(zāi)后重建參與意識不高

很多社會力量在地震發(fā)生后第一時間動員響應(yīng)參加救援，但在災(zāi)后重建恢復(fù)階段，基本都是由政府部門主導(dǎo)并發(fā)布重建規(guī)劃相關(guān)事宜，社會力量參與重建的較少。雖然，民政部在《關(guān)于社會力量有序參與九寨溝地震救援》的公告中提出，鼓勵社會力量參與災(zāi)后重建，但參與的社會力量相較于緊急救援時人數(shù)減少了一大半。因此，政府需要提高社會力量參與災(zāi)后重建的積極性，集中全社會的力量推動災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。

五、社會力量參與應(yīng)急救援的對策

災(zāi)難應(yīng)對的背后都是一次比較典型的社會學(xué)習(xí)的過程，相關(guān)災(zāi)害治理政策的發(fā)展，也是我國應(yīng)急管理不斷完善的過程[1]。

(一)確定社會力量在應(yīng)急救援中的法律地位

國務(wù)院辦公廳《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中提出支持引導(dǎo)社會應(yīng)急力量發(fā)展，但我國對于社會力量參與應(yīng)急救援尚未給出明確的法律規(guī)定，在應(yīng)急救援中，政府與社會力量之間缺乏平等的溝通交流。因此，要在應(yīng)急救援范疇內(nèi)明確社會力量的法律地位，建立以政府為主導(dǎo)、社會多元化協(xié)同治理[2]的應(yīng)急救援模式，推動社會力量與政府相互合作?？梢詫哂袑I(yè)應(yīng)急救援功能的社會救援力量進(jìn)行重點扶持，提高其應(yīng)急救援水平；也可以通過稅收優(yōu)惠、提供救災(zāi)裝備、免費專業(yè)救援技能培訓(xùn)等鼓勵性政策，提高社會力量參與的積極性。

(二)發(fā)揮社會力量在應(yīng)急救援中的協(xié)同作用

社會力量的參與必須是有序的，才能保障政府與社會力量關(guān)系協(xié)調(diào)[3]。社會力量中包含大量的自治性組織，由于其組織結(jié)構(gòu)及管理方式存在差異，在應(yīng)急救援中不可避免會出現(xiàn)摩擦和沖突，影響救援效果。同時，一旦社會力量之間缺乏協(xié)調(diào)，在物資供應(yīng)中也極易造成資源浪費。因此，政府要充分發(fā)揮“指導(dǎo)員”的作用，建立以政府為主導(dǎo)、各社會主體協(xié)同治理的模式，使這些社會力量維系相互協(xié)同、秩序化的自組織狀態(tài)。同時，使其明確救援目標(biāo)，相互配合，相互信任，協(xié)同作戰(zhàn)，實現(xiàn)救援效應(yīng)的最大化。

(三)構(gòu)建政府與行業(yè)性機(jī)構(gòu)相結(jié)合的應(yīng)急體系

在此次地震救援中，四川建立的支持社會力量發(fā)展的群團(tuán)組織社會服務(wù)中心，不僅彌補了政府在救援中暴露出來的不足，而且及時有效地解決了社會力量的訴求。同時，政府與行業(yè)性機(jī)構(gòu)之間應(yīng)共享突發(fā)事件救援理論、實踐等知識，政府的應(yīng)急救援演練也應(yīng)引導(dǎo)社會力量的參與，提高雙方救援默契度。此外，還應(yīng)提高社會力量的應(yīng)急救援水平，完善協(xié)同救災(zāi)聯(lián)動機(jī)制，建立社會力量參與應(yīng)急救援監(jiān)管體系，實現(xiàn)救援組織協(xié)調(diào)和信息資源共享。

(四)將社會力量納入應(yīng)急救援統(tǒng)籌規(guī)劃及恢復(fù)階段

目前，我國社會力量參與應(yīng)急救援主要是在響應(yīng)階段，而最關(guān)鍵也最復(fù)雜的統(tǒng)籌規(guī)劃及恢復(fù)階段，政府尚未讓社會力量參與進(jìn)來。社會力量涉及多個領(lǐng)域，能夠?qū)崿F(xiàn)人力、物力、財力的資源整合，有利于彌補政府規(guī)劃中出現(xiàn)的漏洞，實現(xiàn)從單一化災(zāi)后救援到災(zāi)前規(guī)劃預(yù)防的轉(zhuǎn)變。在災(zāi)后重建與恢復(fù)階段，社會捐助資源會涉及不同地區(qū)和人群，捐助者還可能會對特定對象進(jìn)行捐助，由此會產(chǎn)生社會捐助與政府財政統(tǒng)籌不一致的情況。因此，在復(fù)雜的統(tǒng)籌規(guī)劃和恢復(fù)階段，如能在救援工作研討會、工作論壇以及應(yīng)急救援實際演練中引入社會力量，那么則能夠發(fā)揮社會力量的能動性，實現(xiàn)政府預(yù)案、企業(yè)預(yù)案與社區(qū)預(yù)案有效銜接，通過項目化運營等方式[4]，調(diào)動社會力量參與的積極性。

(五)注重社會力量建設(shè)的本土化和區(qū)域化

交通因素往往會給救援工作帶來不便，但在此次九寨溝地震應(yīng)急救援中，參與救援的志愿者超過90%是本縣居民，這有利于救援的高效開展。因此，在社會力量參與應(yīng)急救援時，要重視志愿者隊伍建設(shè)的本土化和區(qū)域化，進(jìn)一步提高救援的效率和能力。同時，政府還應(yīng)加大扶持力度，建立常備化應(yīng)急救援志愿者隊伍，引入本土化培訓(xùn)，派遣應(yīng)急救援方面的專家定期培訓(xùn)，并組織應(yīng)急演練，發(fā)揮本地志愿者熟悉地理環(huán)境、距離近等優(yōu)勢，使其就近參與救援，以有效減少人員傷亡，提高救援效率。