社區(qū)矯正機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困惑

梁美榮

【摘 要】社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的刑罰執(zhí)行方式，旨在不使罪犯與社會(huì)相隔離的情勢下利用社區(qū)資源教育改造犯罪分子以利其及早回歸社會(huì)，以便充分發(fā)揮非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式在教育改造罪犯方面的積極作用，降低刑罰執(zhí)行成本。然而社區(qū)矯正機(jī)由于存在法律依據(jù)不足，在社區(qū)矯正工作主體、工作內(nèi)容、工作程序、工作人員配備等諸方面資源相對匱乏之弊病，暫無法形成比較有效的法治體系。加快其社區(qū)矯正制度建設(shè)，推動(dòng)法治正義，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一已成時(shí)代精神之必然要求。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)矯正；制度化；法治踐行

與監(jiān)禁矯正相對應(yīng)，社區(qū)矯正是一種現(xiàn)代化且更加人性化的刑罰執(zhí)行方式，旨在使罪犯不脫離社會(huì)并利用社區(qū)資源對其教育改造。社區(qū)矯正的對象有5種人，分別是被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監(jiān)外執(zhí)行、被裁定假釋、以及被剝奪政治權(quán)利并在社會(huì)上服刑的五種罪犯。這幾種犯罪的社會(huì)危害性較小，易于進(jìn)行社區(qū)矯正實(shí)現(xiàn)刑罰的目的[1]近幾年來，國內(nèi)各項(xiàng)工作逐步進(jìn)入法治軌道，行政處罰中勞教制度因涉及限制人身自由被廣受詬病，亦因其的確缺乏現(xiàn)代法治的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)性而被全面廢止。目前社區(qū)矯正工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，其體現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面的成效亦是指日可待。

一、我國社區(qū)矯正工作法治現(xiàn)狀

2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部四部門聯(lián)合確定在京、津等6省（市）開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國社區(qū)矯正工作的正式啟動(dòng)。2005年河北等12個(gè)?。▍^(qū)、市）被列為第二批社區(qū)矯正試點(diǎn)。2006年，中共中央提出關(guān)于建設(shè)和諧社會(huì)的規(guī)定，同時(shí)提出了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，在此基礎(chǔ)上對社區(qū)矯正的研究顯得尤為重要和關(guān)鍵，這對于我國的司法改革的推進(jìn)有了明確的指引。[2]2009年7月底，為進(jìn)一步深化社區(qū)矯正工作，中央政法委同意在全國試行社區(qū)矯正工作。2009年10月全國社區(qū)矯正工作會(huì)議在北京召開，在全國范圍內(nèi)試行開展社區(qū)矯正工作正式納入社會(huì)治理軌道。社區(qū)服刑人員一直保持著比較低的再犯罪率，表明社區(qū)矯正試點(diǎn)工作取得了良好的成效。

實(shí)踐證明，開展并完善社區(qū)矯正工作有利于充分發(fā)揮非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式在教育改造罪犯方面的積極作用，促使因一時(shí)失足而留終生恨的犯罪人員早日回歸社會(huì)，亦有利于降低刑罰執(zhí)行成本。這樣，可以形成監(jiān)禁矯正與社區(qū)矯正相輔相成的刑罰執(zhí)行體系，推動(dòng)我國刑罰執(zhí)行制度的完善，更充分地實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)效應(yīng)。

然而，社區(qū)矯正工作幾年來雖然成效十分顯著，在法治踐行方面確也的確存在著不少問題，亟待研究和解決。在社會(huì)矯正工作的實(shí)踐中，我國沒有專門的社區(qū)矯正法，更也沒有統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法典。有關(guān)社區(qū)矯正的法律規(guī)定散見在《刑法》、《刑事訴訟法》以及《監(jiān)獄法》里，以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部四部門為促進(jìn)和規(guī)范試點(diǎn)工作而聯(lián)合發(fā)布的用以具體指導(dǎo)工作的規(guī)范性文件。如2003年7月《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》比較詳細(xì)地規(guī)定了社區(qū)矯正的概念、性質(zhì)、適用范圍、任務(wù)、工作分工等；2005年1月《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》，對社區(qū)矯正工作的內(nèi)涵、性質(zhì)、主要任務(wù)和要求，又做出了進(jìn)一步的規(guī)定。這兩個(gè)通知明確將社區(qū)矯正的實(shí)際監(jiān)督、矯正和服務(wù)職權(quán)交給司法行政部門，對刑事（罰）執(zhí)行權(quán)或司法權(quán)作出了重大調(diào)整。

2004年司法部出臺(tái)的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》比較詳細(xì)地規(guī)定了社區(qū)矯正的性質(zhì)、任務(wù)、目的、原則、適用對象、工作機(jī)構(gòu)、人員及職責(zé)、具體接收與終止工作內(nèi)容、程序以及各種社區(qū)矯正的措施及要求，是各地司法行政機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正工作的規(guī)范性依據(jù)。

二、現(xiàn)存困難與主要問題

社區(qū)矯正的立法依據(jù)不充分、不具體，導(dǎo)致法治實(shí)踐中存在諸多困難與問題，主要表現(xiàn)在社區(qū)矯正的執(zhí)法主體、工作內(nèi)容、矯正程序等方面規(guī)定不夠明確，而工作人員配備不足、經(jīng)費(fèi)欠缺，亦是在法治運(yùn)作過程中出現(xiàn)的一個(gè)愈發(fā)比較突出的問題。

（一）執(zhí)法主體不夠明確

根據(jù)我國現(xiàn)行刑訴法的相關(guān)規(guī)定，社區(qū)矯正工作的執(zhí)法對象是公安機(jī)關(guān)。如犯罪分子在假釋考驗(yàn)期限內(nèi)，由公安機(jī)關(guān)予以監(jiān)督；在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)，由公安機(jī)關(guān)考察，所在單位或基層組織予以配合；被判處管制、剝奪政治權(quán)力的犯罪分子，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行等。而按照2003年7月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)牽頭組織有關(guān)單位開展社區(qū)矯正工作，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理，公安機(jī)關(guān)配合司法行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督和考察。該規(guī)定符合行刑權(quán)統(tǒng)一行使原則，但司法行政部門缺乏刑罰執(zhí)行的法律授權(quán)，作為社區(qū)矯正對象日常監(jiān)督管理工作的具體承擔(dān)者，對監(jiān)督管理工作執(zhí)行力度肯定無從深入，權(quán)力資源供應(yīng)缺乏，行刑權(quán)力資源無法產(chǎn)生最佳效益。這種立法與實(shí)踐工作的脫節(jié)造成社區(qū)矯正工作程序繁瑣，難以順利開展。因缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制力，一些具體的監(jiān)督管理措施和教育矯正手段難以落實(shí)，效率低下，甚至個(gè)別地方還出現(xiàn)對部分矯正對象的脫管，這對犯罪分子所在社區(qū)生命與財(cái)產(chǎn)的安全也造成了威脅。不利于對非監(jiān)禁性服刑人員的改造和社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）工作內(nèi)容不健全

社區(qū)矯正的工作內(nèi)容不僅要有行刑，同時(shí)還要有教育和服務(wù)。然而我國社區(qū)矯正的理論研究和實(shí)踐探索都較為遲緩，對社區(qū)矯正對象的監(jiān)督考察規(guī)定不夠完善，監(jiān)督考察的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，可操作性差。例如僅注意了執(zhí)法主體對社區(qū)服刑人員監(jiān)督考察的有關(guān)程序的規(guī)定，缺乏社區(qū)矯正所需要的教育矯正與幫助服務(wù)等項(xiàng)目內(nèi)容；社區(qū)矯正對象的法定義務(wù)不明確；也明顯忽視了對社區(qū)服刑人員應(yīng)有權(quán)利保護(hù)方面的規(guī)定。再如增加和健全社區(qū)矯正的激勵(lì)機(jī)制是激發(fā)社區(qū)矯正對象積極改造的一項(xiàng)重要手段，但一些限制性規(guī)定卻制約了社區(qū)矯正激勵(lì)機(jī)制的建全和作用發(fā)揮，導(dǎo)致社區(qū)服刑人員亦缺乏足夠熱情來積級(jí)改造自身。

（三）矯正程序不完善

目前由于對于社區(qū)矯正各部門、各環(huán)節(jié)的工作流程與職責(zé)銜接均未有明確的法律規(guī)定。在社區(qū)矯正工作程序上、部門之間工作銜接上機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、多頭管理、銜接不力的現(xiàn)象還是普遍存在，法院、檢察院、監(jiān)獄系統(tǒng)在對社區(qū)矯正的配合、制約等方面也存在一定的問題。

（四）工作人員及經(jīng)費(fèi)配備不足

社區(qū)矯正工作人員隊(duì)伍建設(shè)的效果如何，直接關(guān)系到社區(qū)矯正的質(zhì)量。而目前，我國尚缺乏一支專業(yè)化的社區(qū)矯正隊(duì)伍，在矯正資源和矯正力量的利用上社會(huì)化程度也不高。社區(qū)矯正工作者的權(quán)利義務(wù)不明確。從全國社區(qū)矯正試點(diǎn)中工作人員的現(xiàn)狀來看，普遍存在與社區(qū)矯正工作的任務(wù)不相適應(yīng)的問題，例如思想觀念亟待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，工作方法亟待進(jìn)一步改進(jìn)，專業(yè)化程度亟待加強(qiáng)，專職社區(qū)矯正工作者的待遇需提高。高素質(zhì)、專業(yè)化、相對穩(wěn)定條件的社區(qū)矯正工作人員隊(duì)伍配備明顯不足。近來，雖有一些從事心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)的科研人員也加入到社區(qū)矯正這一行列，一方面強(qiáng)化了自身專業(yè)架構(gòu)的搭建，同時(shí)對社區(qū)發(fā)展、改造罪犯做出一定的貢獻(xiàn)，但是各地的志愿者的組成成分要依賴于各個(gè)地方的文化教育水平以及公民接受程度等。[3]另外，社區(qū)矯正工作從公安部門往司法部門的轉(zhuǎn)接亦造成了實(shí)踐中社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，大大制約了矯正工作中特別是教育、服務(wù)等活動(dòng)的開展。經(jīng)費(fèi)配備不足，沒有保障，與社區(qū)矯正工作沒有法律依據(jù)有著直接的關(guān)系，也直接或間接地影響到社區(qū)矯正的效果。

三、法治踐行的路徑選擇

筆者認(rèn)為，我國的社區(qū)矯正工作最終應(yīng)當(dāng)采取制定專門的《社區(qū)矯正法》法典，當(dāng)下可以以出臺(tái)相關(guān)立、司法解釋或者相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布法律法規(guī)的方式，用以指導(dǎo)現(xiàn)行工作。

社區(qū)矯正立法內(nèi)容的重點(diǎn)都集中在四個(gè)方面，即確立司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行主體地位、健全社區(qū)矯正的工作內(nèi)容、完善社區(qū)矯正的工作程序，以及配足社區(qū)矯正工作人員等。

首先，要明確法律主體。明確司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)。這是解決目前社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的最大法律障礙，即社區(qū)矯正的執(zhí)行主體問題。在實(shí)施社區(qū)矯正過程中中，一旦被矯正對象拒絕接受社區(qū)矯正，不服從司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理，甚至出現(xiàn)違反監(jiān)管規(guī)定及脫管失控、違法犯罪情形的，應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行機(jī)關(guān)移交公安機(jī)關(guān)依法對其予以治安處罰或者進(jìn)行通緝、執(zhí)行逮捕。同時(shí)在對社區(qū)服刑人員開展幫困扶助方面，還需要得到民政、人力資源和社會(huì)保障、教育、工商等政府有關(guān)部門以及基層組織、罪犯所在單位、學(xué)校的積級(jí)配合。

其次，要健全工作內(nèi)容。要完善社區(qū)矯正的具體激勵(lì)機(jī)制，對緩刑罪犯的減刑作出具體規(guī)定，對有期徒刑罪犯附加的剝奪政治權(quán)利的減刑作出規(guī)定，對主刑執(zhí)行完畢后被剝奪政治權(quán)利的殘余期限仍可酌減，建立緩刑的“延長考驗(yàn)期”制度等。同時(shí)，不能只停留在監(jiān)管層面，還要體現(xiàn)在教育和矯正層面，建議增加管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋人員的法定義務(wù)的考察內(nèi)容等。

再次，要完善矯正程序。社區(qū)矯正的立法要堅(jiān)持實(shí)體和程序并重的原則。社區(qū)矯正作為一項(xiàng)刑罰執(zhí)行活動(dòng)，必須要保證它的嚴(yán)肅性。因此社區(qū)矯正的適用、接收、解除等都需要有規(guī)范的工作流程和銜接程序。通過這方面的規(guī)定，為社區(qū)矯正的具體操作提供依據(jù)。必須在建立和完善社區(qū)矯正實(shí)體內(nèi)容的同時(shí)完善社區(qū)矯正的程序內(nèi)容，既賦予社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在程序上的一定強(qiáng)制權(quán)力，作為做好矯正工作的保障，又對其矯正行為進(jìn)行程序的制約，保證矯正工作中的公正執(zhí)法，防止濫用權(quán)力、保護(hù)人權(quán)。因此，需要對試點(diǎn)中工作程序的好的做法予以研究和借鑒，上升到法律的高度予以明確規(guī)定，以在宏觀上更好地指導(dǎo)社區(qū)矯正工作的順利開展。建議設(shè)立法院判決與司法部門的社區(qū)矯正相對接的工作站，以完善矯正程序。

最后，要配足社區(qū)矯正工作人員，并確保足夠的矯正經(jīng)費(fèi)。需要建立適合我國國情的社區(qū)矯正人員配備機(jī)制。社區(qū)矯正工作隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)由專職社區(qū)矯正工作者、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)志愿者等社會(huì)力量，以及一定的警力組成。社會(huì)工作者可以被聘為專職社區(qū)矯正工作者，也可以作為社會(huì)志愿者的身份參與社區(qū)矯正工作。為體現(xiàn)行刑的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，除了專職的社區(qū)矯正工作人員和社會(huì)力量以外，還要配備一定的警力。對專職社區(qū)矯正工作人員要有較高的素質(zhì)要求。要有必要的教育背景、品質(zhì)和心理素質(zhì)，要有良好的專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要有創(chuàng)新能力。國家要建立社區(qū)矯正工作者的資格認(rèn)證、培訓(xùn)、考核與激勵(lì)機(jī)制。建立社區(qū)矯正的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督與考核機(jī)制，設(shè)立專門經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)矯正工作的合理使用，并對該經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督和考核。將社區(qū)矯正工作人員的配備問題上升為法律的規(guī)范，會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)矯正內(nèi)容的可操作性。

對社區(qū)矯正制度予以進(jìn)一步全面而具體的規(guī)范。根據(jù)實(shí)際制定社區(qū)矯正法的專門立法。社區(qū)矯正工作人員配備方面的具體問題，可以在社區(qū)矯正專門立法時(shí)作出明確規(guī)定，以進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)矯正制度的可操作性。最終建立起社區(qū)矯正法律制度體系，以便為社區(qū)矯正的穩(wěn)步健康發(fā)展奠定良好的法制基礎(chǔ)，確保我國社區(qū)矯正工作在法制化軌道上得到健康、快速發(fā)展。可見，在社區(qū)矯正蘊(yùn)涵的懲罰性和恢復(fù)性二元功能中，如果選擇不當(dāng)，就可能導(dǎo)致刑罰和社區(qū)矯正的失衡，進(jìn)而損害社會(huì)利益和個(gè)人利益。因而，在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，如何發(fā)揮社區(qū)矯正的二元性價(jià)值，以及如何平衡二元性價(jià)值之間的沖突，是社區(qū)矯正發(fā)展與完善的重要環(huán)節(jié)。[4]刑罰理念及其制度、刑罰執(zhí)行方式的變革與發(fā)展，實(shí)際上就是一個(gè)平衡國家利益、社會(huì)利益、社區(qū)利益、被害人利益和罪犯利益的過程。從社區(qū)矯正的法律價(jià)值和正義的取向來看，它是以懲罰為基礎(chǔ)，以矯正（恢復(fù)）為主的刑罰制度，應(yīng)當(dāng)以平衡上述利益沖突，修復(fù)被犯罪破壞的社會(huì)關(guān)系，恢復(fù)公平正義，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧作為基本價(jià)值目標(biāo)。和諧意味著合理地界定利益關(guān)系，合理地分配利益主體的權(quán)利與義務(wù)，切實(shí)保障各個(gè)利益主體合理的利益，平衡各個(gè)利益主體之間的利益關(guān)系。社區(qū)矯正要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須兼顧罪犯、被害人、社區(qū)、社會(huì)和國家的利益，滿足上述各個(gè)主體各自的利益需求。

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