新時(shí)期我國(guó)水權(quán)交易的時(shí)代特征及制度供給

佟金萍，王慧敏，馬劍鋒

（1.常州大學(xué)商學(xué)院，213164，常州；2.河海大學(xué)管理科學(xué)研究所，210098，南京）

自2014年水利部實(shí)行水權(quán)試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)已形成多種行之有效的水權(quán)交易模式。2016年，中國(guó)水權(quán)交易所正式掛牌成立，截至2017年年底，已促成交易42單，累計(jì)交易水量14.68億m3。各試點(diǎn)積極探索因地制宜不同形式的水權(quán)交易，較為充分地發(fā)揮市場(chǎng)在水資源優(yōu)化配置中的作用，促進(jìn)水資源向高效益領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)。然而，水權(quán)改革是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，涉及面廣、難度大、任務(wù)重，試點(diǎn)只是第一步，下一階段改革任務(wù)更加艱巨。當(dāng)前，我國(guó)水資源時(shí)空分布不均為水權(quán)交易提供了寬闊的市場(chǎng)空間，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代水利工作方針要求我們必須要重新表達(dá)水權(quán)交易的時(shí)代特征，摸清水權(quán)交易制度的現(xiàn)實(shí)需求，才能給出恰當(dāng)?shù)乃畽?quán)交易制度供給，從而達(dá)到新時(shí)期市場(chǎng)調(diào)節(jié)水資源配置、緩解空間水緊缺的目的。

一、我國(guó)水權(quán)交易制度創(chuàng)新的演進(jìn)與實(shí)踐

從2000年浙江東陽(yáng)義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓案例首次實(shí)現(xiàn)地方層面的水權(quán)交易，到2016年國(guó)家級(jí)水權(quán)交易所成立，直至2018年7個(gè)水權(quán)試點(diǎn)逐個(gè)通過(guò)驗(yàn)收，中國(guó)水權(quán)改革以漸進(jìn)式和試點(diǎn)方式逐步推進(jìn)，在實(shí)踐探索中不斷提升。表1是我國(guó)水權(quán)改革和水權(quán)制度建設(shè)近二十年的時(shí)序創(chuàng)新進(jìn)程表。隨著水權(quán)改革加強(qiáng)，水權(quán)制度的不斷完善，水權(quán)交易行為已開(kāi)始由小范圍的個(gè)別案例向全國(guó)范圍的普遍行為轉(zhuǎn)變，由偶發(fā)事件向必然趨勢(shì)邁進(jìn)，水權(quán)交易的深入人心將促使我國(guó)水權(quán)交易、節(jié)水補(bǔ)償?shù)扔身攲釉O(shè)計(jì)向民間自覺(jué)節(jié)水成為可能。

目前，我國(guó)在最嚴(yán)格水資源管理制度下，嚴(yán)守“三條紅線”，基本明確農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活及生態(tài)用水量，并針對(duì)農(nóng)業(yè)用水主體、工業(yè)用水主體分別發(fā)放水權(quán)證和取水許可證。例如，寧夏將總用水量指標(biāo)分解到各城市和縣區(qū)，然后將其量化到各用水戶，總計(jì)發(fā)放農(nóng)業(yè)水權(quán)證353本，取水許可證60本，3年試點(diǎn)工作使得該地區(qū)萬(wàn)元GDP用水量下降了28.7%，農(nóng)田灌溉水的有效利用系數(shù)從0.464提高到0.511。經(jīng)過(guò)實(shí)踐，主要形成了以下幾種水權(quán)交易模式：第一，用水戶間水權(quán)交易，如在甘肅武威市涼州區(qū)開(kāi)展的農(nóng)戶個(gè)體間的水權(quán)交易，2016年交易水量603萬(wàn)m3。第二，行業(yè)間水權(quán)交易，如寧夏通過(guò)有償方式將農(nóng)業(yè)節(jié)約下來(lái)的水資源轉(zhuǎn)化至工業(yè)部門，大大提高了單方水效益。第三，跨區(qū)域水權(quán)交易，如鄂爾多斯市與巴彥淖爾市之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水，交易1.2億m3的水資源總量，使得35個(gè)工業(yè)項(xiàng)目有用水指標(biāo)，在確保糧食安全的同時(shí)，也滿足了工業(yè)逐步增加的用水需求。第四，在國(guó)家層面，中國(guó)水權(quán)交易所于2016年正式成立，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)上市、單向招標(biāo)和交易公告等交易功能，促成區(qū)域27.52億m3的水權(quán)交易量 （截至2018年7月1日）。同時(shí)，國(guó)家水資源信息管理系統(tǒng)已基本完成，中央—流域—省級(jí)平臺(tái)相互連接，建成了15000個(gè)國(guó)家水利監(jiān)測(cè)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)70%以上的許可水量的在線檢測(cè)。

回顧近二十年的制度實(shí)踐探索，我國(guó)水權(quán)交易制度不斷創(chuàng)新，呈現(xiàn)出交易水權(quán)逐漸明晰，交易條件比較明確，交易規(guī)則簡(jiǎn)單明了、交易程序規(guī)范有序、交易過(guò)程透明公正等特點(diǎn)。再經(jīng)過(guò)3年多的試點(diǎn)工作探索，基本確立了現(xiàn)階段我國(guó)水權(quán)交易的基本實(shí)踐程序，即確權(quán)（前提）—交易（載體）—監(jiān)管（保障）。可以看出，雖然我國(guó)先有水權(quán)交易實(shí)踐，但水權(quán)交易行為卻促進(jìn)了水權(quán)交易制度的不斷演進(jìn)和創(chuàng)新，為水權(quán)交易技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)力發(fā)展提供了廣闊的市場(chǎng)空間。之后，水權(quán)交易制度創(chuàng)新又成為水權(quán)交易行動(dòng)的巨大動(dòng)力，二者相互促進(jìn)。盡管如此，我國(guó)水權(quán)改革和水權(quán)交易制度建設(shè)仍處于探索階段，新時(shí)期國(guó)家治水思路對(duì)水權(quán)交易制度建設(shè)提出新的要求。

表1我國(guó)水權(quán)交易制度創(chuàng)新的時(shí)序進(jìn)程表

二、新時(shí)期水權(quán)交易的時(shí)代特征

水權(quán)即水資源產(chǎn)權(quán)，水權(quán)交易一般指水資源使用權(quán)在不同主體之間的流轉(zhuǎn)，包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水權(quán)租賃等?？陀^的基本水情和嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)使得我國(guó)水權(quán)交易改革必須要重新審視水資源與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、國(guó)家的關(guān)系，水權(quán)交易改革方向應(yīng)以促使治水理念向人與自然和諧共處轉(zhuǎn)變、促使水資源配置向需水管理轉(zhuǎn)變，促使治水手段向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變。因此，新時(shí)期水權(quán)交易應(yīng)賦予新的時(shí)代特征，具體表現(xiàn)在：

①交易理念人本化。人水關(guān)系的不斷惡化加劇了水資源管理過(guò)程中人—用水關(guān)系的緊張，水資源管理不僅要考慮“三條紅線”問(wèn)題，更要平衡和解決用水過(guò)程中異質(zhì)主體利益沖突問(wèn)題，所以當(dāng)前水權(quán)交易在人水關(guān)系變更和人人關(guān)系的互動(dòng)基礎(chǔ)上，交易主體要不斷適應(yīng)環(huán)境和調(diào)整規(guī)則來(lái)促成水交易，確保以人為核心的生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水安全，從而達(dá)到協(xié)調(diào)人人用水關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人水關(guān)系的和諧，這才是新時(shí)期水權(quán)交易的行動(dòng)理念。

②交易行為生態(tài)化。水權(quán)交易是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效手段之一，而最嚴(yán)格水資源管理制度的底線是要保障水質(zhì)與水量要素?！叭龡l紅線”可以說(shuō)是新時(shí)期水權(quán)交易不可突破的安全底線，交易行為應(yīng)為綠色的、生態(tài)的，在尊重自然規(guī)律、歷史規(guī)律的前提下，既要保證交易內(nèi)容水質(zhì)水量的安全，又要保證交易過(guò)程中技術(shù)信息安全，更要保證交易主體的使用安全，做到量水而行、因水制宜。

③交易規(guī)則靈活化。中國(guó)水域縱橫萬(wàn)千，地域差異化明顯，水權(quán)交易因地域地理位置、氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、風(fēng)俗文化等各異將面臨種種交易障礙，因此交易規(guī)則設(shè)計(jì)要靈活，要因地制宜、因事制宜、因時(shí)制宜，發(fā)揮市場(chǎng)手段在水資源合理配置中的決定性作用，緩解水沖突和水緊缺。

④交易過(guò)程全景化。提到交易，人們常以時(shí)間角度去計(jì)算交易過(guò)程。然而，隨著我國(guó)水資源情勢(shì)的復(fù)雜變化，水權(quán)交易不應(yīng)只考慮時(shí)間，更要考慮空間，從時(shí)空尺度上進(jìn)行全景式水權(quán)交易過(guò)程分析，全景交易將透過(guò)多維多尺度的交易過(guò)程，達(dá)到公開(kāi)、公正和公平的目的。

⑤交易監(jiān)管全民化。節(jié)水是一場(chǎng)社會(huì)化運(yùn)動(dòng)，需要全民參與。水權(quán)交易作為節(jié)水行動(dòng)的市場(chǎng)手段，不單單是小范圍的、局部的、試點(diǎn)工作，更應(yīng)該是全社會(huì)了解、關(guān)心和主動(dòng)參與的過(guò)程，目前大多數(shù)人還沒(méi)有意識(shí)到水資源商業(yè)化和市場(chǎng)化的時(shí)代即將來(lái)臨。全民參與的目的不是說(shuō)要人人參與水權(quán)交易，而是為了更好地監(jiān)督管理交易過(guò)程，促進(jìn)水權(quán)綠色交易。

三、新時(shí)期我國(guó)水權(quán)交易制度的現(xiàn)實(shí)需求

水權(quán)交易的時(shí)代特征同樣對(duì)水權(quán)交易制度建設(shè)提出新的需求，既要處理好人水之間的關(guān)系，更要通過(guò)制度調(diào)整協(xié)調(diào)好以人類活動(dòng)為核心的人與生產(chǎn)、水資源開(kāi)發(fā)利用與節(jié)約保護(hù)、政府與市場(chǎng)、流域管理與區(qū)域管理等關(guān)系。研究認(rèn)為新時(shí)期水權(quán)交易制度創(chuàng)新需求應(yīng)體現(xiàn)在：制度建設(shè)要相對(duì)穩(wěn)定，但也要具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性；制度設(shè)計(jì)要公平，但也要協(xié)調(diào)平衡各方利益；制度實(shí)施要有效率，體現(xiàn)政府服務(wù)性；制度建設(shè)要具有權(quán)威性，依法交易；制度之間要有集成性，又能兼顧各方參與共治特征。

①制度穩(wěn)定與適應(yīng)性?？紤]氣候等不確定因素對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的影響，提高水權(quán)交易能力建設(shè)是有效應(yīng)對(duì)水資源需求的增加和供給的不確定的重要路徑。適應(yīng)性體現(xiàn)在對(duì)不確定環(huán)境下水資源供需關(guān)系的適應(yīng)，即對(duì)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)更新、用水結(jié)構(gòu)、氣候因素等等要素的變化的應(yīng)對(duì)能力。由于水權(quán)交易的核心思想與社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)的供需關(guān)系緊密相關(guān)，影響供需關(guān)系的各類要素的變化都會(huì)對(duì)水權(quán)交易造成影響。可從水資源配置結(jié)構(gòu)、水資源價(jià)格、水資源供給量等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，既要適應(yīng)水資源環(huán)境變化，又要確保在一定時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定性，才能有效調(diào)控水權(quán)交易過(guò)程中的變化，從而保持水資源供需關(guān)系的平衡。

②制度效率與服務(wù)性。水資源屬于準(zhǔn)公共物品，在許多情況下難以明晰產(chǎn)權(quán)，造成水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、污染等問(wèn)題，在無(wú)有效約束的條件下導(dǎo)致一些流域出現(xiàn)斷流等嚴(yán)重現(xiàn)象，導(dǎo)致水權(quán)交易難以實(shí)現(xiàn)，由于市場(chǎng)失靈才需要政府的干預(yù)和管理。有效的政策和制度體系能夠?qū)崿F(xiàn)水資源的統(tǒng)一調(diào)度、排污標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)和節(jié)水設(shè)施的使用等，提高政府管理的效率，從而擴(kuò)大水權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)模。同時(shí)政府依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)，可有效提供各區(qū)域水權(quán)交易的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，為水權(quán)交易提供可靠、有效的依據(jù)，提供更好的服務(wù)。在水權(quán)交易過(guò)程中，政府的干預(yù)和管制主要通過(guò)一系列政策法規(guī)、規(guī)范章程等體現(xiàn)，約束各類利益相關(guān)者的行為。

③制度公平與協(xié)調(diào)性。水權(quán)交易過(guò)程包括確權(quán)、交易和監(jiān)管，受到各類因素的影響，其監(jiān)管工作也涉及到水利部、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部門和主體。從系統(tǒng)的角度提倡多主體的參與和協(xié)商，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理水權(quán)交易的重要保障。如何規(guī)范或協(xié)調(diào)好多主體協(xié)商機(jī)制，需要制度設(shè)計(jì)時(shí)要考慮水權(quán)交易多方主體的公平以及制度實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)與平衡，制度公平更為重要，既可以保護(hù)水權(quán)交易主體的弱勢(shì)群體，又可以保證制度透明，促進(jìn)制度更為有效落實(shí)。

④制度權(quán)威與法制性。盡管《水法》及其他法律明確了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但尚未明確界定水權(quán)交易處置。水利部頒布的《水權(quán)交易管理暫行辦法》也僅就水權(quán)交易的主體、類型和范圍等做了規(guī)定，尚未規(guī)范一些技術(shù)性準(zhǔn)則，特別是缺乏明確的確權(quán)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。此外，水權(quán)維護(hù)也很困難，一旦遭遇特大干旱，按時(shí)按量供水便難以保證，極易造成各類社會(huì)矛盾。因此，水權(quán)交易制度需要法制約束，依法交易，重在有法可依，才可以做到違法必究。

⑤制度集成與共治性。水權(quán)交易涉及到各類利益相關(guān)者，不同利益相關(guān)者具有自身的知識(shí)和信息儲(chǔ)備。面對(duì)各類水資源問(wèn)題，需要綜合各類知識(shí)，制定出更為合理、科學(xué)、有效的交易模式和制度安排體系。還要注重各項(xiàng)制度之間的邏輯性，制度間的聯(lián)系性，避免制度重復(fù)與疊加，強(qiáng)化制度制定與落實(shí)的有效集成和融合，促使制度體系科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、完善與優(yōu)化。

四、新時(shí)期水權(quán)交易制度供給的建議

①?gòu)?qiáng)化動(dòng)態(tài)適應(yīng)的水權(quán)交易服務(wù)功能。立足我國(guó)基本水情，水權(quán)交易要適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展和資源稟賦結(jié)構(gòu)變化，提供差異化的交易規(guī)則、交易模式、交易補(bǔ)償、交易制度等服務(wù)功能，如寧夏、江西將水權(quán)確權(quán)和交易納入了水資源條例，內(nèi)蒙古出臺(tái)閑置取用水指標(biāo)處置辦法、水權(quán)交易管理辦法，盤活水權(quán)指標(biāo)等。同時(shí)理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，努力發(fā)展水權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)一步完善中國(guó)水權(quán)交易所服務(wù)公共平臺(tái)，開(kāi)展綜合水權(quán)管理下的水權(quán)注冊(cè)制度，健全水權(quán)交易市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)體系和交易風(fēng)險(xiǎn)管理體系，通過(guò)政府引導(dǎo)，以激勵(lì)約束懲罰相結(jié)合的方式，促進(jìn)水權(quán)交易績(jī)效，提高交易服務(wù)效率。

②夯實(shí)立法質(zhì)量的水權(quán)交易法律法規(guī)。以《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)修繕為契機(jī)，夯實(shí)水權(quán)交易制度改革的法律基石，杜絕法律失序現(xiàn)象。構(gòu)建“硬法—軟法”相結(jié)合的法律體系，根據(jù)流域特色完善水資源、取水權(quán)等相關(guān)法律，明確水權(quán)交易各部門的權(quán)責(zé)劃分和隸屬關(guān)系，確立水權(quán)交易的法律地位和職能，強(qiáng)化水權(quán)交易制度的法治性和權(quán)威性，提高立法質(zhì)量，為水權(quán)交易工作提供法律依據(jù)，提高水權(quán)交易的規(guī)范化、法制化水平。

③完善軟硬雙側(cè)的水權(quán)交易技術(shù)體系。要完善水權(quán)交易的 “軟”技術(shù)，主要指水權(quán)交易全過(guò)程中所涉及到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)細(xì)則和技術(shù)規(guī)范等，如交易確權(quán)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)可參考將水權(quán)與耕種土地使用權(quán)綁定，其余類型土地不具有水權(quán)或僅被賦予臨時(shí)水權(quán)，或者對(duì)水權(quán)額度內(nèi)用水和水權(quán)額度外用水實(shí)行差異化定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)水權(quán)額度外用水征收水資源補(bǔ)償費(fèi)。要加強(qiáng)水權(quán)交易的“硬”技術(shù)改造，即加強(qiáng)水資源運(yùn)輸工程設(shè)施建設(shè)，積極支持改善通航河流航運(yùn)條件，及時(shí)調(diào)整各航運(yùn)調(diào)度技術(shù)設(shè)施，保障交易的水量和水質(zhì)，促進(jìn)水權(quán)交易順利完成，提高交易率。

④建立大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的水權(quán)交易信息平臺(tái)。水權(quán)交易亦呈現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的管理與決策特點(diǎn)，如交易規(guī)則需深度定制化、交易過(guò)程需全周期沉浸式交互、交易存在跨組織整合和多主體決策現(xiàn)象等。為了促進(jìn)全信息下的水權(quán)交易，在國(guó)家水資源信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步同化處理全局視域下水權(quán)交易所涉及的遙感、語(yǔ)言、文本、視頻、音像、圖片等各類數(shù)據(jù)信息，建立水權(quán)交易的大數(shù)據(jù)資源池，搭建大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的交易信息云平臺(tái)。

⑤推進(jìn)全民認(rèn)知的水權(quán)交易監(jiān)管行動(dòng)。將公眾參與納入過(guò)程水權(quán)交易監(jiān)管體系，進(jìn)行信息渠道建設(shè)，建立公眾參與機(jī)制，完善交易信息發(fā)布制度、安全反饋機(jī)制和舉報(bào)制度，提升公眾參與的積極性，構(gòu)建公開(kāi)、民主、透明的水權(quán)交易監(jiān)管體系，全面推進(jìn)水權(quán)交易管理中的社會(huì)監(jiān)管，提升交易的水安全率。 ■