城市交通發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)向

何玉宏

摘 要：目前，中國(guó)正處于前所未有的快速城市化進(jìn)程中，與此同時(shí)，城市的可持續(xù)發(fā)展越來(lái)越受到來(lái)自環(huán)境、資源、社會(huì)等的多重壓力，城市交通問(wèn)題逐漸成為中國(guó)城市環(huán)境惡化的首要誘因。城市交通作為城市社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)重要子系統(tǒng)，其運(yùn)行有著特殊的內(nèi)在規(guī)律性。盡快實(shí)現(xiàn)綠色交通是解決中國(guó)城市交通問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。城市交通發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)向思路與2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中提出的“綠色發(fā)展”理念是一致的，其實(shí)現(xiàn)過(guò)程更是“綠色發(fā)展”在城市交通領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：城市交通；綠色轉(zhuǎn)向；綠色發(fā)展

中圖分類號(hào)：D631.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）07-0061-07

目前，中國(guó)正處于前所未有的快速城市化進(jìn)程中，與此同時(shí)，城市的可持續(xù)發(fā)展越來(lái)越受到來(lái)自環(huán)境、資源、社會(huì)等的多重壓力，城市交通問(wèn)題逐漸成為城市環(huán)境惡化的首要誘因。城市交通發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)向①不僅是解決城市交通問(wèn)題的一個(gè)重要出路，而且是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。那么，何謂交通發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)向？城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向何以可能？如何具體實(shí)現(xiàn)城市交通的綠色發(fā)展？圍繞這些問(wèn)題，本文詳細(xì)探討城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)意義與制約因素，并對(duì)如何實(shí)現(xiàn)城市交通的綠色轉(zhuǎn)向提出建議。

一、城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向的理論基礎(chǔ)

城市化和工業(yè)化發(fā)展伴生了環(huán)境污染、資源枯竭等矛盾，這說(shuō)明單純依靠外延式增長(zhǎng)的城市發(fā)展模式已很難以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需求。城市交通作為城市建設(shè)的重要部分，其發(fā)展模式同樣需要轉(zhuǎn)型。綠色轉(zhuǎn)向是未來(lái)城市交通發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。

1.交通綠色轉(zhuǎn)向是現(xiàn)代生態(tài)學(xué)發(fā)展的必然結(jié)果

現(xiàn)代生態(tài)學(xué)發(fā)展的一個(gè)突出特點(diǎn)是，其研究不僅關(guān)注生物有機(jī)體與其外部世界（即廣義生存條件）之間的相互關(guān)系，而且更加深入地關(guān)注人類這一特殊生物與其生產(chǎn)、生活和環(huán)境之間的關(guān)系。這主要是由于人類社會(huì)進(jìn)入20世紀(jì)60年代以后，全球范圍內(nèi)不斷涌現(xiàn)出諸多涉及人類生存和發(fā)展的重大問(wèn)題，如人口膨脹、能源危機(jī)、自然資源匱乏、環(huán)境惡化等。上述問(wèn)題從根本上都可歸結(jié)為人與環(huán)境或者更深層次的人與人的矛盾關(guān)系問(wèn)題。解決這些問(wèn)題迫切需要生態(tài)學(xué)的積極介入。人類開(kāi)始意識(shí)到，高速發(fā)展的社會(huì)如果只是一味向環(huán)境索取，那么環(huán)境也會(huì)反過(guò)來(lái)阻礙社會(huì)發(fā)展并危及人類生存?，F(xiàn)代生態(tài)學(xué)的發(fā)展反映了人類認(rèn)識(shí)自然和自身及兩者關(guān)系的過(guò)程：人不僅作為主體站在自然面前，而且同時(shí)作為客體受到自然的制約；無(wú)論人類技術(shù)多么發(fā)達(dá)，人類都不能隨心所欲地改造自然；人類社會(huì)的發(fā)展必須遵循自然規(guī)律，堅(jiān)持可持續(xù)的綠色發(fā)展理念。

根據(jù)生態(tài)學(xué)發(fā)展規(guī)律，馬世駿、王如松等學(xué)者早在20世紀(jì)80年代就嘗試將生態(tài)學(xué)原理運(yùn)用到推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，并提出了“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)”理論。該理論認(rèn)為大到人類社會(huì)，小到區(qū)域或城市發(fā)展，其實(shí)質(zhì)都是以人的行為為主導(dǎo)、以自然環(huán)境為依托、以社會(huì)體制為經(jīng)絡(luò)的人工生態(tài)系統(tǒng)。②交通同樣是一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，交通問(wèn)題不只是路與車、通與達(dá)的物理問(wèn)題或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)由車、路、土地、能源、環(huán)境和人組成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題。③一個(gè)城市的交通系統(tǒng)涉及區(qū)域內(nèi)物流人流的規(guī)劃問(wèn)題、城鄉(xiāng)土地利用的布局問(wèn)題、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)衡問(wèn)題、人與自然的協(xié)調(diào)問(wèn)題以及內(nèi)部調(diào)控與外部誘導(dǎo)的關(guān)系問(wèn)題，因此需要從統(tǒng)籌的高度去系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)和管理生態(tài)合理型交通體系。這種生態(tài)交通體系既涉及人類活動(dòng)范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)如城市生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)又是由人類活動(dòng)構(gòu)筑的一個(gè)大型人工生態(tài)系統(tǒng)。在這樣的體系中占主導(dǎo)地位的生物是人，環(huán)境主要指人居環(huán)境，交通活動(dòng)成為聯(lián)系人與其他生物和環(huán)境的紐帶。

隨著生態(tài)科學(xué)的不斷發(fā)展和廣泛普及，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，要實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展就必須遵循生態(tài)規(guī)律，按照生態(tài)平衡的思想去努力調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然之間的關(guān)系。生態(tài)學(xué)的思想理論給城市交通發(fā)展帶來(lái)了諸多有益啟示，是交通綠色轉(zhuǎn)向理論形成的重要思想基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有生態(tài)學(xué)的指導(dǎo)，交通發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)向就失去了行動(dòng)準(zhǔn)則。

2.交通綠色轉(zhuǎn)向是可持續(xù)發(fā)展環(huán)境倫理觀的客觀要求

環(huán)境倫理倡導(dǎo)尊重生命、尊重自然、熱愛(ài)自然，不僅關(guān)心人的幸福，而且關(guān)心自然界其他生物的環(huán)境福利。然而，人與自然關(guān)系的不斷惡化迫使人類一次又一次沉痛地反思人在自然界的位置以及人類如何尊重與保護(hù)自然等問(wèn)題。當(dāng)代環(huán)境倫理學(xué)在注重倫理研究的同時(shí)也注重實(shí)踐，是一個(gè)富有開(kāi)放性和包容性的新學(xué)科，形成了多種理論模式和學(xué)說(shuō)。其中，可持續(xù)發(fā)展環(huán)境倫理觀，既避免了對(duì)人類特有“能動(dòng)作用”的過(guò)度強(qiáng)調(diào)，又規(guī)避了非人類中心主義在實(shí)踐中可能產(chǎn)生的困難，因此更具有適用性?？沙掷m(xù)發(fā)展環(huán)境倫理觀在強(qiáng)調(diào)人與自然和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，更承認(rèn)人類對(duì)自然的保護(hù)作用和道德代理人的責(zé)任，以及對(duì)一定社會(huì)中人類行為的環(huán)境道德規(guī)范。任何一種思想，它的活力主要表現(xiàn)在實(shí)踐中，只有面向現(xiàn)實(shí)生活，從理論走向?qū)嵺`，對(duì)解決現(xiàn)實(shí)生活問(wèn)題給予指導(dǎo)，才能充分體現(xiàn)它的價(jià)值，它才是有前途的。④可持續(xù)發(fā)展環(huán)境倫理觀關(guān)注人類的合理需要、社會(huì)的文明和進(jìn)步，倡導(dǎo)與大自然協(xié)調(diào)相處的綠色生活方式和可持續(xù)發(fā)展理念，是人類生態(tài)智慧的集中體現(xiàn)。

為了盡快實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展，世界各國(guó)在多個(gè)領(lǐng)域就不同的問(wèn)題采取了共同的綠色行為，其中包括綠色交通實(shí)踐。綠色交通的建設(shè)與推廣，不僅有賴于交通建設(shè)方案的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化，而且有賴于人的道德自覺(jué)。在綠色交通的理論探討和實(shí)踐操作過(guò)程中，除了要遵循普遍的社會(huì)倫理規(guī)范，更應(yīng)考慮人類必須承擔(dān)的生態(tài)倫理義務(wù)和責(zé)任。反思傳統(tǒng)環(huán)境倫理觀念，建構(gòu)適應(yīng)人類可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境倫理觀，并將其內(nèi)化為全社會(huì)特別是城市居民的自律意識(shí)，是綠色交通體系健康發(fā)展的重要保證。

二、城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向的意義和價(jià)值

中國(guó)作為一個(gè)人口眾多、人均資源極其有限的國(guó)家，要解決城市交通問(wèn)題，使之逐步走上健康發(fā)展的軌道，必須立足于當(dāng)代中國(guó)的國(guó)情。以實(shí)現(xiàn)綠色交通為目標(biāo)的城市交通綠色轉(zhuǎn)向是構(gòu)建健康的、可持續(xù)發(fā)展的城市交通體系的必由之路。

1.城市交通綠色轉(zhuǎn)向的目標(biāo)——綠色交通

1994年，加拿大環(huán)保學(xué)者克里斯·布拉德肖（Chris Bradshaw）首次提出了“綠色交通體系”（Green Transportation Hierarchy）的概念，并對(duì)綠色交通工具進(jìn)行優(yōu)先性排級(jí)，依次是步行、自行車、公共交通、共乘車、單人駕駛自用車。⑤作為第一個(gè)將克里斯·布拉德肖的觀點(diǎn)介紹到國(guó)內(nèi)的學(xué)者，沈添財(cái)指出，綠色交通系基于永續(xù)運(yùn)輸?shù)膬?nèi)涵，發(fā)展一套多元化的都市交通工具，以減低交通擁擠、降低污染、促進(jìn)社會(huì)公平、節(jié)省費(fèi)用的交通運(yùn)輸系統(tǒng)。⑥他還進(jìn)一步對(duì)綠色交通作了具體闡述：綠色交通旨在減少個(gè)人機(jī)動(dòng)車輛的使用；提倡步行，提倡使用自行車與公共交通；減少高污染車輛的使用；提倡使用清潔干凈的燃料與車輛。⑦臺(tái)灣大學(xué)的張學(xué)孔教授從更為全面的角度對(duì)綠色交通給予充分的價(jià)值肯定：綠色交通本著永續(xù)發(fā)展的理念，將促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展、民眾生活、交通運(yùn)輸及資源應(yīng)用等全面的調(diào)整改變；綠色交通的意義是，人類完成社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需各種運(yùn)輸方式能符合生態(tài)均衡及環(huán)境容忍力之基準(zhǔn)，進(jìn)而創(chuàng)造適合人類居住的環(huán)境，并確保人類在旅途過(guò)程中達(dá)到安全、便利、舒適及可靠等目標(biāo)；綠色交通之推動(dòng)，即兼顧人類居住的環(huán)境需求，創(chuàng)造美好交通設(shè)施及生活環(huán)境。⑧

總體而言，綠色交通的本質(zhì)是建立維持城市可持續(xù)發(fā)展的交通體系，以滿足人們普遍的交通需求。這樣一個(gè)交通體系必須做到：具有明確的可持續(xù)發(fā)展的交通戰(zhàn)略；能夠以最少的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)最大的交通效率；與城市環(huán)境相協(xié)調(diào)；與城市土地使用模式相適應(yīng)；多種交通方式共存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在推動(dòng)綠色交通發(fā)展的進(jìn)程中，我們必須緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在城市可持續(xù)發(fā)展的前提下，構(gòu)建中國(guó)特色的城市綠色交通系統(tǒng)。綠色交通的核心觀念是倡導(dǎo)步行、自行車等慢行交通以及優(yōu)先發(fā)展公共交通。

2.綠色交通的發(fā)展模式契合當(dāng)前中國(guó)國(guó)情

美國(guó)城市規(guī)劃專家利維曾經(jīng)指出，如果一個(gè)人想對(duì)美國(guó)20世紀(jì)的規(guī)劃找到一個(gè)核心題目的話，汽車就是關(guān)鍵詞。而21世紀(jì)的中國(guó)將經(jīng)歷20世紀(jì)美國(guó)經(jīng)歷的私人交通增長(zhǎng)所帶來(lái)的、現(xiàn)在仍然能看到的一切。如果能從這個(gè)方面來(lái)審視一下美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將是非常有益的。⑨可以說(shuō)，在中國(guó)走向汽車社會(huì)的進(jìn)程中，當(dāng)前最嚴(yán)重的制約問(wèn)題就是能源與土地資源的匱乏。若不從這個(gè)國(guó)情出發(fā)，直面挑戰(zhàn)，就不能切實(shí)解決中國(guó)諸多的交通難題。

一是來(lái)自能源的挑戰(zhàn)。中國(guó)的石油儲(chǔ)藏量和開(kāi)采量有限，石油需求將越來(lái)越多地依賴進(jìn)口。汽車擁有量的增加引發(fā)了強(qiáng)勁的石油需求，進(jìn)而對(duì)能源供給提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從1993年開(kāi)始，中國(guó)就進(jìn)入了石油凈進(jìn)口國(guó)的行列，而且進(jìn)口量與日俱增。如果中國(guó)的汽車人均擁有量達(dá)到每10人一輛的世界平均水平，那么全世界的石油出口量也不能滿足需求。

二是來(lái)自土地資源的挑戰(zhàn)。以占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，這既是中國(guó)人民創(chuàng)造的一項(xiàng)驚人奇跡，也是中華民族背負(fù)的一個(gè)沉重包袱。中國(guó)人均占有耕地面積僅為1.3畝，不足世界平均水平（人均4.8畝）的1/3，而且耕地總量以及人均占有量減少的趨勢(shì)仍然十分明顯。耕地已成為中華民族賴以生存和發(fā)展的生命線。汽車不同于家電產(chǎn)品，它的使用需要一系列外部配套條件才能實(shí)現(xiàn)，除了能源消耗外，還需要道路、停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。然而，中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，絕不會(huì)允許將養(yǎng)命活口的土地大量用來(lái)修建道路或停車場(chǎng)。

根據(jù)中國(guó)36個(gè)大城市（包括直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市）的相關(guān)數(shù)據(jù)，“城市交通病”已處于愈演愈烈的階段。在汽車保有存量方面，2/3的城市已達(dá)百萬(wàn)輛級(jí)，“病體”日益臃腫。截至2014年年底，36個(gè)大城市中有25個(gè)城市汽車保有量超過(guò)100萬(wàn)輛，10個(gè)城市汽車保有量超過(guò)200萬(wàn)輛，北京、成都、深圳等城市汽車保有量超過(guò)300萬(wàn)輛。⑩在汽車增量方面，2014年36個(gè)大城市中3/4的城市汽車年增量在10萬(wàn)輛以上；根據(jù)城市道路網(wǎng)承載力測(cè)算，截至2015年有7個(gè)城市汽車保有量處于“非常擁堵”的承載量范圍內(nèi)，如不采取有效措施，今年我國(guó)36個(gè)大城市中還將有近20個(gè)城市汽車保有量進(jìn)入“非常擁堵”狀態(tài)。B11

因此，如何重新定義與發(fā)展交通系統(tǒng)，成為現(xiàn)代文明下一步發(fā)展不可或缺的內(nèi)容，其中，如何使交通系統(tǒng)的發(fā)展兼顧未來(lái)環(huán)境保護(hù)、人類健康、運(yùn)輸安全高效等需要是其重點(diǎn)之一。在此情形下，城市交通發(fā)展轉(zhuǎn)向綠色化正切合了中國(guó)社會(huì)的實(shí)際需要。

3.綠色交通符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了世界矚目的歷史性成就，但是在多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，不少生態(tài)環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決，有些已變得十分突出。生態(tài)環(huán)境破壞和污染不僅影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，而且已影響到國(guó)民的身體健康。加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)力度已成為舉國(guó)上下的統(tǒng)一共識(shí)，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就應(yīng)該而且必須成為發(fā)展的題中應(yīng)有之義”B12。加快推動(dòng)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式，不僅是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，也是發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻革命。

人類社會(huì)應(yīng)從發(fā)展以耗費(fèi)大量自然資源創(chuàng)造財(cái)富的資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向發(fā)展無(wú)污染的知識(shí)經(jīng)濟(jì)，人類應(yīng)從大自然的掠奪者變成與大自然和諧共處的親密朋友。綠色交通正是這一理念在交通方面的具體化。歐美一些國(guó)家先后推廣的“自行車交通”“交通安寧運(yùn)動(dòng)”“無(wú)車日”以及使用軌道交通、電動(dòng)汽車、氫氣汽車、太陽(yáng)能汽車等無(wú)污染新能源交通工具，正是這種努力的具體表現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，綠色交通是世界發(fā)展對(duì)21世紀(jì)交通提出的一種更高要求，它是交通可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是解決長(zhǎng)期以來(lái)交通發(fā)展與交通環(huán)境污染之間矛盾的重要途徑。

4.綠色交通是“綠色化”在城市交通領(lǐng)域的重要體現(xiàn)

黨的十八大提出，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化。這是國(guó)家首次提出“綠色化”概念，并將“四化”拓展為“五化”，由此可見(jiàn)黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和戰(zhàn)略定位。

“綠色化”概念內(nèi)涵豐富。“綠色”是生態(tài)系統(tǒng)生機(jī)勃勃的自然展現(xiàn)；“化”是一個(gè)過(guò)程，指事物要達(dá)到的某種狀態(tài)?！熬G色化”不僅表現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的自然本性，而且體現(xiàn)人的生態(tài)倫理精神，即把綠色的理念、價(jià)值觀內(nèi)化為人的道德素養(yǎng)，外化為人的日常行為。黨的十八大把綠色發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的重要發(fā)展方式之一，綠色化正是綠色發(fā)展的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)。綠色化賦予了生態(tài)文明建設(shè)新的內(nèi)涵：生態(tài)文明建設(shè)不僅是一種綠色化的生產(chǎn)方式，也是一種綠色化的生活方式，更是一種以綠色為主導(dǎo)的價(jià)值觀。

“綠色化”意味著自然觀、發(fā)展觀的革新以及生產(chǎn)方式、生活方式的轉(zhuǎn)變，要求在全社會(huì)培育生態(tài)文化，使之成為公民的基本價(jià)值底色，代表了一個(gè)以觀念轉(zhuǎn)變助推制度建設(shè)，繼而由制度建設(shè)凝練價(jià)值共識(shí)的社會(huì)良性發(fā)展路徑?！熬G色化”是生產(chǎn)方式、生活方式與價(jià)值取向的多重改變，是社會(huì)關(guān)系與自然關(guān)系的和諧共進(jìn)。B13作為一種新的理念和目標(biāo)，綠色交通與可持續(xù)發(fā)展密切相連，也是“綠色化”在城市交通領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

三、城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向面臨多重制約因素

城市交通問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的綜合性問(wèn)題，同時(shí)是一個(gè)不斷發(fā)展演變的實(shí)踐過(guò)程，其中很多具體環(huán)節(jié)涉及面廣、受制因素多。城市交通發(fā)展要實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)向同樣受到制度性因素、非制度性技術(shù)因素等多種因素的制約。

1.來(lái)自法律法規(guī)方面的制約

一是城市綠色出行的法規(guī)體系有待完善。迄今為止，中國(guó)還沒(méi)有建立起全國(guó)性的旨在保障城市公交優(yōu)先發(fā)展的法律法規(guī)體系。由于缺乏國(guó)家層面的城市公交管理?xiàng)l例，所以公共交通發(fā)展的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等諸多環(huán)節(jié)缺乏有效的政策支持，面臨無(wú)法可依的窘境，進(jìn)而影響公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的具體落實(shí)。

二是一些法規(guī)、規(guī)范性文件的修訂工作滯后于當(dāng)前的交通發(fā)展理念與城市出行的實(shí)際需要。例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)包括城市綜合交通體系規(guī)劃，但沒(méi)有明確其作為專項(xiàng)規(guī)劃的具體要求，也未就綜合交通與土地利用、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系進(jìn)行具體規(guī)定，城市交通發(fā)展目標(biāo)與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在法律層面脫節(jié)。如此，交通規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護(hù)三者的目標(biāo)在實(shí)踐過(guò)程中就難以協(xié)調(diào)一致，由此導(dǎo)致交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“貌合神離”。

由于城市交通規(guī)劃定位模糊，缺乏統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的規(guī)劃編制指南，所以城市交通規(guī)劃的編制內(nèi)容存在較大隨意性。各城市的交通規(guī)劃不僅在范圍、期限以及內(nèi)容方面有著很大差異，而且與各自所在城市的總體規(guī)劃體系缺乏有機(jī)銜接。因此，當(dāng)前的城市交通規(guī)劃尚無(wú)法充分發(fā)揮交通引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際作用和創(chuàng)新價(jià)值。

2.源于體制機(jī)制方面的制約

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)交通“硬件”（如道路、立交橋、交通設(shè)施及其用地）建設(shè)實(shí)現(xiàn)了前所未有的巨大發(fā)展，甚至在一些方面趕超歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，但是交通“軟件”（如交通規(guī)劃、交通需求、交通決策及其機(jī)制）的先進(jìn)性亟須提升。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃、道路建設(shè)、公交運(yùn)營(yíng)、交通管理、軌道交通的管理職能分別隸屬于不同管理部門。城市交通的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置從中央到地方都缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，城市一體化交通規(guī)劃及其實(shí)施尚缺乏相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的保障。盡管通過(guò)2008年、2013年兩次國(guó)家層面的交通運(yùn)輸大部制改革，一體化綜合交通運(yùn)輸管理體制架構(gòu)得以初步建立，城市交通系統(tǒng)中大部分的政府職能得到優(yōu)化，但隨著城市發(fā)展和環(huán)境變化，交通發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾依舊存在且時(shí)有激化。

交通管理體制機(jī)制與交通發(fā)展不相適應(yīng)的現(xiàn)象日益突出，并集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，在條塊結(jié)合的政府管理體制下，各主管部門在法規(guī)制定和執(zhí)法過(guò)程中僅考慮本部門所管轄范圍，缺乏一種全方位、多角度考慮問(wèn)題的管理機(jī)制。相關(guān)綜合機(jī)制的缺失，導(dǎo)致更高層面的頂層設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的政策制定和行動(dòng)計(jì)劃等工作更無(wú)從展開(kāi)，城市交通治污減霾工作在具體的開(kāi)展過(guò)程中常常缺少有效抓手。其二，地方交通運(yùn)輸大部制改革還不到位，許多交通運(yùn)輸職能還分散在多個(gè)平行部門。例如，公路、鐵路、水運(yùn)及航空等各種運(yùn)輸方式的管理各自歸屬不同的部門，環(huán)保、建設(shè)、住房、地區(qū)發(fā)展等與交通事業(yè)密切相關(guān)的部門一般都是“各管各事”。這種多頭管理導(dǎo)致各相關(guān)部門面對(duì)城市交通服務(wù)投訴往往相互推諉，其結(jié)果一般是問(wèn)題被懸置。

3.基于財(cái)稅補(bǔ)貼政策的制約

一是中央財(cái)稅政策對(duì)城市公共交通的支持力度不夠。資金短缺是許多城市交通發(fā)展中遇到的最大困難之一。長(zhǎng)期以來(lái)，地方城市財(cái)政承擔(dān)了城市公共交通發(fā)展的主要支出責(zé)任，而中央財(cái)政的直接投入僅為燃油稅補(bǔ)貼，這難以滿足公共交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展所需資金。據(jù)聯(lián)合國(guó)相關(guān)組織研究，一個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資占該市GDP的3%—5%比較合適，公共交通投資占城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比重以14%—18%為宜，但是我國(guó)城市公共交通投資占市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資的平均比重長(zhǎng)期低于上述數(shù)值范圍。B14

二是缺乏規(guī)范、穩(wěn)定的公共交通補(bǔ)貼機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，公共交通企業(yè)的運(yùn)行主要依靠政府補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量都缺乏規(guī)范的財(cái)政激勵(lì)措施。面對(duì)補(bǔ)貼、運(yùn)行成本、服務(wù)質(zhì)量三個(gè)問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者最看重的是如何爭(zhēng)取更多的補(bǔ)貼，而不是認(rèn)真鉆研如何降低運(yùn)行成本或提高服務(wù)質(zhì)量。由于低票價(jià)、特殊人群減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等原因，公交企業(yè)普遍存在政策性虧損。然而，由于多數(shù)城市尚未建立對(duì)公交企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性虧損和政策性虧損無(wú)法得到明確界定，加上缺乏科學(xué)合理的公交定價(jià)機(jī)制和穩(wěn)定的補(bǔ)貼機(jī)制，所以不少城市政府只能通過(guò)與公交企業(yè)討價(jià)還價(jià)的形式確定補(bǔ)貼額，以致很多需要補(bǔ)貼的線路和公交企業(yè)無(wú)法獲得足額補(bǔ)貼，影響了公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)積極性和服務(wù)質(zhì)量。滯后的公交服務(wù)水平與市民的出行需求產(chǎn)生愈來(lái)愈大的矛盾，導(dǎo)致小汽車擁有量與使用量過(guò)快甚至過(guò)度增長(zhǎng)，成為城市交通可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。

4.有關(guān)技術(shù)規(guī)范等方面的制約

隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，市政管理日趨復(fù)雜，對(duì)城市治理技術(shù)提出了更高要求。理念先進(jìn)、技術(shù)可靠且具可操作性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范、指南等）是政府部門引導(dǎo)城市綠色出行的有效抓手和重要手段。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的作用給予高度重視，使其發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的引導(dǎo)、促進(jìn)與支撐作用。相比之下，我國(guó)的城市客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尚處于起步階段，交通引導(dǎo)城市發(fā)展、TOD模式、BRT系統(tǒng)、公共自行車系統(tǒng)、智能公交等新的理念、方法、科技成果層出不窮，但由于缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的國(guó)家（或行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或指南性文件，城市交通系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)粗放。目前缺失的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及指南主要有：公交專用道設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、公交優(yōu)先信號(hào)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、人行道與自行車道設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、城市交通污染測(cè)量與統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等。

四、城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向的五大著力點(diǎn)

城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及交通運(yùn)輸?shù)拿恳粋€(gè)環(huán)節(jié)和相關(guān)要素，從車、路（基礎(chǔ)設(shè)施）到交通環(huán)境、交通組織、交通管理乃至其所處的整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)均有涉及。城市綠色交通體系的形成必須依靠政府的力量進(jìn)行推動(dòng)，避免各種交通方式以自我為中心，各自規(guī)劃、各自建設(shè)，導(dǎo)致系統(tǒng)總體效率降低和資源浪費(fèi)。具體地講，可從以下五個(gè)方面入手推動(dòng)城市交通發(fā)展綠色轉(zhuǎn)向。

1.重建“慢行系統(tǒng)”，讓步行融入城市生活

門到門的汽車出行固然方便，但對(duì)于人們的健康、家庭、社區(qū)以及城市發(fā)展不一定有利。城市的綠色發(fā)展需要步行這種基本的交通方式，但是當(dāng)前的城市交通設(shè)計(jì)普遍缺乏對(duì)步行、步行者路權(quán)的應(yīng)有關(guān)注。2014年年初，為切實(shí)改善居民出行環(huán)境，倡導(dǎo)綠色出行，加強(qiáng)城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設(shè)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首次發(fā)布了《城市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，要求設(shè)區(qū)城市編制步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)則。

實(shí)行“慢行系統(tǒng)”專用道，真正讓城市交通規(guī)劃從“車性”回歸到“人性”，并不是讓城市發(fā)展減慢速度，而是讓城市發(fā)展更加和諧。實(shí)行“慢行系統(tǒng)”專用道不僅意味著環(huán)保型交通模式，更是現(xiàn)代城市文明的標(biāo)志。一個(gè)具有充分自由選擇權(quán)的交通系統(tǒng)，必須給步行者、騎車者留有足夠的空間。盡管鼓勵(lì)更多的人步行可能并不如改變物理環(huán)境那樣簡(jiǎn)單易行，但是很有必要自上而下地宣傳步行的價(jià)值，呼吁人們?cè)诹λ芗暗那闆r下主動(dòng)選擇綠色出行方式。

2.讓自行車回歸城市，規(guī)范共享單車出行

20世紀(jì)，自行車是很多中國(guó)家庭最常用的交通工具。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洪流里，不少人將自行車視為落后的交通工具，不少城市一再發(fā)生將非機(jī)動(dòng)車道縮減或改建為機(jī)動(dòng)車道的現(xiàn)象。2016年，共享單車在資本的大力支持下快速進(jìn)入市場(chǎng)，并在全國(guó)一、二線城市全面鋪開(kāi)?！肮蚕斫?jīng)濟(jì)”“低碳生活方式”等概念伴隨共享單車迅速回歸國(guó)人視野。但共享單車在快速發(fā)展中也遇到不少問(wèn)題：如亂停亂放導(dǎo)致市容混亂；有些人獨(dú)占私藏車輛，甚至故意嚴(yán)重?fù)p耗車輛導(dǎo)致共享失靈等等。

要“讓自行車回歸城市”，首先得“讓城市對(duì)自行車更友好”，即在全社會(huì)形成一種尊重自行車的文化。當(dāng)前最重要的工作主要有以下四個(gè)方面：第一，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)包括道路基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)充重建、自行車停車場(chǎng)的規(guī)劃和建立等，能夠支持或滿足一座自行車友好城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；第二，應(yīng)從制度入手規(guī)范“共享單車”出行，制定與完善單車管理法律條例；第三，營(yíng)造共享單車公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；第四，提高公眾對(duì)共享單車的認(rèn)知水平。共享單車作為一種新的交通方式，要求使用者秉持共享理念，主動(dòng)促進(jìn)單車的有效利用率，通過(guò)合理停放、主動(dòng)愛(ài)惜、及時(shí)報(bào)修等自律行為讓單車實(shí)現(xiàn)最大限度的循環(huán)利用。這一場(chǎng)由單車（更準(zhǔn)確地說(shuō)應(yīng)是單車背后的資本）掀起的交通革命能否取得成功，既取決于政府的引領(lǐng)和頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性，也和投資者的獲利本能與公益愛(ài)心考量以及普通城市居民對(duì)單車的文明素養(yǎng)提升與適應(yīng)息息相關(guān)。顯然，在中國(guó)的許多城市道路管理、規(guī)劃設(shè)計(jì)等已遺忘了自行車的今天，自行車友好城市還有很長(zhǎng)的一段路要走。我們不僅要明確自行車在城市交通中的不可替代性，更應(yīng)該明確自行車在城市公共交通體系中的定位，這才是切合實(shí)際的、符合綠色交通轉(zhuǎn)向的真正要義。

3.優(yōu)先發(fā)展城市公交，構(gòu)造“公交都市”

優(yōu)先發(fā)展公共交通是當(dāng)今世界各國(guó)解決城市交通問(wèn)題的共識(shí)。自2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見(jiàn)的通知》，公交優(yōu)先發(fā)展就成了我國(guó)城市和交通發(fā)展的核心戰(zhàn)略。多年來(lái)通過(guò)積極推動(dòng)公交優(yōu)先政策，部分城市交通發(fā)展質(zhì)量得到不同程度的提升，但也有專家認(rèn)為內(nèi)地大部分城市的表現(xiàn)乏善可陳，一個(gè)有力的證據(jù)是至今內(nèi)地還沒(méi)有建成一個(gè)如香港、東京那樣國(guó)際公認(rèn)的“公交都市”。B15成功的公交都市不僅在整個(gè)區(qū)域范圍享有良好的出行機(jī)動(dòng)性，而且支持著更大的政策性目標(biāo)，包括促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)更宜居城市等。

從當(dāng)前我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，積極推動(dòng)公共交通與城市和諧共存已到了一個(gè)刻不容緩的重要關(guān)口。第一，完善的法律法規(guī)體系建設(shè)是構(gòu)建公交都市的重要前提。建議以現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律的相關(guān)內(nèi)容和精神為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際情況，推動(dòng)出臺(tái)國(guó)家層面的《城市公共交通優(yōu)先發(fā)展促進(jìn)法》，通過(guò)基本立法為中國(guó)城市公交優(yōu)先發(fā)展提供全局性、綱領(lǐng)性依據(jù)。第二，以城市規(guī)劃推進(jìn)和保障城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。公交優(yōu)先發(fā)展的關(guān)鍵是在公共交通服務(wù)和城市形態(tài)發(fā)展之間創(chuàng)建和諧關(guān)系，因此，在城市規(guī)劃方案的制定和實(shí)施細(xì)節(jié)中應(yīng)體現(xiàn)公交優(yōu)先的思想理念。

4.建立“汽車共享”制度，減少汽車依賴現(xiàn)象

城市交通綠色轉(zhuǎn)向的最大威脅是市民對(duì)私人汽車出行的嚴(yán)重依賴?！捌嚬蚕怼睂?duì)我國(guó)城市交通機(jī)動(dòng)化發(fā)展有著重要的意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一輛共享汽車可以解決14個(gè)人的自駕出行需求。B16對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)而言，“汽車共享”的實(shí)施效果會(huì)比歐美國(guó)家更明顯。鑒于汽車共享所帶來(lái)的多種效益，有必要由政府組織推動(dòng)，在全國(guó)推廣這種交通出行方式，使這種新型交通方式惠及國(guó)內(nèi)民眾，并在緩解城市交通問(wèn)題中發(fā)揮重要作用。不過(guò)，“共享汽車”的使用權(quán)下放至流動(dòng)的個(gè)體，也對(duì)使用者的素質(zhì)和社會(huì)誠(chéng)信度提出了很高要求。因此，建議加快實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部信用信息與社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的銜接，并以此為依據(jù)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)約束、規(guī)范汽車租賃企業(yè)與使用者的行為。

5.調(diào)控和引導(dǎo)私家車發(fā)展，從擁有管理轉(zhuǎn)向使用管理

基于我國(guó)國(guó)情，有必要實(shí)行小汽車“計(jì)劃生育”政策，走控制性發(fā)展小汽車交通的“因勢(shì)利導(dǎo)”之路。政府有充分的理由和必要，引導(dǎo)對(duì)小汽車的擁有行為，同時(shí)限制和管理小汽車的使用行為，讓消費(fèi)者支付真實(shí)的成本。當(dāng)斯定律告訴我們：道路增加永遠(yuǎn)趕不上車輛增加，單靠修路無(wú)法解決交通擁擠問(wèn)題。無(wú)論怎樣限購(gòu)限行，有限路網(wǎng)上的車輛都會(huì)只增不減，甚至連機(jī)動(dòng)車保有量的期望值也難以設(shè)定。因此，必須從擁有管理逐漸轉(zhuǎn)向使用管理。

那么，如何調(diào)控與引導(dǎo)？一要在政策設(shè)計(jì)下功夫；二要注重使用管制。目前，北上廣深等一線城市對(duì)小汽車采取了限購(gòu)政策，但其中又有不同。有的實(shí)行搖號(hào)如北京；有的實(shí)行牌照拍賣，如上海。拍賣和搖號(hào)兩種方式的目的一致，都是為了控制小汽車總量，但性質(zhì)和基礎(chǔ)有所區(qū)別：搖號(hào)帶來(lái)的車輛壁壘讓有購(gòu)車愿望者（而非計(jì)劃購(gòu)車者）蜂擁入場(chǎng)，在此情景下，中簽者不會(huì)放棄來(lái)之不易的“幸運(yùn)”，客觀上刺激了無(wú)車族“得牌為安”的心理，并產(chǎn)生部分不必要汽車消費(fèi)；而車輛牌照有償拍賣本質(zhì)上是無(wú)車群體讓渡道路資源使用權(quán)、購(gòu)車群體通過(guò)付費(fèi)獲得道路使用權(quán)、牌照費(fèi)用再投入公共交通實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)車群體反饋的制度設(shè)計(jì)。顯然，牌照拍賣的限購(gòu)政策可能更為有效。我國(guó)有必要實(shí)現(xiàn)道路資源從有償限制使用到基于激勵(lì)的有價(jià)有限使用管制的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語(yǔ)

任何事物的發(fā)展都有其客觀規(guī)律。人們一直在努力尋求解決城市交通問(wèn)題的對(duì)策與擺脫交通困境的途徑，但問(wèn)題似乎永遠(yuǎn)層出不窮。究其原因，固然有諸多主客觀因素的制約，但很大程度上還是由于我們對(duì)城市交通的特征及其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律缺乏全面準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。城市交通問(wèn)題不僅是一個(gè)工程技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)生態(tài)問(wèn)題。解決城市交通問(wèn)題需要超越交通發(fā)展的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，重新審視交通與人、交通與社會(huì)、交通與自然（資源、環(huán)境）等的關(guān)系，透過(guò)交通思考人類生存的方式和意義。解決城市交通問(wèn)題應(yīng)有社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)及環(huán)境哲學(xué)思想的指導(dǎo)，選擇綠色交通體現(xiàn)了城市交通治理思路的轉(zhuǎn)變。從汽車導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)椴叫?、單車和公交?dǎo)向的綠色出行，轉(zhuǎn)型異常艱難，但為了中國(guó)城市的未來(lái)，我們已經(jīng)到了一個(gè)必須反思并采取切實(shí)行動(dòng)的階段，否則，我們將無(wú)路可走。

注釋

①“綠色”是象征生命的顏色，代表生機(jī)和活力，在當(dāng)代語(yǔ)境中，特指尊重生態(tài)規(guī)律、實(shí)現(xiàn)生物多樣性的和諧發(fā)展；“轉(zhuǎn)向”則表征著一種不同于以往的趨勢(shì)，且具有不同于以往的異質(zhì)性。

②參見(jiàn)馬世駿、王如松：《社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》1984年第1期。

③參見(jiàn)王如松：《北京應(yīng)向“生態(tài)交通”方向發(fā)展》，《光明日?qǐng)?bào)》2004年9月2日。

④參見(jiàn)余謀昌：《生態(tài)倫理學(xué)——從理論走向?qū)嵺`》，首都師范大學(xué)出版社，1999年，第3頁(yè)。

⑤⑥⑦參見(jiàn)沈添財(cái)：《綠色交通與空氣質(zhì)量的改善》，《城市交通》2001年第2期。

⑧參見(jiàn)張學(xué)孔：《永續(xù)發(fā)展與綠色交通》，《臺(tái)灣：經(jīng)濟(jì)前瞻》2001年第76期。

⑨參見(jiàn)[美]約翰·M·利維：《現(xiàn)代城市規(guī)劃》（第五版），孫景秋等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第5—6頁(yè)。

⑩B11李紅昌、林曉言：《中國(guó)城市交通服務(wù)質(zhì)量指數(shù)報(bào)告（2016）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第4、5—6頁(yè)。

B12習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政（第二卷）》，外文出版社，2017年，第392頁(yè)。

B13光明日?qǐng)?bào)編輯部：《為什么要在“新四化”之后增加“綠色化”》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年5月6日。

B14參見(jiàn)周偉、馬克·馬其爾主編：《促進(jìn)綠色出行》，中國(guó)環(huán)境出版社，2016年，第54—55頁(yè)。

B15黃良會(huì)：《香港公交都市剖析》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2014年，第8頁(yè)。

B16參見(jiàn)[美]彼得·紐曼等：《可持續(xù)發(fā)展與城市：克服汽車依賴問(wèn)題》，游宏滔等譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2016年，第131頁(yè)。

責(zé)任編輯：翊 明