城市治理視域下中美業(yè)委會成立流程比較研究
——兼論業(yè)委會成立難問題

◎ 李利文

一、問題提出：從一則案例說起

案例：無錫市某小區(qū)霓先生拿到房子后開始裝修，由于新房裝修需要工程部同意，但霓先生性情剛烈，不愿走“人情路”，導(dǎo)致其與保安大打出手。裝修完工后，因停車問題，霓先生與物業(yè)間的矛盾再次升級。入住后，物業(yè)還經(jīng)常停水停電。霓先生為抵制這種行為，開始停繳物業(yè)費(fèi)。在停繳6個月后，他被物業(yè)告上法庭，但由于雙方證據(jù)不足，法院建議庭外和解。經(jīng)此事之后，霓先生決定組建業(yè)委會，并向街道辦事處詢問具體成立流程。但目前霓先生所居住的小區(qū)入住率為30%，未達(dá)到業(yè)委會成立要求的50%。于是，霓先生欲成立臨時業(yè)委會，但該事情被街道辦、房管局和開發(fā)商互相推諉，沒有下文。后來霓先生想組織更多人成立業(yè)委會，無奈大家都不太關(guān)心小區(qū)公共事務(wù)。①

從以上案例可以看出，盡管該小區(qū)的入住率不高，但其深刻地反映了當(dāng)前我國城市社區(qū)治理中業(yè)委會成立難的普遍問題。業(yè)委會成立難在何處？根據(jù)材料可以提煉出三個“難處”：一是維權(quán)似乎成為業(yè)委會成立的必要條件；二是政府認(rèn)同是業(yè)委會成立的重要影響因子；三是業(yè)主意識是業(yè)委會成立的重要前提。

這三個“難處”對應(yīng)著現(xiàn)有研究中零星分布的關(guān)于業(yè)委會成立難的三種解釋。一是“維權(quán)工具說”。即將業(yè)委會視為維權(quán)的工具，因而受到地方政府和物業(yè)公司的排斥。王漢生和吳瑩認(rèn)為成立業(yè)委會的想法大多源于社區(qū)公共事務(wù)共同行動的需要，如向開發(fā)商維權(quán)、更換物業(yè)等[1]。業(yè)主也深刻地認(rèn)識到，開發(fā)商前期遺留的問題大多帶有公共權(quán)益性質(zhì)，沒有業(yè)委會很難進(jìn)行有效維權(quán)[2]。陳鵬還根據(jù)“維權(quán)”和“自治”兩個階段，將業(yè)委會分為“斗爭型業(yè)委會”和“常規(guī)型業(yè)委會”，現(xiàn)階段業(yè)委會基本上是因維權(quán)需要而成立的[3]。這種解釋主要存在于業(yè)委會研究的社會運(yùn)動理論范式中；二是“利益相關(guān)說”。即業(yè)委會的成立對多個利益主體產(chǎn)生相關(guān)影響。夏建中認(rèn)為：“業(yè)委會的主要工作就是面對物業(yè)管理公司的抗議活動[4]。”即業(yè)委會成立限制了物業(yè)的權(quán)力。張磊通過對七個社區(qū)業(yè)主的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：房地產(chǎn)商利益集團(tuán)是業(yè)委會成立的最大障礙[5]。而且業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司之間的糾紛會直接影響《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定的業(yè)委會成立的前提條件[6]。更重要的是，賦予房管局和街道辦對業(yè)委會成立和運(yùn)作的監(jiān)督權(quán)，會使業(yè)委會更容易受地方政府的干預(yù)和影響[7]。這種解釋在實務(wù)界相當(dāng)普遍，具有較強(qiáng)的解釋力；三是“權(quán)利意識說”。李連江認(rèn)為權(quán)力意識包括兩層含義，一是保護(hù)自身利益不受侵害，二是通過直接或間接參與來實現(xiàn)這種保護(hù)[8]。然而我國業(yè)主大多對小區(qū)公共事務(wù)表現(xiàn)冷漠，不愿積極參與。朱健剛認(rèn)為業(yè)委會在社區(qū)中并未被居民從文化上接受和認(rèn)同，居民尚未有與陌生人共組社團(tuán)的意愿[9]。這種解釋隨著公民社會的不斷發(fā)展而逐漸式微。

通過對上海市XH區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，業(yè)委會成立難不僅與這三種解釋緊密相關(guān)，而且與業(yè)委會成立流程高度相關(guān)，尤其是鑲嵌于業(yè)委會成立流程中的制度安排、流程結(jié)構(gòu)和理性行為。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》《物業(yè)管理條例》和《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》等法律法規(guī)對業(yè)委會成立流程的具體規(guī)定（見圖1），一個物業(yè)管理區(qū)域一般成立一個業(yè)主大會，業(yè)主大會成立的先決條件是已交付的專有部分面積超過建筑總面積50%。當(dāng)達(dá)到條件時，建設(shè)單位應(yīng)及時報送籌備首次業(yè)主大會所需的文件，區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該在收到業(yè)主提出籌備業(yè)主大會書面申請后60日內(nèi)，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)成立首次業(yè)主大會會議籌備組。首次業(yè)主大會會議籌備組由業(yè)主代表、建設(shè)單位代表、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代表和居民委員會代表組成?；I備組應(yīng)當(dāng)自組成之日起90日內(nèi)完成籌備工作，組織召開首次業(yè)主大會會議，表決通過管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會。業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)持相關(guān)文件向物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理備案手續(xù)。最后，業(yè)委會持備案證明向公安機(jī)關(guān)申請刻制業(yè)主大會印章和業(yè)委會印章。從整個成立流程來看，制度安排、流程結(jié)構(gòu)和理性行為都深深嵌入業(yè)委會成立流程各個環(huán)節(jié)之中，成為影響業(yè)委會成立的“政治機(jī)會”。

反觀美國，其業(yè)主組織的成立不僅得到居民的高度認(rèn)可，而且得到開發(fā)商和地方政府的大力支持。其不僅沒有面臨國內(nèi)業(yè)委會“難產(chǎn)”問題，而且?guī)в袠I(yè)主組織的房地產(chǎn)開發(fā)受到熱烈歡迎?！耙恍]有成立業(yè)主組織的老社區(qū)甚至試圖通過相關(guān)程序成立業(yè)主組織，對小區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理[10]?！?1980年-2000年，美國新開發(fā)的房地產(chǎn)半數(shù)以上都建立了業(yè)主組織[11]。目前美國至少有6200萬居民（占美國人口總量的20%左右）居住在帶有業(yè)主組織的房屋中[12]?，F(xiàn)在美國業(yè)主組織的數(shù)量是1970年的30多倍，是地方政府?dāng)?shù)量的3倍以上，而且其在美國南部和西部地區(qū)還在快速“蔓延”[13]。中美之間業(yè)主組織的成立狀況為何存在如此大的差別？目前，國內(nèi)研究很少從與業(yè)委會成立密切相關(guān)的流程視角對該問題進(jìn)行剖析，本文試圖通過一個診斷性分析框架來比較中美業(yè)主組織成立流程，以回答這一問題。

二、美國業(yè)主組織的分類與成立流程

圖1 我國業(yè)委會成立流程

在對比中美業(yè)主組織成立流程之前，首先對美國業(yè)主組織的分類與成立流程進(jìn)行簡要介紹。在美國并不是所有房地產(chǎn)都建立了業(yè)主組織，大部分傳統(tǒng)社區(qū)（Traditional Community）還沒有建立業(yè)主組織，其小區(qū)公共事務(wù)主要由地方政府來進(jìn)行管理。但最近幾十年快速發(fā)展的共有權(quán)益房地產(chǎn)（Common Interest Developments）大都建立了業(yè)主組織。共有權(quán)益房地產(chǎn)主要包括三種類型，分別是公寓（Condominium）、規(guī)劃房地產(chǎn)（Planned Development）和股份合作制（Stock Cooperative）[14]。三種房產(chǎn)類型分別對應(yīng)公寓協(xié)會、住房協(xié)會和股份合作社三種業(yè)主組織。公寓協(xié)會和住房協(xié)會占美國居住區(qū)協(xié)會總量的95%以上，發(fā)展十分迅速。雖然三種類型的業(yè)主組織都具有“志愿性、排他性、替換性、自給性和策略性”[15]，但三者之間的差別還是顯而易見的（見表1）。公寓一般是位于城區(qū)的高層高密度建筑，公共空間較小，一般由公寓協(xié)會進(jìn)行管理和維持。股份合作制一般也是位于城區(qū)的高層高密度建筑，公共空間也較小，一般由股份合作社進(jìn)行打理，但股份合作社可以進(jìn)行買賣，個人只是通過契約獲取其中部分股份。規(guī)劃房地產(chǎn)一般是指位于城郊的分散的獨(dú)棟房屋（Detached Single-family Homes），公共空間較大。與公寓和規(guī)劃房地產(chǎn)相比，股份合作制受到政府冷落，因為股份合作制建設(shè)的整個房產(chǎn)只需要一次抵押貸款，而其他兩種類型房產(chǎn)是獨(dú)戶出售的，100個單元就會產(chǎn)生100份抵押貸款，由此產(chǎn)生的聘請律師等費(fèi)用也會更多[16]。因而，公寓和規(guī)劃房地產(chǎn)更受地方政府和市場的歡迎。值得一提的是門禁社區(qū)（Gated Communities）也是規(guī)劃房地產(chǎn)的一種類型，其一般都建有業(yè)主組織，“門禁社區(qū)一般可以分為生活方式導(dǎo)向型（Lifestyle Communities）、權(quán)勢彰顯導(dǎo)向型（Prestige Communities）和安全防護(hù)導(dǎo)向型（the Security Zone）[17]”。我國新開發(fā)的房產(chǎn)類型，主要類似于美國的公寓和規(guī)劃房地產(chǎn)，且許多社區(qū)設(shè)有圍墻和門禁，也就類似于美國所稱的門禁社區(qū)。

無論美國哪種類型的業(yè)主組織，其成立流程都是類似的（見圖2）。在美國只要開發(fā)商的房產(chǎn)開發(fā)滿足規(guī)劃居住房地產(chǎn)分區(qū)制（Planned Residential Development Zoning）和聯(lián)邦、州、地方政府法律法規(guī)的要求，開發(fā)商就可以通過起草和制定《契約、先行條件和規(guī)則》（Declaration of Covenants, Conditions and Restrictions, 簡稱DCC&Rs）來成立業(yè)主組織[18]。DCC&Rs起草一般先于業(yè)主組織成立，因為其對業(yè)主組織成立的具體流程、治理結(jié)構(gòu)和具體細(xì)則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在房產(chǎn)開發(fā)時，根據(jù)DCC&Rs規(guī)定，“開發(fā)商一般會指定一個初始董事會，該董事會的投票權(quán)重是其他業(yè)主的3倍，這一規(guī)定可以確保房產(chǎn)在數(shù)年內(nèi)順利建成”[19]。初始董事會按照DCC&Rs細(xì)則進(jìn)行管理。在這一階段，如果業(yè)主董事會需要取得法人資格，則需要到對業(yè)主組織成立有管轄權(quán)的政府辦公室登記存檔，這樣業(yè)主董事會才成為法律實體，才能從房產(chǎn)開發(fā)項目中獨(dú)立出來。一旦居民購買這類房產(chǎn)并簽訂DCC&Rs，居民就“自動并強(qiáng)制加入業(yè)主組織（Automatic, Mandatory Membership Organizations）”[20]，并須嚴(yán)格遵守業(yè)主組織的相關(guān)規(guī)定。一般在第一個房產(chǎn)項目地塊或單元出售后的幾個月或者大部分的業(yè)主權(quán)益都轉(zhuǎn)移給新業(yè)主之后，按照項目法律文書規(guī)定，第一次全體大會通常會在開發(fā)商或者開發(fā)商雇傭的社區(qū)協(xié)會管理公司組織下召開。第一次全體大會選舉產(chǎn)生新董事會，由開發(fā)商實際掌權(quán)的初任董事會將全部控制權(quán)轉(zhuǎn)交給新董事會，新董事會成員一般是在開發(fā)期購買地塊和單元的人，因而其代表新業(yè)主的實際利益[21]。業(yè)主組織成立后可以到州私營服務(wù)公司服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)刻制印章或會員證書等，但美國一些州對組織印章并無特別規(guī)定，一般除非是法律要求或組織與金融機(jī)構(gòu)的往來需求，不然協(xié)會印章并無多大用處。

表1 三種房產(chǎn)業(yè)主組織的差異

三、中美業(yè)主組織成立流程的差異比較：一個診斷性框架

根據(jù)比較研究方法論，兩種相似組織導(dǎo)致不同的結(jié)果，應(yīng)該重點比較兩種組織的不同點。為更深入系統(tǒng)地對中美業(yè)主組織成立流程進(jìn)行比較，在比較之前先引入一個用來找尋問題和確認(rèn)目標(biāo)的“診斷性框架”（Diagnostic Framing）[22]，用以區(qū)分提供解決問題方案的“策略性框架”（Prognostic Framing）和用以論證行動合理性的“動機(jī)框架”（Motivational Framing）。筆者根據(jù)環(huán)境-組織-行為構(gòu)建了一個基于宏觀-中觀-微觀的診斷性分析框架（見圖3），試圖通過業(yè)主組織成立流程差異的中美對比來找出業(yè)主組織在我國成立難的“病因”。

1. 宏觀環(huán)境

圖2 美國業(yè)主組織成立流程

圖3 基于成立流程比較的業(yè)主組織成立難的診斷性框架

業(yè)主組織成立流程雖然是一個微觀具體的過程，但這一過程不可避免地會受到宏觀環(huán)境的影響，而且有時這一影響還起著根因性作用。從上述兩國業(yè)主組織成立流程來看，對其影響最大的兩個宏觀環(huán)境因素是社會基礎(chǔ)和法治環(huán)境。就社會基礎(chǔ)而言，美國是一個自下而上“生長”的社會，而我國是一個自上而下“構(gòu)建”的社會，兩者的社會基礎(chǔ)存在較大差別。美國“社會是由自己管理，并為自己管理”[23]，而我國社會在很大程度上受到國家的影響。不同的社會基礎(chǔ)會造就不同的社會環(huán)境，業(yè)主組織作為一種非營利性組織，其在很大程度上受業(yè)主的自治能力和社會自治傳統(tǒng)的影響，而在社會基礎(chǔ)較強(qiáng)的國家，業(yè)主組織的自治能力也可能更強(qiáng)，因為良好的社會自治傳統(tǒng)不僅為業(yè)主組織成立輸送優(yōu)質(zhì)的人力資源，而且還為業(yè)主組織成立提供良好的制度基礎(chǔ)。就法治環(huán)境而言，美國很早就建立了“以野心來對抗野心”[24]的制衡制度，而我國雖然法治進(jìn)程在不斷推進(jìn)，但“人治”觀念還很濃厚，法治還相對薄弱。從業(yè)主組織的成立流程來看，中國的基層行政部門對業(yè)主組織成立具有重要影響，在業(yè)委會成立的各個環(huán)節(jié)都需要基層行政部門的指導(dǎo)、組織、審批、備案、登記等，離開基層政府部門的支持，業(yè)委會幾乎無法成立，因此搞好與基層政府部門的“關(guān)系”是業(yè)委會成立的關(guān)鍵。反觀美國，地方政府對業(yè)主組織成立的干預(yù)較少，主要是通過聯(lián)邦、州或地方法規(guī)來進(jìn)行調(diào)節(jié)，只要業(yè)主組織的成立沒有違背法律法規(guī)，成立業(yè)主組織完全屬于開發(fā)商和業(yè)主自身的自治行為，同時這也體現(xiàn)了美國社會較強(qiáng)的自治傳統(tǒng)和自組織能力?？梢?，中美兩國在宏觀環(huán)境上的差異為業(yè)主組織成立流程的差異定下了基調(diào)。

2. 中觀組織

中觀層次是指業(yè)主組織自身的一些性質(zhì)對業(yè)主組織成立流程的影響。雖然這里所指的業(yè)主組織都是指商品房開發(fā)過程中成立起來的社區(qū)業(yè)主自治組織，但兩個國家的業(yè)主組織在組織目標(biāo)、成立方式和組建次序上都存在明顯差異。首先，兩國業(yè)主組織成立的目標(biāo)不一致。美國業(yè)主組織的成立是為了在地方政府之外創(chuàng)建一個能更好地提供社區(qū)公共服務(wù)的自治組織，來“保證房產(chǎn)保值增值、維護(hù)社區(qū)安全和滿足業(yè)主需求”[25]，即成立業(yè)主組織是人們對更高生活質(zhì)量和生活方式的一種追求。而在我國許多地方要么沒有成立業(yè)委會，要么是各種維權(quán)活動促使業(yè)主被迫成立業(yè)委會，真正依靠業(yè)主自主成立業(yè)委會的情況非常少。亦即，我國業(yè)委會成立是一種被動行為，而非主動行為。其次，兩國業(yè)主組織的成立方式也不一樣。在美國，業(yè)主組織主要是由開發(fā)商來組建，開發(fā)商通過政府審批拿到項目，然后將土地細(xì)分為地塊和單元進(jìn)行銷售。開發(fā)商成立業(yè)主組織的主要目的是幫助其“更好地管理包括開放空間、街道和娛樂設(shè)施在內(nèi)的公共空間（common areas）”[26]。我國業(yè)委會成立是由政府主導(dǎo)的，一般當(dāng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)已交付的專有部分面積超過建筑物總面積的50%時，則由建設(shè)單位或開發(fā)商向當(dāng)?shù)卣块T及時報送籌建首次業(yè)主大會會議所需材料；建設(shè)單位或開發(fā)商不提出的，可以由業(yè)主提出。但往往在國內(nèi)很多情況是開發(fā)商只指定物業(yè)公司對小區(qū)進(jìn)行管理，絕口不提組建業(yè)委會事宜，而廣大業(yè)主在很多情況下又缺乏自主治理的意識，只有當(dāng)業(yè)主與物業(yè)產(chǎn)生矛盾、無處伸張時才會想到要成立業(yè)委會，而此時成立業(yè)委會已然成為一種維權(quán)行為。最后，兩國業(yè)主組織的組建次序也不一樣。美國業(yè)主組織成立之前開發(fā)商就已經(jīng)擬定好了業(yè)主細(xì)則和管理規(guī)約，以后的初任董事會、第一次業(yè)主大會、權(quán)力交接、業(yè)委會組成等都按照提前擬定的細(xì)則和管理規(guī)約進(jìn)行操作，即“業(yè)主組織已提前創(chuàng)建于文件中”[27]。而我國業(yè)委會成立雖然按法定程序進(jìn)行，但其中的彈性很大。只有當(dāng)業(yè)主入住率達(dá)到50%時才有可能建立業(yè)委會，而美國只要業(yè)主一入住就有業(yè)委會提供服務(wù)。兩國業(yè)委會在備案登記環(huán)節(jié)也不一樣，在美國是成立前備案，在國內(nèi)則是成立后備案。成立前備案實質(zhì)上是一種自治權(quán)的賦予，而成立后備案則在一定程度上是對業(yè)主自治的一種監(jiān)督和控制，兩者存在實質(zhì)性差別。

3. 微觀行為

利益相關(guān)者在理性經(jīng)濟(jì)人角色支配下的微觀個體行為也會對業(yè)主組織成立流程產(chǎn)生深刻影響。從中美業(yè)主組織成立流程而言，利益相關(guān)最緊密的兩個主體分別是地方政府和開發(fā)單位（開發(fā)商）。在美國地方政府有很大的動力推動業(yè)主組織成立，這主要有以下兩個原因：一是業(yè)主組織被視為地方政府體系的重要組成部分，其在提供地方公共服務(wù)上對地方政府有一定的“替代優(yōu)勢”[28]，能更好地滿足社區(qū)居民對公共服務(wù)的需求，而且這種優(yōu)勢也不會使地方政府在基層“被業(yè)主組織所取代”[29]；二是業(yè)主組織成立有利于緩解美國的財政危機(jī)，因為業(yè)主組織可以通過“雙重稅收（Double Taxation）”向業(yè)主征收兩次費(fèi)用，“一次以業(yè)主組織提供的‘私人服務(wù)’為由而收費(fèi)，一次以地方政府提供的公共服務(wù)為由而課稅”[30]，這在一定程度上有利于地方政府開源節(jié)流，緩解地方公共財政危機(jī)。正是因為這兩個理由，美國地方政府對成立業(yè)主組織一般持鼓勵態(tài)度，尤其是鼓勵帶有業(yè)主組織的共有權(quán)益房地產(chǎn)的開發(fā)。而且在美國，開發(fā)商也是業(yè)主組織成立的積極推動者，發(fā)展帶有業(yè)主組織的共有權(quán)益房地產(chǎn)至少對其有兩方面優(yōu)勢：一是節(jié)約成本，即將大批分散的住戶集中在一個區(qū)域，共同提供公共服務(wù)，節(jié)約了土地成本和運(yùn)作成本[31]；二是更多商機(jī)，即房產(chǎn)開發(fā)之后，開發(fā)商可以根據(jù)業(yè)主的需求開發(fā)如高爾夫、健身房等營利性企業(yè)，創(chuàng)造收益。因此，美國的開發(fā)商和地方政府都是業(yè)主組織成立的積極推動者。在國內(nèi)，地方政府和開發(fā)商對成立業(yè)委會并無多大興趣，有時甚至抑制和阻礙其成立。就地方政府而言，一方面希望業(yè)委會能夠成立起來，為其分擔(dān)一部分社區(qū)公共事務(wù)，一方面卻又設(shè)置重重障礙阻礙其成立。因為許多業(yè)委會成立的目的并不是為了更好的自治，而是為了小區(qū)業(yè)主維權(quán)。而且在我國缺乏自治傳統(tǒng)，業(yè)主組織在缺乏政府引導(dǎo)下很難有效地進(jìn)行運(yùn)作。再者，社區(qū)公共事務(wù)仍由帶有濃厚行政色彩的居委會進(jìn)行治理。許多地方政府從自身利益角度考慮，成立業(yè)委會只會耗費(fèi)其有限的精力，很難達(dá)到預(yù)想的初衷，因而基本持消極的態(tài)度。就開發(fā)商而言，業(yè)委會成立會加強(qiáng)對物業(yè)的監(jiān)管，有利于小區(qū)業(yè)主的維權(quán)行動（為其提供組織合法性），增加物業(yè)的工作量，面臨業(yè)委會成立炒掉前任物業(yè)的風(fēng)險等，這些都直接影響開發(fā)商或物業(yè)的利益，因而開發(fā)商和物業(yè)一般對業(yè)委會成立持消極態(tài)度。

4. 診斷反饋

從比較分析的結(jié)果來看，中美業(yè)主組織流程在宏觀環(huán)境、中觀組織和微觀行為三個層次上都存在明顯差別，這三個層次的主要影響因素都對業(yè)主組織成立流程產(chǎn)生直接或間接影響。在宏觀環(huán)境的影響下，美國的業(yè)主組織成立流程是社會力量支配的，而我國業(yè)委會成立流程是地方政府支配的，這兩種流程模式為業(yè)主提供的控制權(quán)和政治機(jī)會是截然不同的。但從發(fā)生邏輯上而言，植根于宏觀環(huán)境中的業(yè)主組織目標(biāo)差異支配著個體行為，是影響業(yè)主組織成立的核心邏輯。業(yè)主組織成立目標(biāo)的差異是影響業(yè)主組織成立流程的邏輯起點，而業(yè)主組織成立目標(biāo)在不同的社會基礎(chǔ)和法治環(huán)境作用下又塑造了不同的流程結(jié)構(gòu)，業(yè)主組織流程結(jié)構(gòu)在微觀個體利益的嵌入下選擇了不同的成立方式和組建次序，即使這些成立流程為法律法規(guī)所固化，但以地方政府、開發(fā)商和物業(yè)公司為代表的個體理性的嵌入，很容易讓法律法規(guī)所固化的“成立流程”流于形式，而實質(zhì)上為個體理性所操縱和支配。因而，從業(yè)委會成立流程視角的診斷結(jié)果來看，業(yè)委會成立難的關(guān)鍵在于業(yè)委會成立目標(biāo)的定位不準(zhǔn)確，再加上在社會基礎(chǔ)和法制環(huán)境等不健全的情況下，業(yè)委會成立與地方政府和開發(fā)商等多元利益相悖，兩者之間形成了巨大張力，從而導(dǎo)致我國業(yè)委會的組建率一直不高。

四、中美業(yè)主組織成立流程比較的啟示

黑格（Rod Hague）和哈羅普（Martin Harrop）認(rèn)為：“比較研究能夠擴(kuò)大我們的理解，能夠改善分類并提供解釋乃至預(yù)測的潛力”[32]。通過中美業(yè)主組織成立流程的比較我們更清晰地看到了中美兩國業(yè)主組織成立流程中的宏觀、中觀和微觀影響因素，這也為我國業(yè)委會成立難的解釋提供了一個視角，這種比較研究對我們的啟示也是多元的。

1. 服務(wù)與維權(quán)：業(yè)委會成立目標(biāo)的合理定位

業(yè)委會成立目標(biāo)不當(dāng)是引發(fā)整個業(yè)委會成立流程受阻的邏輯核心。美國業(yè)主組織的成立初衷在于提供更好的社區(qū)公共服務(wù)，而我國業(yè)委會成立的目標(biāo)則異化為維權(quán)。美國業(yè)主組織是地方治理體系的重要組成部分，因為地方政府和業(yè)主組織的主要目標(biāo)一致，業(yè)主組織與地方政府之間是一種合作互補(bǔ)關(guān)系。而在我國業(yè)主自治意識缺乏的情況下，業(yè)委會很難通過法律法規(guī)規(guī)定的正當(dāng)流程而成立，往往是等到社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)問題時才在艱難的維權(quán)過程中成立，這使得業(yè)委會成立的方式和目的都已異化為維權(quán)，業(yè)委會與地方政府之間演化為一種對立關(guān)系。而在我國當(dāng)前基層社會治理求穩(wěn)的邏輯下，以維權(quán)為目的的業(yè)委會成立自然會受到排擠和阻礙。另外，業(yè)委會成立沒有提前意識，往往被動地卷入維權(quán)行為。很多業(yè)委會在沒有及時成立的情況下，就被動地被業(yè)主賦予“維權(quán)”的意義，業(yè)委會成立目標(biāo)被現(xiàn)實行動所遮蔽，被地方政府視為穩(wěn)定的威脅。因而，在業(yè)委會成立過程中一定要合理界定其成立目標(biāo)。應(yīng)該看到，業(yè)委會是業(yè)主自主治理社區(qū)公共事務(wù)的非營利性社會組織，其主要任務(wù)是為小區(qū)提供優(yōu)良的公共服務(wù)和創(chuàng)造良好的居住環(huán)境，而并非僅是業(yè)主維權(quán)的工具。政府也應(yīng)該將業(yè)委會視為重要合作伙伴，而不是維穩(wěn)對象。

2. 政府與社會：業(yè)委會成立模式的合理轉(zhuǎn)換

美國業(yè)主組織的成立流程基本是社會主導(dǎo)的，地方政府在業(yè)主組織成立過程中干預(yù)很少，只要符合相關(guān)法律法規(guī)，業(yè)主組織基本能在開發(fā)商的主持下成立起來。而在我國業(yè)委會的成立流程基本是政府主導(dǎo)的，地方政府在業(yè)委會成立流程的各個環(huán)節(jié)都有介入和干預(yù)的機(jī)會。比如條件滿足時要報送地方政府，籌備組建立時要有地方政府代表參與，業(yè)主大會召開時要接受地方政府指導(dǎo)，以及審批備案等環(huán)節(jié)也需要地方政府批準(zhǔn)。因而，中美兩國業(yè)委會是兩種完全不同的成立模式，美國業(yè)主組織的合法性主要來自社會和法律，當(dāng)業(yè)主組織所管轄區(qū)域范圍的公共利益受到侵害時，“業(yè)主組織會隨時準(zhǔn)備就公共服務(wù)對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的影響向政府官員表達(dá)當(dāng)?shù)鼐用竦囊蟆盵33]；而我國業(yè)委會的合法性主要來自地方政府，地方政府有理由和機(jī)會介入業(yè)委會成立流程的各個環(huán)節(jié)，對地方治理體系產(chǎn)生深刻影響。我國業(yè)委會的成立模式不是一蹴而就的，而是與我國的政治、行政環(huán)境緊密相連的，尤其是我國強(qiáng)政府弱社會的格局還未從根本上扭轉(zhuǎn)過來，計劃經(jīng)濟(jì)時代的行政慣性還很大。因而我國業(yè)委會自治還需加強(qiáng)社會力量的培育，政府應(yīng)該完善相關(guān)法律法規(guī)，適當(dāng)釋放社會空間。只有這樣，業(yè)委會才能在政府與社會的平衡中尋求生存空間。

3. 利益與制度：業(yè)委會成立流程的合理再造

雖然業(yè)委會的成立流程主要受業(yè)委會的成立目標(biāo)和成立模式影響，但在具體流程設(shè)計上進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化和改善，也有利于業(yè)主自治空間的擴(kuò)展。首先，美國業(yè)主組織在成立前一般先由開發(fā)商在政府審批下創(chuàng)建于文件中，以后各個環(huán)節(jié)只是按文件進(jìn)行具體操作，愿意遵守相關(guān)細(xì)則的可購買相關(guān)房產(chǎn)，不愿遵守的則可購買其他房產(chǎn)，很大程度上是一種“用腳投票”的結(jié)果。這樣減少了業(yè)主組織成立過程中各種耗時耗力的溝通和協(xié)調(diào)。而我國業(yè)委會成立時規(guī)章制度的擬定一般都是在籌備和第一次業(yè)主大會等環(huán)節(jié)中進(jìn)行，這樣在溝通和討論中耗費(fèi)很大的人力物力，甚至可能發(fā)生激烈沖突。因而我們可以借鑒美國的做法，在房產(chǎn)開發(fā)過程中由房地產(chǎn)商在地方政府監(jiān)督下負(fù)責(zé)擬定業(yè)委會細(xì)則，并負(fù)責(zé)成立業(yè)委會。其次，美國是事前登記備案，而我國是事后登記備案。這種登記備案次序的差異實質(zhì)上體現(xiàn)的是地方政府在業(yè)委會成立中的干預(yù)程度，事前登記是放權(quán)的標(biāo)志，事后登記則是集權(quán)的標(biāo)志。我國業(yè)委會成立難在一定程度上與此密切相關(guān)。例如業(yè)委會成立之后想以法人主體身份進(jìn)行法律訴訟，如果缺乏政府登記備案，法院將會以不具備法人主體資格進(jìn)行駁回。因而，業(yè)委會成立流程再造實質(zhì)上是一個制度優(yōu)化和利益協(xié)調(diào)的過程。

注釋：

①該材料中出現(xiàn)的問題是我國許多地方業(yè)委會面臨的典型問題，而根據(jù)個案研究方法論，典型問題具有一定的外推性。在上海市XH區(qū)業(yè)委會調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)類似的問題還大量存在，但該案例具有較強(qiáng)的整合性，能較全面反映調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的多種現(xiàn)象，因此本文采用此案例。資料來源：e房網(wǎng)：《小區(qū)成立業(yè)主委員會所不能突破的阻力》,http：//www．efw．cn/news/n197860．html,2015-10-26。