農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題研究

胡偉 吳訪非

摘 要：論文闡述集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念，分析了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問題，針對經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題，提出相應(yīng)完善措施。

關(guān)鍵詞：集體；經(jīng)營性；建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）03-0133-02

我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市建設(shè)規(guī)模急劇擴大，城市建設(shè)用地就顯得十分緊張，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量巨大，利用效率比較低。怎樣解決我國城市建設(shè)用地緊張的問題，又不損害農(nóng)民的利益，嚴守我國18億畝耕地紅線是當(dāng)務(wù)之急。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵及形式

我國實行土地公有制，城市里的土地都歸國有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，一般都屬于集體所有，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄笆濉币?guī)劃綱要指出：“嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?！秉h的十八屆三中全會進一步規(guī)定：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等流轉(zhuǎn)、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。綜合上述內(nèi)容，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)與國有土地“同等流轉(zhuǎn)、同權(quán)同價”是未來法制建設(shè)的任務(wù)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市流轉(zhuǎn)、同權(quán)同價。

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括直接流轉(zhuǎn)和間接流轉(zhuǎn)。我們說的直接流轉(zhuǎn)是指經(jīng)依法批準的已經(jīng)在土地市場上流轉(zhuǎn)的由農(nóng)地轉(zhuǎn)變成的建設(shè)用地。間接流轉(zhuǎn)是指除發(fā)生法律規(guī)定的特定情形以外，通過征收的方式將不能直接進入建設(shè)用地市場的集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有后才能進入土地市場流通。集體建設(shè)用地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)目前并不在現(xiàn)行法律允許范圍內(nèi)，而只允許集體建設(shè)用地使用權(quán)的間接流轉(zhuǎn)，但這不代表不存在直接流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，而是大量集體建設(shè)用地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)的形式變成了“非法”。而在黨的十八屆三中全會的新形勢下，這種“非法”在不久的將來也可能變成合法。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題

1.法律法規(guī)嚴重滯后

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的直接流轉(zhuǎn)完全違背《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。

1998年修訂的《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。從這里我們可以看出，我國目前實施的法律對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行了明確的限制，而黨的十八屆三中全會《決定》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有土地具有同等資格直接流轉(zhuǎn)的規(guī)定也與目前的《土地管理法》相沖突。

按照目前的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村公益性用地和經(jīng)營性用地，都必須先由國家征收成為國有土地才能再轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個人，而《決定》中建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下可以直接流轉(zhuǎn)的規(guī)定很容易產(chǎn)生不同的土地供應(yīng)主體，這就使得集體建設(shè)用地的所有者在與使用者的溝通上存在著許多問題。

2.集體土地所有權(quán)主體不明確

雖然我國各種法律都表明農(nóng)村的土地屬于集體所有，但卻出現(xiàn)了多種所有權(quán)主體：（1）集體組織；（2）由農(nóng)民組成的集體；（3）村委會、村小組。這種情形使得土地在流轉(zhuǎn)過程中存在著使用者需要經(jīng)過多次協(xié)商約定才有可能獲得使用權(quán)，而且還會出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明確的問題而引發(fā)其他的問題。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的處分情況也存在著不完整。土地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)就表現(xiàn)在處置權(quán)。目前我國相關(guān)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織所有權(quán)對于其內(nèi)部的用地使用權(quán)進行入市流轉(zhuǎn)，而其他方式的流轉(zhuǎn)是堅決被禁止的，要使集體建設(shè)用地的價值在市場經(jīng)濟運行中得到實現(xiàn)，只能是先通過征收而成為國有建設(shè)用地，這是唯一且合法的渠道。按照這種規(guī)定，就大大弱化了集體建設(shè)用地所有權(quán)人對集體建設(shè)用地的處分權(quán)，使得這種權(quán)益存在著不完整。由于集體產(chǎn)權(quán)主體的多樣化，使得即使是參與流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地所有權(quán)持有者也無法得到土地增值收益，占據(jù)著天然優(yōu)勢的地方政府很容易行使國家賦予的行政權(quán)力而大肆侵吞集體建設(shè)土地利益分成，從而導(dǎo)致集體土地收益減少，造成村民得不到具體的分紅，村民收益無法落到實處。要想實現(xiàn)真正直接流轉(zhuǎn)，制度方面的改革勢在必行。

3.社會保障體系不健全

我國社會保障的主體基本圍繞著市民，而農(nóng)民在社會保障體系中一直處于弱勢地位，農(nóng)村社會保障制度仍然需要大力改進。由于農(nóng)民心存擔(dān)憂，使得他們很難不要土地。在這種社會大背景下，農(nóng)民出于規(guī)避可能出現(xiàn)的危機的需要，必須將土地控制在手中。流轉(zhuǎn)之后，沒有對于保護農(nóng)民的法律法規(guī)，土地是農(nóng)民安居樂業(yè)的根本。如果農(nóng)村的建設(shè)用地和農(nóng)民的房屋可以進行買賣交易，那么有些農(nóng)民或許可能為了一時的收益把自己的祖宅和房屋流轉(zhuǎn)出去。但是，或許因為其不善于經(jīng)營或者理財而將房屋流轉(zhuǎn)獲得的金錢花光，這就會造成他生活的困難，從而成為社會的負擔(dān)。所以，流轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地必須有相關(guān)的政策保護。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的完善

1.加快法律制度建設(shè)，保證集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)

首先，修訂《土地管理法》，并適時出臺地方《農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理辦法》，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場，獲取農(nóng)村集體建設(shè)用地法律依據(jù)，并且有法律政策進行保護。其次，調(diào)整和改善政府征收土地基本制度，大幅度地提高補償金額標準，明確共同利益性質(zhì)，尤其要注意在征收農(nóng)民土地過程中產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛。最后，建立一整套完備的集體建設(shè)經(jīng)營性用地的流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度和相關(guān)法律法規(guī)，進一步規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，針對不同流轉(zhuǎn)模式制定出相對應(yīng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)配套管理辦法。

2.明晰集體土地產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)能，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)明確產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，產(chǎn)權(quán)明晰的市場主體能有力推動市場經(jīng)濟發(fā)展。所以，明晰的集體土地產(chǎn)權(quán)是形成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的前提和保障。但是，什么是農(nóng)村集體，法律在這方面還沒有給出明確的定義，它擁有什么樣的權(quán)利和義務(wù)法律上也沒有說明?，F(xiàn)今農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)問題的解決，首先，要在完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作的基礎(chǔ)上，加快推進農(nóng)村集體建設(shè)用地的確權(quán)登記。二要遵守《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，明明白白地保護農(nóng)民持續(xù)發(fā)展的權(quán)利，讓農(nóng)民對今后的生活沒有憂慮。三要細化農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等內(nèi)容，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)上獲得絕對的收益。

3.完善社會保障體系

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否順利展開的另一個重要因素就是社會保障體系是否健全。只有完善的社會保障體系，才能讓農(nóng)民無后顧之憂，才能有更大的熱情更高的積極性參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)活動。社會保障體系的構(gòu)建要充分考慮到農(nóng)民切實生存發(fā)展的問題，處理好“失地”農(nóng)民的再就業(yè)以及技能培訓(xùn)問題，同時也不能忽視農(nóng)村醫(yī)療保險等基礎(chǔ)性問題。為流轉(zhuǎn)而服務(wù)的社會保障體系應(yīng)該有著自己的一套運行方法，尤其在經(jīng)濟投入上，可以政府出大頭，農(nóng)民以參加保險的形式繳納一部分資金。只有這樣，才能保證農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)順利。

4.充分利用好農(nóng)村土地交易所，提高集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場化程度

將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革進一步深化，把經(jīng)濟優(yōu)勢區(qū)域發(fā)展作為突破的重點，保證經(jīng)濟繁盛的同時幫助當(dāng)?shù)亟?jīng)濟又好又快發(fā)展。具體的工作操作如下：學(xué)習(xí)青浦區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的工作方法，將農(nóng)村集體建設(shè)用地的地籍信息做深入細致的調(diào)查考證，把市場調(diào)查得出的數(shù)據(jù)建立大數(shù)據(jù)庫；明確可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地的確切數(shù)據(jù)信息及準確地點；加快步伐，制定和完善《農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，在這個平臺上進一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地交易的標準等市場行為，有效提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

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