美國(guó)擴(kuò)大外援重在與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)

宋國(guó)友

當(dāng)前的美國(guó)政府憎恨對(duì)外援助嗎？上任初期確實(shí)如此，但現(xiàn)在已顯著改變。在各種因素推動(dòng)下，現(xiàn)任美國(guó)政府逐漸重視對(duì)外援助在美國(guó)外交中的重大作用。就在近日，總統(tǒng)特朗普批準(zhǔn)建立“國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司”這樣一個(gè)新的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，美國(guó)對(duì)外援助的力度將大為增加。而在2015年總統(tǒng)競(jìng)選剛開(kāi)始時(shí)，特朗普曾嚴(yán)厲批評(píng)對(duì)外援助，就任總統(tǒng)以來(lái)他曾提議削減30億美元海外援助，支持取消對(duì)“海外私人投資公司”提供的資金，并試圖拆散美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署。

之所以在援助問(wèn)題上有這樣的轉(zhuǎn)向，首先是因?yàn)槊绹?guó)主流政治精英一直高度重視對(duì)外援助對(duì)美國(guó)國(guó)家利益的積極效應(yīng)，這些精英以國(guó)會(huì)為陣地，以審批政府預(yù)算為手段，集體抵制“去援助化”的設(shè)想，并向總統(tǒng)灌輸對(duì)外援助的好處。這些好處既包括有助于維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全，諸如維護(hù)盟友關(guān)系、打擊恐怖主義、確保美國(guó)的非傳統(tǒng)安全等，也有利于提升美國(guó)軟實(shí)力，例如傳播美式價(jià)值觀，支持民主轉(zhuǎn)型國(guó)家，對(duì)重點(diǎn)國(guó)家滲透意識(shí)形態(tài)等。

無(wú)論在冷戰(zhàn)期間還是后冷戰(zhàn)時(shí)代，對(duì)外援助一直是美國(guó)外交的有力武器。這是美國(guó)戰(zhàn)略界的一個(gè)共識(shí)。美國(guó)總統(tǒng)特朗普以前從狹隘的經(jīng)濟(jì)成本算計(jì)出發(fā)，認(rèn)為對(duì)外援助是“花大錢(qián)、幫別人、損國(guó)力”，現(xiàn)在已經(jīng)逐漸調(diào)整過(guò)來(lái)，也認(rèn)識(shí)到對(duì)外援助是“花小錢(qián)、幫自己、增國(guó)力”。

另外，現(xiàn)任美國(guó)政府也越來(lái)越從中美競(jìng)爭(zhēng)的角度看待對(duì)外援助問(wèn)題。美方挑起的貿(mào)易戰(zhàn)仍在繼續(xù)，美國(guó)國(guó)內(nèi)與中國(guó)對(duì)抗的聲音依然很大。同中國(guó)在各領(lǐng)域迎面競(jìng)爭(zhēng)成為現(xiàn)任美國(guó)政府諸多官員的共識(shí)。這種競(jìng)爭(zhēng)不僅表現(xiàn)在貿(mào)易、投資或技術(shù)領(lǐng)域，而且日益蔓延到了援助領(lǐng)域。要抑制中國(guó)在對(duì)外援助領(lǐng)域的影響力，守住美國(guó)在若干關(guān)鍵地區(qū)和國(guó)家的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)角色，確保美國(guó)在對(duì)外援助中獲得的商業(yè)利益，美國(guó)必須增加對(duì)外援助金額。

以創(chuàng)建“國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司”為標(biāo)志，從反對(duì)對(duì)外援助到支持對(duì)外援助，從縮減援助規(guī)模到大幅擴(kuò)大援助規(guī)模，現(xiàn)任美國(guó)政府對(duì)外援助政策出現(xiàn)了從弱化到強(qiáng)化的轉(zhuǎn)向。美國(guó)總統(tǒng)也已意識(shí)到，對(duì)外援助不僅僅是軟實(shí)力，也不僅僅是硬實(shí)力，而是軟硬兼?zhèn)涞囊环N實(shí)力。最新的案例是美國(guó)政府通過(guò)威脅減少援助，要求洪都拉斯解決對(duì)美移民問(wèn)題。然而，這一轉(zhuǎn)向的邏輯起點(diǎn)不是因?yàn)槊绹?guó)政府的道義、理想或是國(guó)際責(zé)任，而是非常直白地把對(duì)外援助當(dāng)成謀求利益的有力手段，維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益以及確保美國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位。換言之，利益推動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向促成了美國(guó)政府的轉(zhuǎn)向。

當(dāng)然，從特朗普本人的個(gè)性出發(fā)，他不可能完全接受美國(guó)以前的對(duì)外援助模式。畢竟，在競(jìng)選中他就有改革美國(guó)對(duì)外援助體系的承諾。美國(guó)“國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司”這一機(jī)構(gòu)的成立，既能在很大程度上表明總統(tǒng)兌現(xiàn)了諾言，又能更好維護(hù)美國(guó)利益和實(shí)力，因此是他可以接受的選擇。

更重要的是，“國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司”體現(xiàn)了現(xiàn)任美國(guó)政府對(duì)外援助改革的新模式。一是私營(yíng)化。這一新機(jī)構(gòu)脫胎于此前的“海外私人投資公司”，同時(shí)整合了其他美國(guó)官方援助機(jī)構(gòu)。因此，其資金來(lái)源不僅有政府資金，更有私營(yíng)部門(mén)的資金。通過(guò)這個(gè)新機(jī)構(gòu)，為美國(guó)私營(yíng)部門(mén)資金搭建走向其他國(guó)家的橋梁。二是市場(chǎng)化。這一機(jī)構(gòu)將進(jìn)行市場(chǎng)化的運(yùn)作，減少成本同時(shí)增加透明度。市場(chǎng)化還意味著“國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司”最好還要盈利，要在對(duì)外援助中獲得利潤(rùn)。

美國(guó)政府不僅希望這一新機(jī)構(gòu)為其他國(guó)家提供所謂“中國(guó)援助之外的資金選擇”，而且還要通過(guò)“新模式”與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，抑制中國(guó)對(duì)外援助模式對(duì)其他國(guó)家的吸引力，與中國(guó)一較高下的競(jìng)爭(zhēng)思維很濃。美國(guó)增加對(duì)外援助，無(wú)論其動(dòng)機(jī)如何，畢竟擴(kuò)大了世界范圍對(duì)外援助的總盤(pán)子，這是好事。但和世界各國(guó)的發(fā)展模式一樣，援助國(guó)的對(duì)外援助模式也是多元化的?？傮w而言，成功的援助一定要結(jié)合受援國(guó)的國(guó)情和實(shí)際需求，一定要能通過(guò)援助幫助受援國(guó)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。如果執(zhí)迷于所謂的模式或標(biāo)準(zhǔn)，把援助當(dāng)成賺錢(qián)的生意做，或是一定要把援助和價(jià)值觀掛鉤，恐怕是唱歪了經(jīng)、走錯(cuò)了道，最后還是只能落得失望而歸?！?/p>

（作者是復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心副主任）