非法宗教活動(dòng)追責(zé)體系的制度構(gòu)建*以《新疆宗教事務(wù)條例》及相關(guān)立法為分析對象

肖建飛 孫志敏

（1新疆大學(xué) 法學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830047；2青島流亭機(jī)場 海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理科 山東 青島 266108）

宗教工作本質(zhì)是“群眾工作”，“提高宗教工作法治化水平”是當(dāng)前我國宗教工作的重要內(nèi)容。①*本文系2017年度國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“宗教極端主義懲治與防范研究”（17BZJ051）的階段性成果在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議與2016年4月全國宗教工作會(huì)議上，習(xí)近平同志都強(qiáng)調(diào)，要“提高宗教工作法治化水平”。參見《習(xí)近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，為實(shí)現(xiàn)中國夢提供廣泛力量支持》，《人民日報(bào)》，2015年5月21日；《習(xí)近平在全國宗教工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國特色社會(huì)主義宗教理論，全面提高新形勢下宗教工作水平》，《人民日報(bào)》，2016年4月24日。在新疆，宗教工作的重要性更為突出，宗教事務(wù)立法與執(zhí)法狀況直接影響到民族團(tuán)結(jié)、宗教和諧與社會(huì)穩(wěn)定。為落實(shí)“保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的宗教工作原則②2014年5月在第二次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記指出上述處理宗教問題的基本原則。，立法機(jī)關(guān)需為此提供明確的法律依據(jù)。新疆地方立法工作的重要成果之一是《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》（以下簡稱“《新疆宗教事務(wù)條例》”），該條例增加了宗教活動(dòng)一章，并針對非法宗教活動(dòng)完善與細(xì)化了法律責(zé)任?！缎陆S吾爾自治區(qū)去極端化條例》（以下簡稱“《新疆去極端化條例》”）進(jìn)一步明確了宗教極端主義活動(dòng)的行為表現(xiàn)，與《新疆宗教事務(wù)條例》保持了立法連貫性。《新疆宗教事務(wù)條例》將宗教活動(dòng)單設(shè)一章并完善責(zé)任條款的立法體例，為國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》的修訂提供了地方立法經(jīng)驗(yàn)。

一、立法改進(jìn)：行為規(guī)則與法律責(zé)任的對應(yīng)性

作為上位法與一般法，原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》于2004年7月7日通過，2005年3月1日起施行，共7章48條③《宗教事務(wù)條例》已經(jīng)于2017年6月14日通過了修正案，并于2018年2月1日開始正式實(shí)施，本文第三部分對之詳述。；作為舊法，《新疆宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》于1994年7月16日通過，1994年10月1日起施行，該法無章節(jié)設(shè)置，共33條；作為特別法與新法，《新疆宗教事務(wù)條例》于2014年11月28日通過，2015年1月1日起施行，共8章66條。與原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》《新疆宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》相比，《新疆宗教事務(wù)條例》在結(jié)構(gòu)體例與內(nèi)容設(shè)計(jì)方面均有明顯差異。就《新疆宗教事務(wù)條例》的修訂幅度、立法創(chuàng)新性問題，筆者根據(jù)該法的章節(jié)體例設(shè)置逐一分析。

（一）在上位法結(jié)構(gòu)體例基礎(chǔ)上的有限修訂

在總則部分，《新疆宗教事務(wù)條例》將《憲法》、國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》及相關(guān)法律等上位法作為立法依據(jù)?？倓t部分的顯著變化如下：第一，與原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》的立法目的與法律原則相一致，同時(shí)《新疆宗教事務(wù)條例》強(qiáng)調(diào)，新疆宗教事務(wù)堅(jiān)持“保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的工作原則；第二，首次在立法層面上將“自覺抵制宗教極端和非法宗教活動(dòng)”，禁止傳播“宗教極端思想”作為社會(huì)責(zé)任，對此任何組織或者個(gè)人都需要謹(jǐn)守遵行；第三，除了強(qiáng)調(diào)保障公民宗教信仰自由，以及信教公民正常宗教需求之外，該法首次將“依法制止非法宗教活動(dòng)，打擊宗教極端犯罪，有效治理宗教極端行為干預(yù)公民正常生活”，作為新疆各級(jí)人民政府的職責(zé)；第四，不僅明確了縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門的職權(quán)職責(zé)，還補(bǔ)充了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦以及村（居）委會(huì)的管理服務(wù)職責(zé)。上述立法目的與法律原則被上位法認(rèn)可，《刑法修正案》（九）（2015年8月29日通過，2015年11月1日起正式施行，以下簡稱“《修九》”）和《反恐怖主義法》（2015年12月27日通過，2016年1月1日起正式施行，以下簡稱“《反恐法》”）在立法語言上更為精確，這兩部法律均使用“極端主義活動(dòng)”“極端主義犯罪”替代“宗教極端活動(dòng)”“宗教極端犯罪”，使用“利用極端主義破壞法律實(shí)施”替代“宗教極端行為干預(yù)公民正常生活”。

在宗教團(tuán)體一章，《新疆宗教事務(wù)條例》無權(quán)規(guī)定全國性宗教團(tuán)體職責(zé)事項(xiàng)，例如選派和接收留學(xué)人員、組織朝覲、設(shè)立宗教院校程序和條件等，故在宗教團(tuán)體設(shè)立、變更、注銷登記事項(xiàng)上，《新疆宗教事務(wù)條例》準(zhǔn)用國務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)將縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門“審查同意”作為前置性條件。與上位法、舊法相比，《新疆宗教事務(wù)條例》在宗教團(tuán)體一章中，獨(dú)特的立法設(shè)計(jì)是從應(yīng)為和禁為兩個(gè)角度為宗教團(tuán)體設(shè)置行為規(guī)則：一方面，明確宗教團(tuán)體的行為規(guī)范，除了“團(tuán)結(jié)、教育信教公民愛國守法，維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧穩(wěn)定”外，突出強(qiáng)調(diào)宗教團(tuán)體有“遏制宗教極端、制止非法宗教活動(dòng)”的應(yīng)為性義務(wù)；另一方面，明確開辦經(jīng)文學(xué)校、經(jīng)文班（點(diǎn)）需經(jīng)過兩級(jí)審核審批程序，即先經(jīng)州、市（地）人民政府宗教事務(wù)部門審核，再報(bào)送至自治區(qū)人民政府宗教事務(wù)部門批準(zhǔn)，其他任何組織或者個(gè)人不得擅自開辦經(jīng)文學(xué)校、經(jīng)文班（點(diǎn)）等。此外，宗教團(tuán)體應(yīng)遵守國家和自治區(qū)有關(guān)法律、法規(guī)，不得擅自認(rèn)定、委派、指定、聘任或者撤換宗教教職人員。

在宗教活動(dòng)場所一章，《新疆宗教事務(wù)條例》準(zhǔn)用原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》關(guān)于設(shè)立宗教活動(dòng)場所的程序與條件，宗教活動(dòng)場所的設(shè)立、合并、分立、終止或者變更需依法登記，宗教活動(dòng)場所應(yīng)實(shí)行民主管理，接受相關(guān)部門監(jiān)督、檢查。與上位法、舊法相比，《新疆宗教事務(wù)條例》在宗教團(tuán)體一章中，有如下補(bǔ)充性規(guī)定：第一，明確了宗教活動(dòng)場所重建、擴(kuò)建、改建、維修（整體維修與局部維修）的審批程序；第二，增加宗教活動(dòng)場所管理組織的應(yīng)為性職責(zé)，即宗教活動(dòng)場所應(yīng)堅(jiān)持“一反兩講”（反暴力、講法治、講秩序）工作要求；第三，增加宗教活動(dòng)場所的禁為性規(guī)定，即禁止宣揚(yáng)民族分裂、暴力恐怖和宗教極端思想，禁止播放非法音視頻。

在宗教教職人員一章，《新疆宗教事務(wù)條例》準(zhǔn)用原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》宗教教職人員認(rèn)定、入職、離職程序以及宗教教職人員的職責(zé)要求。與上位法、舊法相比，《新疆宗教事務(wù)條例》在宗教教職人員一章中，增加了如下內(nèi)容：第一，列舉了違規(guī)選任教職人員的六種行為表現(xiàn)；第二，明確異地聘任宗教教職人員的同意、審批、備案程序；第三，教職人員帶培宗教學(xué)徒的審批程序，即宗教團(tuán)體申請，經(jīng)鄉(xiāng)一級(jí)政府同意，報(bào)縣級(jí)人民政府宗教事務(wù)部門批準(zhǔn)；第四，宗教教職人員應(yīng)為性義務(wù)，即宗教活動(dòng)場所出現(xiàn)宣揚(yáng)分裂國家、民族仇恨和民族歧視、恐怖活動(dòng)、極端主義活動(dòng)等違法犯罪行為，應(yīng)予制止并向有關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告；第五，宗教教職人員的禁為性義務(wù)，其本人不得歧視、排擠、侮辱不信教、不參加宗教活動(dòng)的公民，亦不得煽動(dòng)信教公民實(shí)施上述行為。

原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》將宗教財(cái)產(chǎn)設(shè)為第五章，《新疆宗教事務(wù)條例》將其設(shè)置為第六章?？紤]到部分宗教活動(dòng)場所財(cái)產(chǎn)數(shù)額巨大，經(jīng)營活動(dòng)廣泛，原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》對于宗教財(cái)產(chǎn)設(shè)置了8個(gè)條文，包括宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所合法宗教財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，房屋和土地權(quán)屬登記及禁止投資，財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)管理，接受境外捐贈(zèng)要求，財(cái)務(wù)支出適度公開，財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償與重建等內(nèi)容。宗教財(cái)產(chǎn)負(fù)有宗教性、公用性、公益性使命，故對其需予以特別保護(hù)。[1]因2018年前我國未設(shè)立宗教法人制度，宗教活動(dòng)場所的民事法律主體資格不明確，宗教財(cái)產(chǎn)的法律保護(hù)不充分。[2]宗教活動(dòng)場所財(cái)務(wù)管理一度混亂，尤以佛教寺廟為甚，這一狀況備受質(zhì)疑。[3]

《新疆宗教事務(wù)條例》放棄了《新疆宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》中關(guān)于宗教活動(dòng)場所財(cái)產(chǎn)、收入應(yīng)民主管理和使用，其他組織和個(gè)人不得占有或者無償調(diào)用等立法表達(dá)；該法對宗教團(tuán)體或者宗教活動(dòng)場所的房屋、構(gòu)筑物征收的補(bǔ)償與重建規(guī)定，與原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》相一致。在內(nèi)容方面不同的條文設(shè)計(jì)表現(xiàn)在，第一，更為強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)收支公開，要求宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所應(yīng)當(dāng)定期向信教公民公布財(cái)務(wù)收支和接受社會(huì)捐贈(zèng)的使用情況，并接受信教公民的監(jiān)督。第二，就以宗教活動(dòng)場所為主要游覽內(nèi)容的旅游景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和制定、調(diào)整門票價(jià)格問題，要求征求宗教事務(wù)部門意見，收益需用于宗教活動(dòng)場所建設(shè)、維修以及文物保護(hù)。

（二）結(jié)構(gòu)體例相對上位法的重大修訂

“宗教活動(dòng)”一章是《新疆宗教事務(wù)條例》的獨(dú)創(chuàng)，具體表現(xiàn)為：第一，對原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》有關(guān)宗教出版物、組織朝覲（第二章“宗教團(tuán)體”第七條）、集體性宗教活動(dòng)、組織大型宗教活動(dòng)（第三章“宗教活動(dòng)場所”第十二條、第二十二條）、接受境外捐贈(zèng)（第五章“宗教財(cái)產(chǎn)”第三十五條）的相關(guān)規(guī)定，予以進(jìn)一步細(xì)化。第二，新設(shè)了大量義務(wù)性規(guī)則，其中既包括應(yīng)為性規(guī)則，也包括禁為性規(guī)則，且以禁為性規(guī)則為主，例如明確宗教出版物和音像制品出版發(fā)行的形式條件（審核后準(zhǔn)?。┡c實(shí)質(zhì)條件（內(nèi)容要求）；禁止接受境外附條件贈(zèng)與；禁止未成年人參加宗教活動(dòng)；禁止任何組織或者個(gè)人實(shí)施宗教極端主義活動(dòng)；禁止制作、復(fù)制、傳播或收聽、收看、存儲(chǔ)、持有非法宗教宣傳品。

《新疆宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》法律責(zé)任條款稀少（第三十一至三十三條，僅有3條內(nèi)容），宗教事務(wù)部門處罰權(quán)限于警告、責(zé)令停止違法活動(dòng)；同時(shí)，解除宗教職務(wù)，注銷、取締宗教團(tuán)體登記的處罰規(guī)定明顯滯后。按照原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》的規(guī)定，宗教教職人員由宗教團(tuán)體認(rèn)定和聘任，宗教事務(wù)部門僅負(fù)責(zé)備案；宗教團(tuán)體登記，依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定辦理。10余年來，對《新疆宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》立法缺陷的分析屢見之于公開發(fā)表的文獻(xiàn)。多位研究者指出，宗教事務(wù)立法缺乏懲治措施，不僅缺乏責(zé)任條款和制裁依據(jù)，執(zhí)法體制也尚未理順。[4]

原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》第六章“法律責(zé)任”包括第三十八至四十六條，共9個(gè)條文，但其中第三十八條是關(guān)于公職人員職務(wù)犯罪的規(guī)定，第四十六條是對宗教事務(wù)部門行政處罰不服申請復(fù)議或提起訴訟的規(guī)定；以宗教事務(wù)部門為主要的執(zhí)法主體，就宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所、宗教教職人員的違法行為，規(guī)定相關(guān)處罰的條款僅有7條；處罰措施包括責(zé)令改正、責(zé)令停止活動(dòng)、沒收違法所得、并處違法所得1～3倍的罰款；以及取締擅自設(shè)立的宗教活動(dòng)場所和宗教院校，建議有關(guān)宗教團(tuán)體取消宗教教職人員資格。

與原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》相比，《新疆宗教事務(wù)條例》新增條文18條，其中法律責(zé)任部分新增10條，新增責(zé)任條款與宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所、宗教教職人員、宗教活動(dòng)、宗教財(cái)產(chǎn)等前五章的行為規(guī)則相呼應(yīng)?！缎陆诮淌聞?wù)條例》確定了以行政責(zé)任為主體，以民事責(zé)任為補(bǔ)充，以刑事責(zé)任為保障的責(zé)任體系。（見表1）上述責(zé)任條款既是對舊法《新疆宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》責(zé)任體系的完善，也是對上位法原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》責(zé)任體系的細(xì)化。

二、已決問題：針對非法宗教活動(dòng)初步構(gòu)建起責(zé)任體系

依法治理非法宗教活動(dòng)、遏制宗教極端思想滲透是保障公民宗教信仰自由，保護(hù)正常宗教活動(dòng)的前提條件，故完善法律責(zé)任體系成為宗教事務(wù)立法需要解決的首要問題?！缎陆诮淌聞?wù)條例》以宗教事務(wù)部門為主要執(zhí)法主體，并通過準(zhǔn)用上位法和后續(xù)跟進(jìn)地方立法的方式，初步構(gòu)建起行政、民事、刑事責(zé)任與社會(huì)責(zé)任的銜接體系。

（一）行政責(zé)任：以宗教事務(wù)部門為主的執(zhí)法權(quán)限

《新疆宗教事務(wù)條例》確立的執(zhí)法機(jī)關(guān)以宗教事務(wù)部門為主，以公安機(jī)關(guān)、登記主管部門為輔，其他行政執(zhí)法部門為補(bǔ)充。針對非法宗教活動(dòng)，上述機(jī)關(guān)依據(jù)各自的職能行使處罰權(quán)。

《新疆宗教事務(wù)條例》“法律責(zé)任”一章共有20個(gè)條文，除了第五十五條、六十一條、六十二條、六十三條、六十四條以外，有15個(gè)條文確定執(zhí)法主體是宗教事務(wù)部門，針對部分違法行為，宗教事務(wù)部門需與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。第一，就如下4類違法行為，即擅自開設(shè)經(jīng)文班點(diǎn)或?qū)χ峁椭?、服?wù)（第四十七條），無資質(zhì)或被解職人員進(jìn)行宗教教務(wù)活動(dòng)（第五十二條），宗教教職人員違背職責(zé)（第五十四條），其他個(gè)人或組織在宗教場所外進(jìn)行集體性宗教活動(dòng)（第五十六條），縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門為單一執(zhí)法機(jī)關(guān)。第二，就如下5類違法行為，即干涉公民信仰自由、信仰歧視、制造不同信仰群體和公民間的矛盾和紛爭（第四十五條），損害宗教團(tuán)體、宗教場所、教職人員和信教公民的合法權(quán)益（第四十六條），在宗教活動(dòng)場所傳播民族分裂、暴力恐怖和宗教極端思想，播放非法講經(jīng)的音頻、視頻（第五十一條），組織、引誘、強(qiáng)迫未成年人參加宗教活動(dòng)（第五十九條），宣揚(yáng)宗教極端思想，參與宗教極端活動(dòng)，利用極端主義干涉正常社會(huì)生產(chǎn)生活，強(qiáng)制他人穿戴宣揚(yáng)宗教極端主義的服飾、標(biāo)志、標(biāo)識(shí)（第六十條），縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門是執(zhí)法機(jī)關(guān)之一；有違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)予以治安處罰。第三，就如下4類違法行為，即擅自聘任或者撤換宗教教職人員（第四十八條），非法選任教職人員（第五十三條），宗教團(tuán)體、寺觀教堂未經(jīng)批準(zhǔn)跨行政區(qū)舉行宗教活動(dòng)，以及在宗教場所外舉行宗教活動(dòng)或非法組織朝覲（第五十七條），接受境外組織或者個(gè)人附條件的宗教捐資捐助（第五十八條），縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門會(huì)同登記管理機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。第四，就如下2類違法行為，即擅自設(shè)立宗教活動(dòng)場所（第四十九條），擅自重建、擴(kuò)建、改建，以及擅自維修宗教場所（第五十條），由縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門依法予以取締或責(zé)令停工、限期整改；有違建房屋、構(gòu)筑物或者違反用地管理規(guī)定的行為，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)、土地等部門依法處理。

表1 三部立法的結(jié)構(gòu)體例和具體內(nèi)容的比較

縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門可采取的行政處罰措施包括，責(zé)令改正或停止違法行為、予以取締、沒收違法所得、罰款。需要解釋的是，《新疆宗教事務(wù)條例》不僅賦予宗教事務(wù)部門倍比罰款權(quán)（并處違法所得1～3倍的罰款），還針對宗教極端主義活動(dòng)（第六十條），賦予宗教事務(wù)部門限額罰款權(quán)（并處3 000～5 000元罰款）。此外，宗教事務(wù)部門對于如下三種情況可提出撤銷建議：第一，建議宗教團(tuán)體撤換違背職責(zé)的宗教教職人員；第二，建議登記管理機(jī)關(guān)撤換宗教團(tuán)體主管；第三，建議登記管理機(jī)關(guān)撤銷宗教團(tuán)體或宗教活動(dòng)場所。

《新疆宗教事務(wù)條例》中有5個(gè)條文確定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是宗教事務(wù)部門之外的其他行政機(jī)關(guān)，具體如下：第一，第五十五條規(guī)定，集體性宗教活動(dòng)或個(gè)人宗教活動(dòng)影響公共秩序和社會(huì)生活，由所在地有關(guān)管理部門勸阻、取締；對勸阻無效且違反治安管理的，由公安機(jī)關(guān)給予治安處罰。第二，第六十一條規(guī)定，編輯、制作、復(fù)制、運(yùn)送、銷售、散發(fā)、傳播和張貼非法宗教宣傳物的，由縣級(jí)以上人民政府出版行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收非法物品，并處3 000～20 000元的罰款；違反治安管理的，由公安機(jī)關(guān)給予治安處罰。第三，第六十二條規(guī)定，利用數(shù)字出版、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)電話、移動(dòng)存儲(chǔ)介質(zhì)等制作、復(fù)制和傳播，收聽、收看、存儲(chǔ)、持有非法出版、非法編印或者非法入境的宗教出版物、宗教宣傳品的，由人民政府有關(guān)部門責(zé)令停止違法行為，沒收相關(guān)設(shè)備，取締相關(guān)網(wǎng)站，沒收違法所得，并處5 000～30 000罰款。第四，第六十三條規(guī)定，國家公職人員在宗教事務(wù)工作中有職務(wù)違法的，由其主管部門或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。第五，第六十四條規(guī)定，違反本條例規(guī)定的其他行為，由公安機(jī)關(guān)處于治安處罰或由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。但該條文無具體行為表述，是典型的彈性條款，目的在于增加《新疆宗教事務(wù)條例》的適應(yīng)力。

綜上，《新疆宗教事務(wù)條例》規(guī)定的宗教事務(wù)部門有處罰權(quán)限的條款，都是確定性規(guī)則，內(nèi)容明確肯定，可以直接適用。涉及違反治安管理的行為，需由公安機(jī)關(guān)給予治安處罰，此類規(guī)定屬于準(zhǔn)用性條款①準(zhǔn)用性規(guī)則，即法律規(guī)則本身沒有規(guī)定具體的行為模式、法律評(píng)價(jià)與法律后果，無法直接適用，需要援引其他相關(guān)規(guī)則。。嚴(yán)重違法構(gòu)成犯罪的，還需由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，有關(guān)刑事責(zé)任的責(zé)任規(guī)定都是準(zhǔn)用性條款。（見表2）

（二）責(zé)任體系：行政、民事、刑事、社會(huì)責(zé)任銜接

如此所述，非法宗教活動(dòng)侵害的法益眾多。但作為地方法規(guī)，《新疆宗教事務(wù)條例》是新疆各級(jí)政府開展宗教工作的法律依據(jù)，也為以宗教事務(wù)部門為主的行政機(jī)關(guān)提供了執(zhí)法依據(jù)，故該條例設(shè)定的法律責(zé)任自然以行政責(zé)任為主。此外，根據(jù)非法宗教活動(dòng)侵害法益的不同性質(zhì)，以及非法宗教活動(dòng)社會(huì)危害性的嚴(yán)重程度，行為人可能承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任。

《新疆宗教事務(wù)條例》規(guī)定，損害宗教團(tuán)體、宗教場所、教職人員和信教公民的合法權(quán)益（第四十六條之一）；實(shí)施宗教極端活動(dòng)和非法宗教活動(dòng)（第四十六條之二）；宣揚(yáng)宗教極端思想，參與宗教極端活動(dòng)，利用宗教極端主義干涉正常社會(huì)生產(chǎn)生活，強(qiáng)制他人穿戴宣揚(yáng)宗教極端主義的服飾、標(biāo)志、標(biāo)識(shí)（第六十一條），對宗教團(tuán)體、宗教場所、教職人員和信教公民或者其他公民、法人、組織造成損失的，行為人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。民事責(zé)任具有任意性，是否需要行為人承擔(dān)責(zé)任，由受害人自行決定。

作為地方法規(guī)，《新疆宗教事務(wù)條例》無權(quán)規(guī)定犯罪與刑罰，以及限制人身自由的行政處罰，但該法設(shè)有8條宗教極端主義活動(dòng)涉罪條款（該條例的第四十六條第二款、第五十一條、第五十五條、第五十九條、第六十條、第六十一條、第六十三條、第六十四條），均采用如下表述“構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！鄙鲜?條法律條文，都不是確定性規(guī)則，而是準(zhǔn)用性規(guī)則，即準(zhǔn)用刑事立法。刑事追責(zé)的依據(jù)是《刑法》相關(guān)條款，主要是《刑法》第一百零三條（煽動(dòng)分裂國家罪）、第一百二十條（具體包括四個(gè)罪名，即宣揚(yáng)極端主義罪，利用極端主義破壞法律實(shí)施罪，強(qiáng)制穿戴宣揚(yáng)極端主義服飾、標(biāo)志罪，非法持有宣揚(yáng)極端主義物品罪）、第三百一十一條（拒絕提供極端主義犯罪證據(jù)罪）、第二百二十四條（非法經(jīng)營罪）、第二百四十九條（煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪）、第二百五十八條（重婚罪）、第二百九十條（聚眾擾亂社會(huì)秩序罪）、第三百九十七條（玩忽職守罪）。（見表3）

《反恐法》明確規(guī)定，國家反對一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動(dòng)仇恨、煽動(dòng)歧視、鼓吹暴力等極端主義，消除恐怖主義的思想基礎(chǔ)。反恐怖主義工作堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合。②參見《中華人民共和國反恐怖主義法》（2015年12月27日通過，2016年1月1日施行）第四條、第五條、第十七條。作為后續(xù)跟進(jìn)立法，以上位法和前法為立法依據(jù)，《新疆民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》《新疆實(shí)施〈反恐法〉辦法》設(shè)置了反恐怖主義、反極端主義的社會(huì)責(zé)任條款。《新疆民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》將“維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，反對民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力”確定為公民的基本義務(wù)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民族團(tuán)結(jié)教育納入到各類教育的全過程。③參見《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》（2015年12月29日通過，2016年1月1日施行）第一條、第十條。《新疆實(shí)施〈反恐法〉辦法》將“專群結(jié)合”（專項(xiàng)工作與群眾路線相結(jié)合）、“全民參與”作為反恐怖主義、反極端主義的基本原則；在反恐怖主義、反極端主義工作中，公民有義務(wù)提供情報(bào)、協(xié)助配合有關(guān)部門。①參見《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈反恐怖主義法〉辦法》（2016年7月29日通過，2016年8月1日起施行）第四條、第七條、第九條、第二十八條。抵制非法宗教活動(dòng)，抵御宗教極端思想滲透，是社會(huì)責(zé)任。上述非強(qiáng)制性的“軟法”規(guī)則亦有其指導(dǎo)性、教育性、預(yù)防性功能。

表 2 《新疆宗教事務(wù)條例》“法律責(zé)任”一章的責(zé)任體

三、后續(xù)影響：新疆地方新法制定與國家上位法修訂

作為地方立法，《新疆宗教事務(wù)條例》最重要的作用在于，就宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所、宗教教職人員的違法行為，賦權(quán)給宗教事務(wù)部門，針對非法宗教活動(dòng)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任條款，很大程度上實(shí)現(xiàn)了行為規(guī)則與法律責(zé)任的對應(yīng)性。作為后續(xù)出臺(tái)的地方立法，《新疆去極端化條例》進(jìn)一步明確了宗教極端主義活動(dòng)的行為表現(xiàn)。國務(wù)院也將明確各類宗教主體行為規(guī)范，并完善法律責(zé)任體系，作為《宗教事務(wù)條例》修訂的重點(diǎn)。

（一）《新疆去極端化條例》制定

追責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)在于行為人實(shí)施了非法宗教活動(dòng)，而評(píng)價(jià)非法宗教活動(dòng)違法性輕重是確定其責(zé)任類型和責(zé)任輕重的前提。宗教極端主義活動(dòng)應(yīng)屬于違法性更為嚴(yán)重的非法宗教活動(dòng)，足見區(qū)分非法宗教活動(dòng)與宗教極端主義活動(dòng)這兩個(gè)用語之重要。為了遏制宗教極端，防范其侵害，實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安，新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2017年3月29通過《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》，該條例將受極端主義影響，渲染偏激的宗教思想觀念，排斥、干預(yù)正常生產(chǎn)、生活的言論和行為，界定為極端化；同時(shí)將以歪曲宗教教義或者其他方法煽動(dòng)仇恨、煽動(dòng)歧視、鼓吹暴力等的主張和行為，界定為極端主義。①參見《去極端化條例》第三條。

表 3 《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》的涉罪行為及其觸犯罪名

除了明確界定何謂“極端化”“極端主義”外，《新疆去極端化條例》的另一項(xiàng)重要的立法創(chuàng)建是用第二章一整章列舉了“極端化”的主要表現(xiàn)，即受極端主義影響，實(shí)施如下行為或發(fā)表如下言論：第一，宣揚(yáng)、散布極端化思想；第二，干涉他人宗教信仰自由，包括強(qiáng)迫他人參加宗教活動(dòng)，強(qiáng)迫他人向宗教活動(dòng)場所、宗教教職人員提供財(cái)物或者勞務(wù)；第三，干涉他人婚喪嫁娶、遺產(chǎn)繼承等人生禮儀、重大生活事項(xiàng)的活動(dòng)；第四，干涉他人與其他民族或者有其他信仰的人員交往交流交融、共同生活，驅(qū)趕其他民族或者有其他信仰的人員離開居住地等損害民族團(tuán)結(jié)、宗教和睦的行為；第五，干預(yù)文化娛樂活動(dòng)，包括排斥、拒絕廣播、電視等公共產(chǎn)品和服務(wù)；第六，泛化清真概念，典型表現(xiàn)是將清真概念擴(kuò)大到清真食品領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域，借不清真之名排斥、干預(yù)他人世俗生活；第七，自己或強(qiáng)迫他人穿戴蒙面罩袍、佩戴極端化標(biāo)志；第八，以非正常蓄須、起名方式來渲染宗教狂熱；第九，不履行法律手續(xù)以宗教方式結(jié)婚或者離婚；第十，不允許子女接受國民教育，妨礙國家教育制度實(shí)施；第十一，恐嚇、誘導(dǎo)他人抵制享受國家政策，典型行為表現(xiàn)是故意損毀居民身份證、戶口簿等國家法定證件以及污損人民幣；第十二，故意損毀、破壞公私財(cái)物；第十三，出版、印刷、發(fā)行、銷售、制作、下載、存儲(chǔ)、復(fù)制、查閱、摘抄、持有含極端化內(nèi)容的文章、出版物、音視頻；第十四，蓄意干涉或破壞計(jì)劃生育政策實(shí)施；第十五，其他極端化言論和行為。②參見《去極端化條例》第九條。除了最后一項(xiàng)是彈性條款外，其他十四項(xiàng)都有具體行為表現(xiàn)的描述。

宗教極端源于特殊的思想動(dòng)機(jī)，沒有言論主張或行為舉止，僅作為觀念形態(tài)的宗教極端主義思想難以成為法律規(guī)制的對象。就行為發(fā)展而言，自然是基于極端主義思想或受其影響，排斥、貶低、否定其他價(jià)值觀念、文化形態(tài)、生活方式，乃至否定現(xiàn)行的政治秩序，繼而實(shí)施妨礙社會(huì)管理、影響社會(huì)生產(chǎn)生活、損害他人人身民主權(quán)利、危害公共安全等宗教極端主義活動(dòng)。非法宗教活動(dòng)（行為）→宗教極端主義活動(dòng)（行為）→宗教極端主義犯罪，其違法性的嚴(yán)重程度依次增加。作為地方性法規(guī)，《去極端化條例》無權(quán)規(guī)定犯罪與刑罰事項(xiàng)，但上述十五種行為表現(xiàn)中，有多種行為表現(xiàn)是涉罪行為。極端主義活動(dòng)罪與非罪的問題，有待司法機(jī)關(guān)根據(jù)《刑法》，并結(jié)合刑事司法政策，進(jìn)行審慎的司法認(rèn)定。

（二）國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》修訂

如何依法保護(hù)公民的宗教信仰自由、依法管理宗教事務(wù)，是近年來國內(nèi)外社會(huì)各界普遍關(guān)注的重大議題，其中焦點(diǎn)之一在于如何在保護(hù)和管理之間達(dá)到理想的平衡。[5]作為我國宗教事務(wù)法律體系的核心，原國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》對宗教工作領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況缺乏規(guī)制或者規(guī)定模糊，給宗教活動(dòng)和宗教事務(wù)管理帶來了諸多困惑與不便。[6]

回應(yīng)實(shí)踐之需，國務(wù)院于2017年6月14日通過《宗教事務(wù)條例》的修正案，修訂后的《宗教事務(wù)條例》明確將“保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的宗教事務(wù)工作原則寫入總則①參見《宗教事務(wù)條例》第三條。。習(xí)近平總書記2014年5月在第二次中央新疆工作座談會(huì)上提出的宗教事務(wù)工作原則，先寫入新疆地方立法，之后又上升為國家層面的法律原則。

修訂后的《宗教事務(wù)條例》將“宗教活動(dòng)”單立一章，即第六章，設(shè)置了第四十條至四十八條共9條內(nèi)容。此章部分條款，例如組織朝覲、宗教出版物、修建大型露天宗教造像等，自修訂前的《宗教事務(wù)部門》第二章“宗教團(tuán)體”、第三章“宗教活動(dòng)場所”中析出；同時(shí)本章修訂了有關(guān)大型宗教活動(dòng)的申請程序、大型露天宗教造像的申請程序、宗教出版物的管理制度等內(nèi)容，以及留學(xué)人員的選派和接收、聘用外籍專業(yè)人員、出訪與來訪等涉外事務(wù)的管理制度；此章新增了規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)的規(guī)定，并禁止宗教院校以外的其他學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)傳教、舉行宗教活動(dòng)、成立宗教組織、設(shè)立宗教活動(dòng)場所。與《新疆宗教事務(wù)條例》相比，修訂后的《宗教事務(wù)條例》“宗教活動(dòng)”一章盡管在規(guī)則內(nèi)容和規(guī)制重點(diǎn)上有所區(qū)別，但無疑也肯定了《新疆宗教事務(wù)條例》的體例設(shè)置。

針對當(dāng)前宗教極端主義的發(fā)展、滲透和蔓延，由此對我國國家安全的潛在威脅與現(xiàn)實(shí)危害，修訂后的《宗教事務(wù)條例》第三條、第四條、第四十五條、第六十三條、第七十三條等條文規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得利用宗教實(shí)施損害國家利益、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益的違法活動(dòng)，包括不得利用宗教危害國家安全、破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度；不得利用宗教制造社會(huì)矛盾與沖突；不得宣揚(yáng)、支持、資助宗教極端主義；不得利用宗教破壞民族團(tuán)結(jié)、分裂國家和進(jìn)行恐怖活動(dòng)。實(shí)施上述禁止性行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)部門依法給予行政處罰；對公民、法人或者其他組織造成損失的，還需依法承擔(dān)民事責(zé)任?？梢娡ㄟ^準(zhǔn)用刑事立法，打擊利用宗教進(jìn)行的各類犯罪，尤其是極端主義犯罪，也是修訂《宗教事務(wù)條例》的主要立法目的。

結(jié)語

在新疆非法宗教活動(dòng)頻繁、宗教極端思想滲透加劇、暴力恐怖犯罪多發(fā)的背景下，自治區(qū)黨委政府提出“去極端化”“反恐怖主義”“反極端主義”目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)上述工作目標(biāo)，需要執(zhí)法依據(jù)與司法依據(jù)。自2014年以來，始自于《新疆宗教事務(wù)條例》，新疆地方立法工作不斷推進(jìn)，《新疆實(shí)施〈反恐法〉辦法》《新疆去極端化條例》相繼頒布實(shí)施；而在國家層面上，《刑法修正案》（九）與《反恐怖主義法》為遏制極端、打擊犯罪提供了上位法依據(jù)，修訂后的國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》進(jìn)一步完善了針對非法宗教活動(dòng)的法律責(zé)任體系。隨著地方立法與國家立法的不斷健全，宗教事務(wù)工作、去極端化工作的重心將從立法環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向司法與執(zhí)法環(huán)節(jié)。