從建筑業(yè)農(nóng)民工討薪看勞動爭議信訪的困境與出路

王新

摘 要：在勞動爭議的處理中明顯暴露出三大矛盾：信訪維穩(wěn)和行政合法性的矛盾、案件復(fù)雜化與行政體制僵化的矛盾、行政機關(guān)權(quán)力又大又小的矛盾、案件處理綜合化與行政人員素質(zhì)的矛盾。合理化解以上四大矛盾是勞動爭議走出信訪困境的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：勞動爭議；基層行政調(diào)解程序；建筑領(lǐng)域農(nóng)民工案件

1 前言

我國的行政機關(guān)承擔(dān)著信訪維穩(wěn)和依法行政兩大職能，對農(nóng)民工討薪案件的處理往往需要在依法行政的原則下，承擔(dān)維穩(wěn)的責(zé)任。這就形成了維護(hù)政治、社會穩(wěn)定和依法處理勞動糾紛相結(jié)合的辦案機制，形成了以“調(diào)解”為中心的勞動爭議處理機制，形成了獨特的勞動爭議信訪制度。然而，勞動爭議信訪本身就是一個矛盾體，構(gòu)成了對依法行政的反對。

2 勞動行政部門辦案現(xiàn)狀

從辦案的組織上看，勞動人事爭議調(diào)解與勞動監(jiān)察相結(jié)合，信訪維穩(wěn)與行政執(zhí)法相結(jié)合。我國勞動法確立了勞動監(jiān)察、勞動人事爭議調(diào)解、勞動仲裁、勞動爭議訴訟等勞動爭議處理機制。但是，由于財政預(yù)算、人員編制、人員素質(zhì)等因素，我國的勞動爭議行政處理程序存在專業(yè)性不強、人員素質(zhì)較低等因素以致難以勝任勞動爭議處理的專業(yè)性、技術(shù)性的實際需要。加之黨政合一的行政組織體系形成的二元工作機制。勞動人事爭議調(diào)解和勞動監(jiān)察、勞動仲裁往往是“一套人馬，兩塊牌子”，或者，雖為兩個部門兩套人馬但相互之間存在著密切的關(guān)聯(lián)或者指導(dǎo)、支配關(guān)系，就形成了以信訪維穩(wěn)為中心的勞動爭議行政處理機制。

3 辦案現(xiàn)狀形成原因

出現(xiàn)上述情況的原因是多方面的，包括了體制因素、法制因素、執(zhí)法因素、社會因素等?？傮w上看，核心在于以下四個方面：

3.1 理念之爭：維穩(wěn)還是合法

維穩(wěn)是一項具有中國特色并被提升到治國安邦、具有極強的政治色彩的重要工作。在現(xiàn)行的維穩(wěn)工作格局中，核心的工作是調(diào)試和管控各種社會利益紛爭，平息社會各種不滿情緒，有效維護(hù)社會政治秩序。③當(dāng)前，在勞動爭議行政處理中，仍然受維穩(wěn)理念的支配，一切工作以維穩(wěn)為核心，過分強調(diào)維穩(wěn)。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，對于公民的投訴、舉報動用一切資源進(jìn)行處理。包括橫向的不同職能部門的介入和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部介入進(jìn)行的調(diào)解。

3.2 現(xiàn)實之難：案件復(fù)雜化與行政僵化體系的矛盾

在建筑領(lǐng)域由于主體多樣性、法律關(guān)系的多層次性，導(dǎo)致農(nóng)民工討薪案極為復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：（1）受理難。受維穩(wěn)和合法行政理念矛盾影響難以確定是否受理、勞動關(guān)系與建筑工程分包、承包關(guān)系混雜在一起，難以區(qū)分；（2）案情難。勞動關(guān)系、工程分包關(guān)系、工程承包關(guān)系混在一起，法律關(guān)系的多層次導(dǎo)致主體間關(guān)系的復(fù)雜。建筑工程合同束的承接和連續(xù)性使得農(nóng)民工工資支付被卷入了工程結(jié)算制度之中；（3）法制缺。建筑領(lǐng)域準(zhǔn)入條件較低，過多的法人進(jìn)入建筑領(lǐng)域，但往往資金不足，上述合同常常不能適時履行。農(nóng)民工情緒激動易引發(fā)集體性事件；（4）處理難。勞動監(jiān)察機關(guān)職權(quán)不足，受政治影響大。各方主體情緒激動，易引發(fā)集體性事件；（5）程序銜接不足。調(diào)解不成的案件不能直接進(jìn)入勞動仲裁和訴訟程序，需要當(dāng)事人啟動程序。

3.3 勞動監(jiān)察機關(guān)：胖子還是瘦子

《勞動法》第85條，縣級以上勞動行政部門對本行政區(qū)域內(nèi)的用人單位遵守勞動法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督，對違反勞動法的行為有權(quán)制止并責(zé)令改正。抽象概括式立法給執(zhí)法造成困難?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》分別規(guī)定了勞動行政部門有權(quán)對用人單位用工情況和實施勞動合同制度進(jìn)行監(jiān)管?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》將勞動行政部門的監(jiān)管權(quán)擴大到勞動合同的訂立、解除、工傷、經(jīng)濟補償?shù)确矫?。同時，為保證勞動監(jiān)察的實施，規(guī)定了檢查權(quán)、行政處理權(quán)等權(quán)力。人力資源與社會保障部還制定了《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》、《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》。

3.4 心理戰(zhàn)：心理醫(yī)師和爭議解決機關(guān)

在建筑領(lǐng)域農(nóng)民工討薪案中，農(nóng)民工投訴、舉報往往是在向包工頭、勞務(wù)公司討薪不成的情況下選擇行政調(diào)解程序。農(nóng)民工對權(quán)利實現(xiàn)的訴求就極為強烈，常常形成一種“只要投訴就能立刻實現(xiàn)訴求”的心理誤判。加之，討薪成本的支出帶來的損失，農(nóng)民工對權(quán)利實現(xiàn)期限要求很短。與此次相對，包工頭、勞務(wù)公司、總包公司和建設(shè)公司并不會立即承擔(dān)支付義務(wù)，從心理來看，他們更傾向于不承擔(dān)義務(wù)。這樣，就出現(xiàn)了一方是焦急的農(nóng)民工、一方是悠哉的用工者的情形。甚至出現(xiàn)，包工頭、勞務(wù)公司、總包公司故意拖欠工資，鼓動、唆使農(nóng)民工鬧事以獲取工程款。

4 勞動爭議信訪的出路分析

4.1 理念問題

在理念上，勞動行政部門面臨維穩(wěn)和行政合法性的矛盾，在勞動爭議的處置上矛盾的斗爭性尤為明顯、激烈。但也應(yīng)看到，和諧穩(wěn)定的局面有利于政治權(quán)力、國家權(quán)力的合法、合理運作，和諧穩(wěn)定是行政權(quán)運行的溫床；行政合法、合理才能緩解當(dāng)事人之間的糾紛、公民對政府的不信任，也才能真正實現(xiàn)和諧穩(wěn)定。

4.2 現(xiàn)實之難

隨著社會交往的深入和社會、經(jīng)濟生活的發(fā)展，社會關(guān)系必然會越來越復(fù)雜。通過法律關(guān)系實現(xiàn)法治也必將面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面，法律以社會關(guān)系為調(diào)整對象，通過對社會關(guān)系的調(diào)整實現(xiàn)法對國家、社會的治理；另一方面，法律具有滯后性和階級意志性，很難與發(fā)展變化迅速的社會現(xiàn)實相適應(yīng)。同時，法律又是一個不平衡的非開放性系統(tǒng)，僵化的運作模式阻滯法律創(chuàng)新的探索，這一點在公法中表現(xiàn)的尤為明顯。④因此，在現(xiàn)實與法律之間就不可避免的產(chǎn)生了矛盾?？傮w上看，法律與現(xiàn)實的關(guān)系是，法律不斷適應(yīng)現(xiàn)實的發(fā)展。

4.3 勞動監(jiān)察機關(guān)

行政執(zhí)法權(quán)兼具執(zhí)法和行政兩方面的功能，也因此必須保持足夠的謙抑性。勞動監(jiān)察機關(guān)權(quán)力呈現(xiàn)又大又小的原因是行政權(quán)的配置極不合理，表現(xiàn)在：種類和幅度兩方面上。在種類上勞動監(jiān)察機關(guān)享有的執(zhí)法權(quán)和行政制裁權(quán)，但不享有執(zhí)行權(quán)。在幅度上，主要是罰款采取具體數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，與經(jīng)濟發(fā)展速度和國民收入增長速度極不匹配。

4.4 行政機關(guān)工作專業(yè)化的問題

心理的較量存在于信訪舉報（投訴）人、被舉報（投訴）人與勞動監(jiān)察機關(guān)之間。受諸多因素的不良誘導(dǎo)投訴人與被投訴人對勞動監(jiān)察機關(guān)過分信任。對信訪案件處理效率過分強調(diào)。當(dāng)這種訴求受制于程序低效的影響時往往就轉(zhuǎn)化為一種極端的懷疑心理。投訴人心理狀態(tài)對勞動監(jiān)察機關(guān)及其工作人員提出了兩個要求：一是行政人員必須具備一定的法律知識和解決問題的能力；二是需要具備一定的心理分析能力和談判能力。社會化生產(chǎn)和專業(yè)化程度的不斷提高，我國的教育、人才培養(yǎng)機制并不能滿足上述要求，需要對工作人員進(jìn)行再教育、再培訓(xùn)。逐步提高行政機關(guān)錄用人才的審查機制和審查標(biāo)準(zhǔn)，打造精英化的人才隊伍。

5 結(jié)束語

對于信訪制度應(yīng)辯證對待。信訪制度就其存在和功能看，對我國的體制改革和民主化進(jìn)程仍然具有重要的作用。信訪制度發(fā)揮了暢通民意、保障公民的政治參與、維護(hù)公民合法權(quán)益的重要作用。但同時，由于過分強調(diào)信訪維穩(wěn)制度的政治意義、不良誘導(dǎo)的因素導(dǎo)致信訪制度轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂跃S穩(wěn)，以命令的方式強調(diào)了穩(wěn)定的重要性導(dǎo)致行政機關(guān)陷入重重困境。勞動監(jiān)察機關(guān)對勞動爭議的解決具有重要的作用，受信訪制度的影響面臨理念不明、現(xiàn)實困惑、權(quán)力不均衡、人才供給不足等四大困境。立足現(xiàn)實逐步推進(jìn)涉法涉訴信訪回歸法治渠道，實現(xiàn)涉法涉訴信訪與一般信訪的分離，在解決爭議的同時保障公民的權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王全興.勞動法[M].北京：法律出版社，2008.

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