合作式反貧困：農(nóng)村扶貧治理創(chuàng)新研究

周華連

[摘 要] 如何有效避免精準(zhǔn)扶貧工作的形式主義，做到真扶貧、扶真貧，成為當(dāng)前農(nóng)村扶貧治理工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。本文通過分析當(dāng)前農(nóng)村貧困治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)，論證引入合作式反貧困機(jī)制的必要性，提出改變過去復(fù)制先進(jìn)典型經(jīng)驗的方法和理念，創(chuàng)新基層扶貧治理主體理念，開發(fā)精準(zhǔn)扶貧中產(chǎn)業(yè)扶貧的“短、小、精、特”優(yōu)勢，真正做到變輸血治貧為造血治貧。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧；合作式反貧困；扶貧治理

[中圖分類號] F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）05-19-4

2017年12月18日，《人民日報》一則題為“部分縣精準(zhǔn)扶貧成‘精準(zhǔn)填表，形式主義怪圈怎么破？”的消息被廣泛關(guān)注。填報表格不允許有任何涂改、做臺賬等成為扶貧最重要的工作，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧成了“精準(zhǔn)填表”；給貧困戶買新衣物、刷墻，只為“看著好看”；駐村書記被“打卡”，拴在村里扶不了貧；產(chǎn)業(yè)扶貧“圖省事”，買牛羊折算產(chǎn)業(yè)資金；強(qiáng)勢部門的對口扶貧點(diǎn)“越富越幫”；人為確定“貧困戶”，有人“被貧困”，有人“被脫貧”；實際情況不同，卻只能按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦事[1]，這則消息可謂把部分基層扶貧治理工作存在的形式主義問題展現(xiàn)得淋漓盡致。據(jù)一個已脫縣的不完全統(tǒng)計，每年投入扶貧治理工作的財政投資額為30多億元。很多人都深感疑惑，為什么不直接把這么多錢發(fā)給貧困戶，這樣可以完全達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)。然而，中國共產(chǎn)黨人扶貧治理工作的目的是為了讓貧困戶真正脫貧。

1 問題的提出

自精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，我國扶貧治理工作成效是巨大的，如2015年習(xí)近平總書記主持召開連片特困地區(qū)扶貧攻堅座談會時談到“扶貧開發(fā)工作進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期”[2]，易脫貧的都已抓住精準(zhǔn)扶貧政策的大好機(jī)遇實現(xiàn)脫貧，剩下的都是難啃的硬骨頭。對于扶貧治理工作，也有很多著名的專家學(xué)者進(jìn)行豐富的分析和論述。從精準(zhǔn)評估和識別視角下，衛(wèi)小將[3]認(rèn)為貧困包含物質(zhì)貧困和精神貧困，基于此觀點(diǎn)，其倡導(dǎo)采用一種“賦權(quán)式”扶貧治理模式。從鄉(xiāng)村善治的視角來看，由于把握精準(zhǔn)扶貧政策的偏差導(dǎo)致資源分配不均，引起民眾對基層政府的不信任，從而影響貧困戶的積極性。鄉(xiāng)村善治的觀點(diǎn)認(rèn)為必須優(yōu)化扶貧資源分配機(jī)制，健全扶貧監(jiān)督考核機(jī)制，完善扶貧立法[4]，才能解決精準(zhǔn)脫貧問題。從社會治理理論資源視角來看，首先應(yīng)破除政府單兵作戰(zhàn)的被動局面，構(gòu)建多元貧困治理主體；其次應(yīng)豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的線性結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)減貧主體間的多層次立體良性互動；最后對于精準(zhǔn)扶貧方式要突破傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧的路徑依賴，為開發(fā)式扶貧探索新路[5]。從整體性治理視角下看，樊友凱、周理等[6]認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧需要解決公共服務(wù)中職權(quán)分散、政策沖突、功能重疊、組織分割和服務(wù)真空等碎片化難題，才能釋放精準(zhǔn)扶貧政策的最大活力。

從當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行情況來看，所取得的成果與政府投入大量的人力、財力和物力相比存在相當(dāng)大的差距，主要存在以下幾個方面的局限。首先，單從政策執(zhí)行這一個層面去討論顯得較為寬泛，單從貧困主體去思維又未能展現(xiàn)貧困戶主體的所有類型，不同的貧困主體有不同的訴求。以往的研究都是針對普遍存在的致貧原因，采用無差別化的扶貧方式導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧中產(chǎn)業(yè)項目雷同化，致使產(chǎn)業(yè)扶貧的產(chǎn)業(yè)無法融入市場競爭，最終還需政府買單。其次，以鄉(xiāng)村善治為視角失去了具體實現(xiàn)目標(biāo)路徑。目前，基層政府的政治生態(tài)很難做到絕對公平地分配扶貧資源，雖然提出了需健全扶貧考核機(jī)制，但鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府應(yīng)對目前的考核就出現(xiàn)了多種形式主義的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分貧困主體沒有真正獲得益處。最后，對于社會治理視角和整體性治理研究范本，只是提出需要解決的難題。真正落實到扶貧治理工作中時，怎樣實現(xiàn)多層次主體的良性互動還缺乏具體的實踐。還有量化識別等方法在一定程度上裁剪了貧困主體的多樣性和豐富性，看似科學(xué)合理的量化評估方法，在實踐中卻遭遇貧困主體隱形的反抗，未能達(dá)到預(yù)期的效果。

長期在基層的社會實踐表明，在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策過程中存在制度設(shè)計完美與現(xiàn)實執(zhí)行不力的矛盾，沒有真正實現(xiàn)由輸血式扶貧向造血式扶貧轉(zhuǎn)變，部分扶貧主體處在不斷填報資料的忙碌狀態(tài)，而扶貧對象處在想脫貧卻無力且對扶貧工作深感失望的尷尬境地。因此，改善部分基層扶貧治理主體理念至關(guān)重要，扶貧治理工作的關(guān)鍵在人，而扶貧治理人的關(guān)鍵在方法和理念，改變過去總是復(fù)制先進(jìn)典型經(jīng)驗的方法和理念，創(chuàng)造性地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧中產(chǎn)業(yè)扶貧項目“短、小、精、特”優(yōu)勢，變成真正的造血式扶貧。

2 當(dāng)前貧困治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)及引入合作式反貧困的必要性

長期工作和生活在“連片特困地區(qū)”，深刻體會到深度貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后、公共服務(wù)的相對滯后、貧困主體思想的不解放，這些復(fù)雜的致貧原因大大增加了扶貧治理工作的難度。傳統(tǒng)的扶貧治理方法把易脫貧的、有門路脫貧的貧困戶在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)貧困中解脫出來了，但剩下的是一部分在主觀意識上就不愿脫貧、自身也沒有脫貧門路的貧困戶，再靠過去單方政府投入和扶持，已顯現(xiàn)出脫貧乏力現(xiàn)象。

2.1 貧困結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性

貧困人口數(shù)量依舊龐大，按照現(xiàn)有的貧困評價標(biāo)準(zhǔn)，我國依然有4 355萬的農(nóng)村貧困人口[5]，當(dāng)然貧困戶數(shù)量只是扶貧治理工作難的一個因素，更為致命的是貧困結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。所謂貧困結(jié)構(gòu)，從安東尼·吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論來看，是社會結(jié)構(gòu)因素（包含政府配置性資源和權(quán)威規(guī)范性規(guī)則）、個體行動因素（包含個體動機(jī)意識和行動的區(qū)域化）相互作用的結(jié)果[7]。這種復(fù)雜的貧困結(jié)構(gòu)無疑給農(nóng)村貧困治理工作增加了難度。“連片特困地區(qū)”貧乏的山區(qū)條件、脆弱的生態(tài)環(huán)境，這種區(qū)域結(jié)構(gòu)相對普通平原地區(qū)貧困發(fā)生率更高；少數(shù)民族靠山聚居的風(fēng)俗習(xí)慣和特有的少數(shù)民族語言，在一定程度上加劇了漢語文化結(jié)構(gòu)貧困；周圍長期存在的貧困已磨平了斗志，長此以往形成了主體思想結(jié)構(gòu)貧困。區(qū)域結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和思想結(jié)構(gòu)貧困多重交融，對政府這一治理貧困主體提出了更大的挑戰(zhàn)。

目前，我國“連片特困地區(qū)”除脫貧縣（市）外，其余所有縣（市）政府當(dāng)前及未來3年的中心工作都是決戰(zhàn)脫貧攻堅，各個單位都派出其精兵強(qiáng)將進(jìn)駐貧困村，不脫貧誓不回單位，作為基層扶貧治理主體已有來自各方的壓力和責(zé)任。但反觀社會類扶貧治理主體，首先，享有先天優(yōu)厚條件的沿海發(fā)達(dá)城市，在改革開放三十多年間都是舉全國上下之力優(yōu)先發(fā)展，當(dāng)然現(xiàn)在確實發(fā)展起來了，但是在幫扶“后富”工作上明顯出現(xiàn)不盡人意的情況，甚至嫌棄西部山區(qū)貧窮落后面貌。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策安排，沿海發(fā)達(dá)城市都有固定的對口幫扶縣（市），這些幫扶主體也會派出政府官員來掛職鍛煉，并給予醫(yī)療衛(wèi)生、教育工作者等人力和相應(yīng)的財力幫扶。但是在被幫扶地區(qū)，把專門從事對接外來部門的工作人員或直接進(jìn)駐本單位的人員除外，其他人幾乎不清楚還有對口幫扶這一政策，更不用考慮還處在貧窮中的貧困戶。其次，隨著我國對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的準(zhǔn)確定位，由高速增長變成高質(zhì)量增長對各類企業(yè)都提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。此時，發(fā)展良好的大型企業(yè)為了自身更好的發(fā)展，不愿意選擇到條件相對落后的西部貧困地區(qū)，迫于政策壓力只是在貧困地區(qū)設(shè)一個分部辦公區(qū)，并不在當(dāng)?shù)赝度肴肆?、財力、物力進(jìn)行實質(zhì)性的生產(chǎn)；新型企業(yè)和小微企業(yè)在對抗外部風(fēng)險時顯得吃力，更沒有余力來承擔(dān)扶貧治理主體工作。最后，很多從貧困地區(qū)走出去的孩子不愿再回到農(nóng)村，當(dāng)初讀書的動力就是走出大山擁抱更好的生活，幾年城里的大學(xué)生活更是激發(fā)其扎根在城市的愿望。

2.2 社會資源初次分配不平等

倫斯基認(rèn)為，貧困者之所以陷入貧窮，一個重要原因是貧窮者擁有太少的資源[8]。而資源又包含幾個領(lǐng)域的資源，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，貧困戶缺乏技術(shù)生產(chǎn)要素，缺乏社會資本和人力資本等生產(chǎn)要素，這些生產(chǎn)要素的匱乏導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)收入較少；在政治領(lǐng)域，相比普通農(nóng)民（市民）而言，貧困戶缺少參與政治活動的能力和機(jī)會，合理訴求自身利益渠道相對較窄；在文化領(lǐng)域，相比現(xiàn)在的高學(xué)歷趨勢，貧困戶更可謂是文盲，小學(xué)、中學(xué)甚至沒有進(jìn)過學(xué)校的貧困戶比比皆是，他們幾乎喪失文化話語權(quán)；在社會領(lǐng)域，貧困戶無法融入發(fā)展?jié)摿κ愕摹盎ヂ?lián)網(wǎng)+”、大眾傳媒和擁有資源的社會組織等，作為被幫扶主體在一定程度上受到社會的歧視和排斥?？傊鐣Y源初次分配的不平等、不合理，迫使貧困戶陷入“失能”性貧困或長期陷于貧困。

精準(zhǔn)扶貧政策中一項重要的舉措就是產(chǎn)業(yè)扶貧，而產(chǎn)業(yè)扶貧項目又分為競爭性項目和非競爭性項目，在競爭性項目中無疑需要貧困戶擁有較好的技術(shù)和資本才能勝出。在現(xiàn)存的實踐中，資源較多的已得到相應(yīng)項目戰(zhàn)勝貧困，但資源較少的不能拿到利潤豐厚的競爭性項目，只能靠幫扶主體平均分配的非競爭性項目勉強(qiáng)度日，既然已經(jīng)積淀了貧瘠的社會資源，那就“破罐子破摔”。教育扶貧是一項長期投入才能見到效果的扶貧方法，在布爾迪厄看來，窮人之所以貧窮源于他們沒有選擇，而沒有選擇的重要原因是窮人缺乏文化資本，作為社會底層的窮人，歷來只能成為教育制度的犧牲品[9]。在教育扶貧脫貧群體中，多數(shù)都是希望通過就讀職業(yè)技術(shù)學(xué)校掌握一門技術(shù)再進(jìn)廠打工的貧困戶，與掌管制度的精英階層相比，相對貧困代際傳遞特征顯現(xiàn)。在最初資源分配不均的情況下，教育扶貧項目顯得蒼白乏力。

2.3 貧困戶單打獨(dú)斗的參與

貧困戶作為扶貧治理工作一個至關(guān)重要的因素，目前現(xiàn)存的實踐都是貧困戶單打獨(dú)斗。土地作為貧困戶基本的生產(chǎn)生活資料，從我國包產(chǎn)到戶制實施開始，雖然在理論上屬于集體所有，但在實踐中都是農(nóng)戶在分得的一畝三分地上各干各的、自負(fù)盈虧。在實施精準(zhǔn)扶貧政策時，各地都采用了土地流轉(zhuǎn)方法，讓貧困戶把土地流轉(zhuǎn)到合作社或有能力承擔(dān)責(zé)任的大戶手中。貧困戶扮演的角色是什么呢？位置相對較偏的、貧瘠的土地較難被流轉(zhuǎn)，不能參與到土地流轉(zhuǎn)的分紅之中；而有幸被流轉(zhuǎn)土地的貧困戶拿著每667 m2幾百元的土地流轉(zhuǎn)收益維持基本生活，還不得不去合作社打工領(lǐng)取每日幾十元的工資。

表面上看起來土地流轉(zhuǎn)到合作社中把貧困戶都聚集起來發(fā)展了，但是實際還是掌握資源的權(quán)威人士在說話，貧困戶還是在自己流轉(zhuǎn)出去的土地上從事低下的勞動力創(chuàng)作，在強(qiáng)者掌握資源所設(shè)置的場所中還是把弱勢者邊緣化或排除在利益分配場所外，未能從根本上把貧困戶從單打獨(dú)斗的困境中解脫出來。在精神思想方面，一部分貧困戶身心安于現(xiàn)狀而不愿做出改變，他們認(rèn)為每天日出而作日落而息，在趕集的時候能夠到街上買上一塊肉、打上一壺酒，這樣的生活就是他們追求的。反之，如果通過異地搬遷扶貧或者是技能培訓(xùn)讓他們能夠在經(jīng)濟(jì)上有所好轉(zhuǎn)，他們反而感到心里空落落的，無法融入也害怕融入變化中的環(huán)境，所以在現(xiàn)實扶貧中，盡管破敗的房屋和只滿足自家口糧的土地也不能讓貧困幫扶主體插手幫扶，他們滿足于目前自身單獨(dú)奮斗的場所，也不愿參與到抱團(tuán)取暖的大發(fā)展潮流中去。

2.4 深層次的制度因素

制度造成貧困[10]是經(jīng)典馬克思主義理論的精髓，現(xiàn)行扶貧治理機(jī)制中，一種重要的制度是“施壓責(zé)任考核制”?！笆贺?zé)任考核制”實質(zhì)上表現(xiàn)為一種承包制，扶貧工作開展的結(jié)果是不論扶貧主體有沒有干活、工作是否做得好，只要其幫扶的貧困戶能在第三方評估考核中穩(wěn)保脫貧，那么這個扶貧治理工作就算取得良好績效。當(dāng)然這些評估考核具體而言就是“一票否決制”，各種扶貧任務(wù)和指標(biāo)從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到幫扶單位到幫扶責(zé)任人，再到村甚至貧困戶，層層施壓落實責(zé)任制，如果貧困戶在回答問題時說“不滿意、不知道、不清楚”，這時幫扶責(zé)任人的干部榮辱、經(jīng)濟(jì)和升遷都將重新考慮，幫扶單位、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等主體輕則年終目標(biāo)受影響，重則全縣點(diǎn)名通報批評。

在考核制基礎(chǔ)上，對于貧困戶這個最重要的扶貧對象，看貧困戶的房子是否是危房（實際上很多是為迎檢而里外墻粉刷一遍），看貧困戶銀行賬戶有沒有余額（部分貧困戶擁有的現(xiàn)金直接存在家中，沒有存放銀行的習(xí)慣），看貧困戶的經(jīng)濟(jì)來源有沒有產(chǎn)業(yè)支撐或者養(yǎng)牛羊豬雞鴨等，看貧困戶是否都參加新農(nóng)合等。貧困戶是否能達(dá)到上述指標(biāo)，確需貧困戶自身的奮斗。就像湯森和沃馬克評論說，“在中國政治中，上級是下級的榔錘，下級是上級的砧板?！盵11]這種上級考核決定下級政治前途的等級制，使得基層官員不得不使出渾身解數(shù)來迎接上級檢查，在當(dāng)前“決勝脫貧攻堅”的指揮棒下，基層政府以極強(qiáng)的動員能力不斷透支社會資源，而國家和普通民眾成為最終的受損者。

3 合作式反貧困：創(chuàng)新農(nóng)村扶貧治理

合作式反貧困是基于目前精準(zhǔn)扶貧政策實施以來得巨大成就的前提下提出的，精準(zhǔn)扶貧已解決了大量的貧困人口的貧困問題，但剩下部分貧困人口面臨更為嚴(yán)峻的復(fù)雜貧困結(jié)構(gòu)、資源匱乏、思想方向偏離、制度等困境。只有創(chuàng)新農(nóng)村扶貧治理工作，才能使貧困人口在2020年順利脫貧，在經(jīng)濟(jì)上、思想上奔向小康。

3.1 貧困治理主體多元化

合作式反貧困對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行主體提出了更高要求，要充分調(diào)動社會主體積極參與。精準(zhǔn)扶貧中的一項關(guān)鍵是讓老鄉(xiāng)的腰包鼓起來，而企業(yè)追求利潤最大化是他們永恒的目標(biāo)，沿海城市已相對飽和的環(huán)境需向外打開更為寬闊的市場，農(nóng)二代的大學(xué)生、高學(xué)歷者懷著反哺之心需要建設(shè)他們的家鄉(xiāng)，這幾者的目標(biāo)是一致的，有了共同的目標(biāo)就有前進(jìn)的動力。政府作為扶貧治理主體的主導(dǎo)者，運(yùn)用宏觀調(diào)控政策，營造積極的社會主體參與環(huán)境（進(jìn)一步加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），把控社會主體參與原則和制度，讓各社會主體抱成一團(tuán)在農(nóng)村這片廣袤的土地上積極揮灑熱血、釋放能量。

3.2 社會資源的創(chuàng)造與再分配

從我國農(nóng)村扶貧治理創(chuàng)新的角度出發(fā)，在加大政策傾斜力度和持續(xù)有力的經(jīng)濟(jì)投入的同時，一方面需重視社會資源再分配的相對公平，另一方面需更加重視制度性貧困和思想文化貧困。在積貧積弱的農(nóng)村，一個重要的原因是文化資源的匱乏。教育扶貧是精準(zhǔn)扶貧“五個一批”中重要的一個，但是不能快速地看到明顯效益，往往不受重視，就連修建的鄉(xiāng)村圖書館幾乎門可羅雀。據(jù)審計署在人民日報上發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，各地清退虛假貧困戶10.18萬人，重新補(bǔ)錄貧困人口達(dá)9.51萬人[12]。從表面上看，這是扶貧工作數(shù)據(jù)造假，深究其根本是貧困人口資源匱乏的集中表現(xiàn)。不貧困人口為什么能夠“被扶貧”，從社會資源角度看，他們與真貧困戶相比擁有豐富的社會資本，能夠通過手中資本獲取更多的資源，從而拉大在農(nóng)村內(nèi)部間貧富差距。扶貧治理工作是對貧困人口資源的一種再分配，隱形社會資源的再分配對政府扶貧治理工作提出更高的要求，必須創(chuàng)新扶貧治理工作，才能讓貧困人口真正享受其福利。

3.3 共建合作參與式反貧困機(jī)制

合作式反貧困機(jī)制不是簡單的幾個社會主體的疊加組合，其需要多元化的貧困治理主體相互配合、各盡其能，最關(guān)鍵的政府治理主體把控方向。合作參與式反貧困機(jī)制與現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)扶貧的最大區(qū)別在于是分地區(qū)建立起來的機(jī)制，各地區(qū)運(yùn)作模式相同，但運(yùn)作的人和思路完全不同，這樣就有利于發(fā)展“短、小、精、特”的產(chǎn)業(yè)模式。產(chǎn)業(yè)周期短為企業(yè)快速回收成本投入下一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供可能，也為農(nóng)戶增加信心積極參與產(chǎn)業(yè)項目；產(chǎn)業(yè)規(guī)模小利于參與戶根據(jù)市場需求變化及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少投資失敗風(fēng)險；產(chǎn)業(yè)精是根據(jù)現(xiàn)代人的需求提供更為精細(xì)的服務(wù)，也為產(chǎn)業(yè)具有特色奠定基礎(chǔ)；發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)項目一直是扶貧治理者追求的至高目標(biāo)，農(nóng)村長期積淀的貧瘠資源只有在短、小、精、特上下足功夫，才能做到產(chǎn)業(yè)各具特色，貧困戶才會看到發(fā)展的希望，積極主動要求參與到反貧困的浪潮中來。

3.4 完善貧困治理的制度設(shè)置

扶貧治理幫扶精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)人，這種政府承包在一定程度上挫傷了貧困戶的積極性，培養(yǎng)了一批“等靠要”的懶漢。管理學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為不能讓被管理者積極參與到管理事務(wù)中來，這個管理者一定是不稱職的，這個制度在制定和執(zhí)行時應(yīng)進(jìn)行調(diào)整完善。通過精準(zhǔn)扶貧政策的實施已經(jīng)富裕了一批，再通過創(chuàng)新農(nóng)村扶貧機(jī)制讓各社會主體、貧困戶積極參與共建合作式反貧困機(jī)制脫貧一批，到2020年真正實現(xiàn)全國人民的全面小康。

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