淺談棚戶區(qū)改造PPP模式的運作及前景展望

武靈聰

摘要：PPP模式是近年來廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資領(lǐng)域的一種新型融資模式，本文分析了PPP模式在棚戶區(qū)改造中的可行性，并分析了政府部門與私營企業(yè)合作融資建設(shè)的可行方式，具體介紹了PPP模式的項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等以及在棚戶區(qū)的改造中PPP模式的運用給公共部門帶來的便利與好處、未來的發(fā)展前景。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)；PPP模式；發(fā)展

一、棚戶區(qū)改造PPP項目的運作方式

（一）項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。

1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟動準備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實施方案，明確部門責(zé)任分工、目標任務(wù)和實施工作計劃安排等；三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊；二是項目協(xié)議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容（項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案；五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則；六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實施方案公示和報批。在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔(dān)得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，負責(zé)研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項目主要商業(yè)原則，進行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

（二）項目招投標實施階段

項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件（如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；研究和編制項目協(xié)議等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風(fēng)險和應(yīng)對措施等）；落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息；投標人。準備投標文件；制定評標標準、評標細則和評標程序；成立評標工作組，開標、組織評標；編寫評標報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

（三）項目實施階段

實施階段包括項目建設(shè)和項目運營兩個階段。

1、項目建設(shè)。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項目公司組織各相關(guān)單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權(quán)利。

（四）合同終結(jié)階段

轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的經(jīng)營權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時）向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

二、棚戶區(qū)改造PPP模式的發(fā)展前景

財政部推廣PPP模式，意在拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道，完善財政投入及管理方式，解決融資難題。這是針對當(dāng)前我國投融資存在的困境而提出的。專家總結(jié)我國傳統(tǒng)投融資模式存在“一高，融資平臺債務(wù)高；一低，公共供給效率低；一難，私人資本進入難”的問題。具體到文化領(lǐng)域，投融資問題同樣突出。在此背景下引入PPP模式，有助于破解文化領(lǐng)域融資困境。

PPP模式的引進對于文化領(lǐng)域特別是公共文化建設(shè)具有積極的意義。長期以來，文化領(lǐng)域特別是公共文化的產(chǎn)品和服務(wù)主要依靠政府投入，重視強調(diào)公共服務(wù)的“標準化”“均等化”。民營資本進入文化領(lǐng)域面臨著“不敢投”“不愿投”“沒有能力投”等問題。通過推廣PPP模式，將政府公共利益和企業(yè)經(jīng)濟利益綁定，讓民營資本“敢于投”；通過投資周期的延長將項目經(jīng)營的短期風(fēng)險“熨平”，變短期逐利為長期獲利，讓民營資本“愿意投”；把政府的高信用優(yōu)勢與社會資本、民營資本管理運行的高效率結(jié)合，降低民營企業(yè)的融資成本，提高文化項目的融資效率，讓民營資本“有能力投”。真正把引導(dǎo)民營資本投入文化領(lǐng)域的工作做實，而不是作為“口號”長期空喊。

此外，PPP模式有望取代融資平臺模式。第一，股債順勢而上，邁入直接融資大時代。PPP模式下可通過多種融資方式籌集資金，較融資平臺模式最大的變化在于以股權(quán)、新型債券品種為主的直接融資將取代以平臺貸款為主的間接融資。加之政府主流的一般債券、專項債券亦屬直接融資范疇，政府融資將開啟直接融資的大時代！就股權(quán)而言，公私合營項目公司形式將撬動巨量社會資本，以參股的形式為公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。就債權(quán)而言，債券品種將會豐富，項目收益?zhèn)唾Y產(chǎn)證券化供給有望放量。第二，PPP項目公司或?qū)⒒頌樾乱淮叭谫Y平臺”。43號文一聲令下，融資平臺將慢慢退出歷史舞臺。PPP模式或?qū)⒊蔀槿谫Y平臺轉(zhuǎn)型的方向，PPP模式下的項目公司或?qū)⒊蔀樾滦偷摹叭谫Y平臺”。政府債券的發(fā)行受到赤字率的約束，債務(wù)的擴張還得依靠“外部融資實體”，地方政府可依靠PPP模式下的經(jīng)營主體繼續(xù)融資，所不同的只是企業(yè)和項目的信用取代了政府的隱性擔(dān)保。第三，降低地方政府債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險。PPP將促進地方政府舉債規(guī)范化，提高透明度；PPP推行的關(guān)鍵在于地方政府的契約精神，較高的信用將是采用PPP融資的必要條件，這將倒逼政府維持自身信用程度；當(dāng)前財政部力推PPP的主要原因之一便在于化解地方政府債務(wù)危機，示范項目以存量項目為主，利于緩解存量債務(wù)壓力。

三、結(jié)語

隨著PPP成為各城市招商引資和發(fā)展經(jīng)濟的主要手段，各省市的PPP項目正在不斷的大規(guī)模推出，我國的PPP市場正式進入到規(guī)模性的運行階段，由此帶來了城市開發(fā)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、旅游文化、養(yǎng)老醫(yī)療領(lǐng)域政府治理、財政管理、商業(yè)模式、開發(fā)機制、投資機制、金融機制的全面革新。

參考文獻：

[1]李莉、張輝.中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中棚戶區(qū)改造理論與實踐，中國經(jīng)濟出版社，2014年9月第一版

[2]倪鵬飛.城市化進程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索，社會科學(xué)文獻出本社，2012年9月第一版