縣域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題與對(duì)策研究

馬思敏 王承武

摘要：本文結(jié)合沙雅縣生態(tài)功能區(qū)劃和主要生態(tài)環(huán)境特征，從生態(tài)補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償方式、生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管等方面分析了沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在的問題，針對(duì)以上問題，提出了改善生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；沙雅縣

中圖分類號(hào)： X171 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2018）07-0185-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.113

Study on problems and countermeasures of ecological compensation in key ecological function areas in county area-Take Shaya county as an example

Ma Simin， Wang Chengwu

（School of Management， Xinjiang Agricultural University ，Urumqi Xinjiang 830052， China）

Abstract ： Based on the ecological function zoning and main ecological environment characteristics of Shaya County， this paper analyzes the problems of ecological compensation in key ecological function areas of Shaya County from the aspects of ecological compensation scope and standards， ecological compensation methods and ecological compensation supervision. Suggestions for improving the status quo of ecological compensation are proposed.

Keywords： Key ecological function areas； Ecological compensation； Shaya County

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題日益突出。生態(tài)補(bǔ)償政策的出臺(tái)，能夠有效緩解生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾，可促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與綠色可持續(xù)發(fā)展。新疆沙雅縣作為落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策的基本行政單位，對(duì)縣內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償十分必要。目前沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐雖然有了一些成效，但是仍然存在一些問題，還有待解決。

1 沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 沙雅縣概況

沙雅縣位于新疆維吾爾自治區(qū)西南部，阿克蘇地區(qū)東偏南，處于塔里木盆地北部，渭干河綠洲平原的南端，北接天山，南擁大漠[1]。縣域內(nèi)有渭干河與塔里木河兩條重要河流，有一個(gè)“世界胡楊森林公園”、一個(gè)“國家沙漠公園”、一個(gè)“自治區(qū)級(jí)濕地保護(hù)區(qū)”。

1.2 沙雅縣生態(tài)功能區(qū)劃

生態(tài)功能區(qū)劃是根據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)格局、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能空間分異規(guī)律，將某區(qū)域劃分成不同生態(tài)功能地區(qū)的規(guī)劃[2]。沙雅縣生態(tài)功能區(qū)劃將沙雅縣分為了生物多樣性維護(hù)與特殊保護(hù)區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境安全保障區(qū)、人群聚居區(qū)四個(gè)生態(tài)功能區(qū)，并且這四個(gè)生態(tài)功能區(qū)覆蓋了整個(gè)縣域。其中，依照《全國生態(tài)功能區(qū)劃》（修編版）的方法，將具有生態(tài)調(diào)節(jié)功能的防風(fēng)固沙區(qū)和生物多樣性維護(hù)和特殊保護(hù)區(qū)劃為了沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

1.3 沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

防風(fēng)固沙區(qū)分布在塔里木盆地內(nèi)綠洲以外廣大平原區(qū)域，區(qū)域內(nèi)包含了部分塔克拉瑪干沙漠還有一個(gè)礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)，主要的生態(tài)系統(tǒng)為荒漠生態(tài)系統(tǒng)、礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)；生物多樣性維護(hù)和特殊保護(hù)區(qū)分散在塔里木河流域及其周邊，區(qū)域內(nèi)包含了牧業(yè)區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)以及自治區(qū)級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)，主要的生態(tài)系統(tǒng)為草原生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、流域生態(tài)系統(tǒng)。

沙雅縣近年來在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面，取得了階段性進(jìn)展。在實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的退耕還林還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、荒漠化治理、防沙治沙、濕地保護(hù)與恢復(fù)、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態(tài)治理等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目過程中，凸顯出了一系列問題，阻礙了沙雅縣的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

2 沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

2.1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直觀反應(yīng)出了生態(tài)環(huán)境價(jià)值，也直接關(guān)系到生態(tài)利益相關(guān)者的行為，一個(gè)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有著維持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制高效運(yùn)行的作用。通過調(diào)查分析現(xiàn)階段沙雅縣的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，力度小的問題。如在退耕還林工程中，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食100kg，補(bǔ)助現(xiàn)金20元，除此以外按照每畝50元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)鼓勵(lì)退耕戶種苗造林。由于此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以彌補(bǔ)退耕戶為建設(shè)和保護(hù)生態(tài)而放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，所以退耕戶對(duì)退耕還林、對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿就有所降低，不利于沙雅縣的生態(tài)文明建設(shè)。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償方式過于單一

沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)最為主要的生態(tài)補(bǔ)償方式就是資金補(bǔ)償，雖然資金補(bǔ)償是受償者樂于接受的補(bǔ)償方式，但是這并不利于受償者今后的發(fā)展。這種“輸血型”的補(bǔ)給的確能夠解決當(dāng)時(shí)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益相關(guān)者之間的矛盾，但接受“輸血型”補(bǔ)給的人群并不具備“造血”的能力，也就是說，生態(tài)受償者收到補(bǔ)償資金后很有可能直接將其轉(zhuǎn)化為消費(fèi)性支出，從而產(chǎn)生了“拿錢過日子”的懶散生活態(tài)度，缺少了從事其他行業(yè)的積極性。所以現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方式過于單一，不利于受償者創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)價(jià)值[3]。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管不到位

對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金監(jiān)管不到位。沙雅縣部分行政村的生態(tài)補(bǔ)償資金使用程序不規(guī)范，資金分配未細(xì)化，核算不清晰。部分行政村向村民公示的生態(tài)補(bǔ)償資金使用方案和使用結(jié)果不準(zhǔn)確，并且存在未按照原定方案使用生態(tài)補(bǔ)償資金的情況。部分行政村向村民公示了使用方案和使用結(jié)果，但是方案與結(jié)果十分簡潔?？h一級(jí)的水利局、環(huán)保局、林業(yè)局等行政部門對(duì)沙雅縣各類生態(tài)補(bǔ)償資金的發(fā)放均有抽查，但并未在官方網(wǎng)站上公示抽查結(jié)果。

對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)管理不到位。生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)龐大的工程，它涉及很多的領(lǐng)域和區(qū)域，也涉及了很多部門的相關(guān)利益。沙雅縣的國土局、環(huán)保局、水利局、林業(yè)局、畜牧局都在生態(tài)補(bǔ)償過程中扮演著重要角色，而在生態(tài)補(bǔ)償工作需要交叉進(jìn)行時(shí)，這些部門由于權(quán)責(zé)不一、利益分配不均、分工不清等原因，會(huì)出現(xiàn)部分工作被“多頭管理 ”，部分工作“無人管理”，這就影響了生態(tài)補(bǔ)償工作的有序進(jìn)行。這種不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的管理模式勢必會(huì)使生態(tài)補(bǔ)償工作付出的多而收獲的少。

3 沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議

3.1 擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

首先，沙雅縣的每一種生態(tài)補(bǔ)償類型都不應(yīng)固化實(shí)施范圍和受償人群，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、生態(tài)環(huán)境特征及時(shí)調(diào)整、擴(kuò)展以往的實(shí)施范圍和受償人群。其次，沙雅縣政府可依靠自治區(qū)和國家政策的支持，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償基金，提高部分生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并且加大各級(jí)政府對(duì)各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈镔Y投入，滿足受償人群對(duì)生活的基本要求。最后建立生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲制度，考察受償者接受補(bǔ)償后在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用，并以此為據(jù)，對(duì)其下一周期的生態(tài)補(bǔ)償額度進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)式或懲罰式的調(diào)整，通過此舉提高受償者的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

3.2 構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償方式

沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一方面可通過對(duì)被補(bǔ)償者進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)和教育等，對(duì)受償者提供技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，并且提高他們的整體教育水平與個(gè)人整體素質(zhì)，以及個(gè)人的技術(shù)水平，使他們?cè)谑I(yè)后能夠有效的提升專業(yè)能力，甚至是創(chuàng)業(yè)能力，以此解決個(gè)人生計(jì)問題。另一方面可以給失業(yè)群體提供一些工作崗位，沙雅縣生態(tài)功能區(qū)內(nèi)生活著許多退耕還林、還牧的居民，為這一人群提供相應(yīng)的生態(tài)環(huán)保公益崗位，可以有效的提高生態(tài)補(bǔ)償效率。隨著整體“造血”能力的提升，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和整體生活水平都會(huì)相應(yīng)的提高。除此之外，還可以拓展市場化的生態(tài)補(bǔ)償方式，在水權(quán)交易、碳排放交易等方面政府要予以引導(dǎo)，促使企業(yè)和民眾參加到生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中來，提高市場活躍性，有效提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省?/p>

3.3 完善生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管

為了提高政府生態(tài)補(bǔ)償效率，必須強(qiáng)化對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的監(jiān)督與管理。第一，由于監(jiān)督管理政策落實(shí)不到位，需要建立健全補(bǔ)償資金的監(jiān)督管理體制。沙雅縣政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的資金管理機(jī)構(gòu)，建立生態(tài)補(bǔ)償各個(gè)部門之間的聯(lián)系，逐步完善監(jiān)管體制，在上級(jí)管理的前提下相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展。第二，完善各個(gè)部門生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔⒐_制度，增強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督，及時(shí)公開資金的使用信息及政務(wù)信息，勇于接受全區(qū)人民乃至社會(huì)的質(zhì)疑，敢于承認(rèn)在生態(tài)補(bǔ)償資金使用上的錯(cuò)誤，并積極改正資金用途[4]。

4 結(jié)論

在沙雅縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、生態(tài)服務(wù)功能愈發(fā)重要、生態(tài)環(huán)境脆弱、扶貧任務(wù)艱巨的情況之下，解決沙雅縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在的問題是新疆沙雅縣實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶€需擴(kuò)大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還需提高、補(bǔ)償方式還需拓展、補(bǔ)償監(jiān)管還需改進(jìn)，從這四個(gè)方面入手可大大提升生態(tài)補(bǔ)償效率。

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收稿日期：2018-04-28

作者簡介：馬思敏（1994-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境管理。