健全政務(wù)公開評(píng)價(jià)機(jī)制 推進(jìn)政府信息公開

摘 要 簡政放權(quán)在于對權(quán)力的歸屬、運(yùn)行進(jìn)行重構(gòu)，也是對權(quán)力的一種限制，政府信息公開制度本質(zhì)上就是通過法定的程序?qū)?quán)力進(jìn)行限制，因此通過政府信息公開實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)、監(jiān)督簡政放權(quán)，同時(shí)也通過簡政放權(quán)擴(kuò)大政府信息公開。本文以第三方評(píng)估的視角，提出健全政務(wù)公開評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)政府信息公開。

關(guān)鍵詞 政務(wù)公開 政府信息公開 第三方評(píng)估

作者簡介：房宇，遼寧行政學(xué)院教師。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.061

黨的十八屆五中全會(huì)中提出：“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能”，全會(huì)提出的“放、管、服”相結(jié)合區(qū)別以往“精兵簡政”的機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，也區(qū)別于之前單純提“簡政放權(quán)”，可以說“放、管、服”相結(jié)合是政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的要求。改革是一場革命，改革能否取得成效取決于目標(biāo)的制定和具體措施的執(zhí)行，簡政放權(quán)在于對權(quán)力的歸屬、運(yùn)行進(jìn)行重構(gòu)，也是對權(quán)力的一種限制，政府信息公開制度本質(zhì)上就是通過法定的程序?qū)?quán)力進(jìn)行限制，因此通過政府信息公開實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)、監(jiān)督簡政放權(quán)，同時(shí)也通過簡政放權(quán)擴(kuò)大政府信息公開。

一、“放、管、服”對政府信息公開的要求

《2017年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》明確提出要推進(jìn)“放管服”改革信息公開，以政務(wù)公開助力促改革。

（一）簡政放權(quán)對政府信息公開的要求

行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張性，但也會(huì)隨著歷史發(fā)展發(fā)生變化，但是只要國家存在，權(quán)力就不能消除。政府職能也不是一成不變的，也會(huì)隨著國家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展而產(chǎn)生變化。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府不再是全能的角色，不需要承擔(dān)更多的屬于市場、屬于社會(huì)的職能，不需要去觸及純粹屬于個(gè)人生活的領(lǐng)域，而是承擔(dān)自身應(yīng)該承擔(dān)的角色。洛克認(rèn)為：“政府是人民自愿通過協(xié)議聯(lián)合組成的‘共同體，其目的是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)、安全和公共福利?！?因此從行政價(jià)值的角度，政府職能應(yīng)該是在法治的框架下，追求社會(huì)福利的最大化，保障自由、安全、秩序，并承擔(dān)保障不利后果的責(zé)任。

簡政放權(quán)就是要向市場放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)、向下級(jí)政府放權(quán)，利用市場這只看不見的手和社會(huì)、政府這兩只看得見的手，充分發(fā)揮各自的作用，優(yōu)化政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，提高政府效能。簡政放權(quán)從程序方面首要的要求就是公開，包括權(quán)限公開、職能公開、流程公開、責(zé)任公開。公開才能檢驗(yàn)政府是否真正將權(quán)力下放。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》里明確要求省級(jí)政府、市縣政府以及依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位要完成權(quán)力清單的公布工作。不僅權(quán)力清單包括責(zé)任清單在內(nèi)，都要通過政府門戶網(wǎng)站集中展示，并及時(shí)動(dòng)態(tài)更新，方便公眾獲取和監(jiān)督。

（二）放管結(jié)合對政府信息公開的要求

簡短的簡政放權(quán)實(shí)踐證明，只放不管是不行的，因此要放管結(jié)合。從中央到地方的行政體制來看，上行下效，往往國家層面國務(wù)院放了什么權(quán)力，地方層面省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府就下放什么權(quán)力，不管下面的基層政府能不能承接一律下放，而基層政府往往缺少承接的能力，無論是專業(yè)人員配備上、資金設(shè)備方面還是制度層面，許多權(quán)力都不能承接住，因此在放權(quán)方面要從實(shí)際出發(fā)，不能“一刀切”。我國沒有編制法，因此在編制管理上應(yīng)在編制規(guī)定的職數(shù)范圍內(nèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革。政府還要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)管職能，通過政府信息公開制度，自覺接受公眾監(jiān)督。

（三）優(yōu)化服務(wù)對政府信息公開的要求

登哈特提到：“與新公共管理（它建立在諸如個(gè)人利益最大化之類經(jīng)濟(jì)觀念之上）不同，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意為他們服務(wù)之上的”。 政府在行政體制改革的過程中制定的政策要從服務(wù)角度出發(fā)，將建設(shè)服務(wù)型政府作為重要目標(biāo)。

服務(wù)型政府的要求要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方法，提高政府治理能力現(xiàn)代化，政府最終是為公眾服務(wù)的，對于公眾來說并不關(guān)注政府下放了多少權(quán)力，政府保留了多少權(quán)力，也不關(guān)注行政審批項(xiàng)目具體有多少，而是關(guān)注辦事是不是比以前方便了、快捷了。因此在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查閱、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)察，建立平臺(tái)信息共享，優(yōu)化程序、提高效率。通過政府信息公開制度，加大公開力度，加強(qiáng)對政策的解讀，公開服務(wù)指南、基本公共服務(wù)信息，方便公眾辦事，推動(dòng)進(jìn)一步深化改革、改善民生，提高政府的服務(wù)質(zhì)量。

二、通過政務(wù)公開評(píng)估發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府信息公開存在的幾個(gè)問題

我國的《政府信息公開條例》自2008年實(shí)施以來，政府信息的公開范圍變得越來越大，政府信息的公開渠道也比以前多樣，對于推進(jìn)民主法治建設(shè)具有重要的意義。但是在對政務(wù)公開進(jìn)行評(píng)估的過程中，也發(fā)現(xiàn)了政府信息公開制度存在的一些問題。

（一）依申請公開的渠道、答復(fù)等存在問題

政府信息公開分為依職權(quán)主動(dòng)公開和依申請公開?！墩畔⒐_條例》第十三條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！币郎暾埞_制度本身對申請人就有特殊的限制，實(shí)踐中的情況更是存在著很大的問題。

1.申請的渠道問題。在第三方評(píng)估的過程中發(fā)現(xiàn)：有的政府網(wǎng)站上寫明了依申請公開的流程，并可以在線提出申請，有的可以直接在網(wǎng)頁上提交申請，有的需要下載申請表郵寄到指定郵箱，有的政府網(wǎng)站沒有依申請公開的網(wǎng)絡(luò)渠道。有的政府網(wǎng)站需要注冊才可以提出申請，然后注冊并沒有人管理合答復(fù)，不能在需要的時(shí)間提出公開申請，無形中增加了申請的難度。

2.申請的答復(fù)問題。通過第三方評(píng)估，遼寧14個(gè)地級(jí)市的依申請公開答復(fù)情況并不樂觀，三分之一左右按照申請的內(nèi)容、答復(fù)的期限、答復(fù)的形式等進(jìn)行了規(guī)范答復(fù)，三分之一出具了非本機(jī)關(guān)信息告知書，三分之一超期限答復(fù)或者沒有答復(fù)。面對同樣的申請公開的問題卻有不同的答復(fù)情況，說明我們依申請公開答復(fù)的具體制度還不夠健全。

3.非本機(jī)關(guān)信息告知書。實(shí)踐中申請人會(huì)向非制作政府信息的機(jī)關(guān)申請信息公開，這個(gè)時(shí)候被申請機(jī)關(guān)會(huì)出具非本機(jī)關(guān)信息告知書，按照地方規(guī)范性文件的規(guī)定，對能夠確定該信息公開部門的，告知該部門的名稱及聯(lián)系方式，在實(shí)際操作中，有的市政務(wù)公開辦告知了部門名稱但是沒有提供聯(lián)系方式，有的市政務(wù)公開辦在收到申請之后直接將申請轉(zhuǎn)給了應(yīng)該公開的機(jī)關(guān)，后一種做法方便了公眾，可以借鑒類似于復(fù)議方面的規(guī)定，復(fù)議在找不到具體機(jī)關(guān)的時(shí)候可以向縣級(jí)政府直接復(fù)議，信息公開也可以統(tǒng)一由政務(wù)公開辦受理，之后移交給應(yīng)該做出公開答復(fù)的機(jī)關(guān)。

（二）缺少直觀解讀

政府信息公開包括靜態(tài)的權(quán)力信息與公開權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)。在行政審批流程方面，不僅公開辦理依據(jù)、受理?xiàng)l件、申請材料、審批程序等內(nèi)容，還應(yīng)該用直觀的方式包括圖片、卡通、視頻、音頻等方式進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的介紹與說明。第三方評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)，直觀的解讀很少，多數(shù)是官方文字性的解讀，有些詞語很專業(yè)也很晦澀難懂，只在網(wǎng)站上不能夠完全了解某些新出臺(tái)的政策規(guī)定，這樣使得在網(wǎng)絡(luò)上的公開并不能達(dá)到應(yīng)有的效果。應(yīng)該增加直觀的解讀方式，讓公眾了解政策更容易。

（三）政府門戶網(wǎng)站建設(shè)不足

政府網(wǎng)站建設(shè)是政府工作的重要方面，也是信息公開的主要陣地。和知名的門戶網(wǎng)站（新浪、搜狐、騰訊、網(wǎng)易等）相比，政府的網(wǎng)站往往沒有特色，內(nèi)容不吸引人，網(wǎng)站的基礎(chǔ)功能還沒有發(fā)揮，應(yīng)該加大與其他媒體的溝通合作。政府網(wǎng)站的內(nèi)容更新不及時(shí)，有的網(wǎng)站已經(jīng)閑置，某些欄目的內(nèi)容幾年沒有更新。政府網(wǎng)站設(shè)置的鏈接很多都是與內(nèi)容無關(guān)，甚至是失效的鏈接。網(wǎng)站板塊也比較雜亂，比如為了應(yīng)付考核與評(píng)估，臨時(shí)增設(shè)欄目，而增設(shè)的板塊與網(wǎng)站的整體不相協(xié)調(diào)。

網(wǎng)絡(luò)化、信息化是政府信息公開工作的必然要求，政府的網(wǎng)站是政府的門面，也是政府的名片，應(yīng)該做好。比如審批制度改革中優(yōu)化審批流程方面，要打破部門壁壘，依托網(wǎng)絡(luò)建立審批“云”服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)行政審批資源共享。規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)審批全程網(wǎng)上運(yùn)行。

（四）檔案館、圖書館建設(shè)不夠

《政府信息公開條例》規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲得政府信息提供便利。可以說檔案館、圖書館是政府主動(dòng)公開信息的重要場所，政府應(yīng)該及時(shí)將需要公開的信息提供給檔案館、圖書館。在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)：有的地方設(shè)置檔案館供公眾進(jìn)行政府信息查詢，但是利用率較低，位置偏僻、公眾并不熟知檔案館有所需信息等等因素導(dǎo)致很多檔案館、圖書館都閑置。而且通過檔案館進(jìn)行信息查詢周期很長，有的地方檔案館規(guī)定需要先提出申請，然后進(jìn)行排號(hào)，并不是申請當(dāng)天就可以獲得查詢的機(jī)會(huì)，這樣公眾獲取信息會(huì)不及時(shí)，影響自身權(quán)益的保障。

檔案館和網(wǎng)站相比，需要更多政府投入，檔案館也應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮線上與線下聯(lián)合的作用。采用合適的供公眾查詢渠道，縮短申請期限。和檔案館相比，圖書館在政府信息公開的方面更差一些，體現(xiàn)在有些城市的圖書館對外開放的程度不高，開放時(shí)間較短。應(yīng)該加強(qiáng)檔案館、圖書館的建設(shè)，充分利用可以利用的資源，不要閑置和浪費(fèi)公共資源，更好的為公眾提供政府信息。

（五）政府與公眾欠缺互動(dòng)

政府必須利用各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，方便公眾及時(shí)獲取政府信息?，F(xiàn)階段政府信息公開缺少與公眾的互動(dòng)，無法真正實(shí)現(xiàn)和保障公民的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)、抗辯權(quán)與陳述權(quán)。隨著公民權(quán)利的發(fā)展，公民自身的權(quán)益需要得到保障，公民也積極參與政治權(quán)利來推進(jìn)利益的平衡與分配。在政府信息公開的層面，公民需要獲取自身需要的信息，會(huì)向政府提出咨詢；公民在行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)時(shí)，會(huì)向政府提出建議；公民在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，需要救濟(jì)，會(huì)向政府提出抗辯和申訴。在政府網(wǎng)站上，缺少與公眾的互動(dòng)，在重大決策預(yù)公開制度征求社會(huì)意見時(shí)，公眾提出的建議、意見很多未被采納，也沒有提供不采納的理由。部分涉及到本地區(qū)、本部門的重大事件、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題等公眾提出的意見、建議等政府沒有回復(fù)。行政公開的公共利益必須和不公開的公共利益互相平衡。各種利益互相平衡是社會(huì)生活的重要基礎(chǔ)。 權(quán)力與權(quán)利之間需要平衡，也需要互動(dòng)。

除了以上幾方面問題之外，政府在信息公開中還有一些問題，比如公開的內(nèi)容不完備，權(quán)力運(yùn)行重點(diǎn)領(lǐng)域信息公布不及時(shí)，公共服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公布不細(xì)致，保密審查、考核評(píng)議、投訴舉報(bào)等制度建設(shè)不健全，這些問題的存在說明我國政府信息公開工作在條例頒布之后取得了一定成績，但在取得成績的基礎(chǔ)上，還要看到問題，政府信息公開不是簡單的公開，還要看公開的程度、公開的好壞、公開的成效等。

三、健全政務(wù)公開的評(píng)價(jià)機(jī)制

從狹義的角度看政府信息公開不同于政務(wù)公開，政務(wù)公開更側(cè)重政府行使職權(quán)層面，政府信息公開的內(nèi)涵和外延都要大于政務(wù)公開，但對政務(wù)公開工作的評(píng)估在很大程度上會(huì)影響對政府信息公開的評(píng)價(jià)，也會(huì)反映政府信息公開制度運(yùn)行的問題。因此應(yīng)該健全政務(wù)公開的評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)政府信息公開。政務(wù)公開工作已經(jīng)納入到政府的績效考核體系，應(yīng)該科學(xué)的設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善對政務(wù)公開工作的獎(jiǎng)勵(lì)及問責(zé)機(jī)制。

（一）第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

引入第三方機(jī)構(gòu)對各級(jí)政府以及政府部門的政務(wù)公開質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三方機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的、公正的，通過客觀數(shù)據(jù)反映政府機(jī)關(guān)政務(wù)公開工作情況，通過實(shí)地考查對政務(wù)公開工作細(xì)節(jié)進(jìn)行核實(shí)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)以外的科研機(jī)構(gòu)、研究院所。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要從自身的領(lǐng)域出發(fā)，也可以由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來聘請相關(guān)的專家、學(xué)者組成評(píng)估小組來進(jìn)行評(píng)估。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)化、合理化

政府的信息公開不僅僅是公開，還要看公開的程度、質(zhì)量與效果，公開的好壞，所以要科學(xué)化、合理化的設(shè)定指標(biāo)。根據(jù)國務(wù)院辦公廳的《2016年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》的要求，主要圍繞六個(gè)方面推進(jìn)公開：一是圍繞深化改革推進(jìn)公開，二是圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)公開，三是圍繞民生改善推進(jìn)公開，四是圍繞助力政府建設(shè)推進(jìn)公開，五是圍繞擴(kuò)大政務(wù)參與加強(qiáng)解讀回應(yīng)，六是圍繞增強(qiáng)公開時(shí)效加強(qiáng)能力建設(shè)?！?017年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》也是六個(gè)方面全面推進(jìn)政務(wù)公開：一是以政務(wù)公開助力穩(wěn)增長，二是以政務(wù)公開助力促改革，三是以政務(wù)公開助力調(diào)結(jié)構(gòu)，四是以政務(wù)公開助力惠民生，五是以政務(wù)公開助力防風(fēng)險(xiǎn)，六是增強(qiáng)政務(wù)公開實(shí)效。評(píng)價(jià)的指標(biāo)也應(yīng)該圍繞這政務(wù)公開工作的要點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)化、合理化、常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化設(shè)置。

遼寧省對省直機(jī)關(guān)及各市政府公開工作的第三方評(píng)估指標(biāo)體系包括四個(gè)大的方面：行政權(quán)力信息、政務(wù)服務(wù)公開、政務(wù)參與和回應(yīng)關(guān)切、公開能力建設(shè)，分值分別為30分、10分、25分、35分。計(jì)分方法分別為否決計(jì)分法、完成比例法、綜合計(jì)分法。評(píng)估機(jī)構(gòu)在制定評(píng)估體系的時(shí)候應(yīng)該設(shè)置合理的指標(biāo)分值、合理的指標(biāo)計(jì)分方法和科學(xué)的考核等次，要慎用否決計(jì)分法，在指標(biāo)細(xì)化的同時(shí)分?jǐn)?shù)也應(yīng)該隨之細(xì)化，不應(yīng)該設(shè)置一個(gè)籠統(tǒng)的分?jǐn)?shù)。從內(nèi)容上看還應(yīng)該包括因信息公開產(chǎn)生的行政復(fù)議行政訴訟的結(jié)果。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是否固定？如果不固定是不是每一次評(píng)估的指標(biāo)體系、以及每個(gè)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)是否會(huì)發(fā)生變化？是否會(huì)給政府信息公開工作帶來不利的影響？這些是值得在實(shí)踐中繼續(xù)探索和解決的問題。

（三）評(píng)估結(jié)果的實(shí)效性

評(píng)估工作要具有實(shí)效性，也就是要有所作用，真正的起到推進(jìn)政府信息公開的作用。

1.制定有效的反饋機(jī)制。評(píng)估的結(jié)果要向社會(huì)公開，要向政府機(jī)關(guān)及政府部門進(jìn)行通報(bào)，評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)全面的對政務(wù)公開工作進(jìn)行說明，包括提出合理化的改進(jìn)意見。政府機(jī)關(guān)及政府部門要對照評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容完善自身的政務(wù)公開工作，查找不足，補(bǔ)充內(nèi)容，在評(píng)估報(bào)告公開一段時(shí)間后，仍由評(píng)估機(jī)構(gòu)或者政府內(nèi)部的監(jiān)督部門對政府機(jī)關(guān)及政府部門的政務(wù)公開進(jìn)行回查。讓評(píng)估真正的發(fā)揮作用。

2.完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。對評(píng)估結(jié)果公開之后，對于政務(wù)工作評(píng)分高的政府及政府部門按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對評(píng)分較低的政府及政府部門要進(jìn)行懲處，對違反關(guān)于政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)該追究其法律責(zé)任，對違反黨規(guī)黨紀(jì)的應(yīng)該追究其紀(jì)律責(zé)任。

（四）公眾參與

除了第三方評(píng)估之外，還應(yīng)該有公眾的評(píng)價(jià)，讓評(píng)估結(jié)果更具有民主性。行政管理體制改革離不開公眾參與，以前強(qiáng)調(diào)公眾參與更多的是決策、執(zhí)行階段，現(xiàn)在不僅僅在公共決策制定和執(zhí)行階段有公眾參與，而且在最后的監(jiān)督評(píng)價(jià)階段也要有公眾參與，對于政務(wù)公開工作也是如此，在評(píng)估中讓公眾參與進(jìn)來，從而提高信息公開的質(zhì)量和水平。公眾評(píng)價(jià)的好壞也最能體現(xiàn)客觀事實(shí)，將公眾的滿意程度納入到評(píng)估體系中，廣泛聽取公眾的意見，通過網(wǎng)上調(diào)查的形式、座談會(huì)的形式或者意見箱的形式來進(jìn)行。

第三方評(píng)估作為一個(gè)新鮮的事物，仍然在起步嘗試階段，但是評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)該是一個(gè)長效機(jī)制，就算不是由第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，也應(yīng)該是常態(tài)化的。應(yīng)該健全政務(wù)公開的評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)政府信息公開，打造透明政府。

注釋：

[英]洛克.政府論（下）.商務(wù)印書館.1997年版.第80頁.

[美]羅伯特·B·登哈特.公共組織理論.中國人民大學(xué)出版社.2003年版.第207頁.

王名揚(yáng).美國行政法.中國法制出版社.1995年版.第975頁.