梵凈山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度研究

鐘華富 雷永強(qiáng) 路磊 李維東

摘 要：切實(shí)樹牢“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)決守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線，是黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)部署要求，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以便調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前新形勢(shì)下需要相關(guān)部門關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：梵凈山；生態(tài)補(bǔ)償；對(duì)策研究

梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)區(qū)內(nèi)擁有豐富的自然資源和生物資源，是典型的亞熱帶生態(tài)系統(tǒng)，境內(nèi)有多種珍稀野生動(dòng)植物，物種多樣性豐富，生態(tài)系統(tǒng)保存完整。制定合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是促進(jìn)梵凈山保護(hù)環(huán)節(jié)中重要的一項(xiàng)工作。

一、研究區(qū)域背景及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的必要性分析

1.研究區(qū)域背景

梵凈山保護(hù)區(qū)位于貴州省東北部的江口、印江、松桃三縣交界處。地理座標(biāo)：北緯27°49′50″～28°1′30″，東經(jīng)108°45′55″～108°48′30″。東西寬21公里，南北長(zhǎng)27公里，邊界長(zhǎng)200多公里，轄區(qū)總面積43414公頃。全區(qū)共涉及7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）23個(gè)行政村。梵凈山是武陵山脈的主峰。根據(jù)物種調(diào)查和樣地普查結(jié)果統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前梵凈山保護(hù)區(qū)內(nèi)的已知植物超過2000種，其中900余種木本植物，在這些植物種類中，有I級(jí)國(guó)家保護(hù)植物6種，II級(jí)國(guó)家保護(hù)植物25種。區(qū)內(nèi)列為國(guó)家保護(hù)的動(dòng)物有35種：一級(jí)保護(hù)動(dòng)物有黔金絲猴、云豹、白頸長(zhǎng)尾雉等6種，二級(jí)保護(hù)動(dòng)物有大鯢、黑熊、藏酋猴等29種。特別是國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物黔金絲猴，是第三紀(jì)遺留下來的中國(guó)特產(chǎn)動(dòng)物，目前僅有750只左右，它唯一分布于梵凈山保護(hù)區(qū)內(nèi)，是我國(guó)特產(chǎn)的三種金絲猴中數(shù)量最少，分布區(qū)最窄、瀕危度最高的一種。區(qū)內(nèi)有豐富的礦產(chǎn)資源，非金屬礦產(chǎn)有石棉、石英砂、石灰石和單脈滑石礦等；金屬礦有鎢、錫、金、銻等。

2.保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通便利，梵凈山年旅客量逐年增加，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年梵凈山游客達(dá)50萬(wàn)余人次，2016年達(dá)60萬(wàn)余人次，2017年達(dá)80萬(wàn)余人次，對(duì)梵凈山保護(hù)區(qū)周邊的開發(fā)利用逐漸成為銅仁地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的方向。目前，梵凈山周邊形成了以梵凈山為首的旅游景點(diǎn)，周邊興起了如亞木溝、云舍等旅游景點(diǎn)。梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)處于整個(gè)梵凈山旅游資源中的核心地帶，由于受到諸多保護(hù)因素的影響，保護(hù)區(qū)周邊的居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上會(huì)受到一定的影響。對(duì)保護(hù)區(qū)境內(nèi)的社區(qū)居民來說，生態(tài)效益和旅游資源開發(fā)效生態(tài)效益與開發(fā)旅游資源產(chǎn)生的效益，在短時(shí)間內(nèi)不能變現(xiàn)。會(huì)對(duì)居民生產(chǎn)生活造成一些不利影響。因此必須采取適當(dāng)措施進(jìn)行合理的補(bǔ)償?shù)?。一方面，可以提高區(qū)內(nèi)群眾對(duì)自然保護(hù)區(qū)的支持；另一方面，可以促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展，提高保護(hù)區(qū)管理水平與管理能力。

二、梵凈山保護(hù)區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償基本情況

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

最新統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有公益林面積為632000畝，全部為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施公益林補(bǔ)償，按現(xiàn)在貴州省公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)全部為國(guó)家級(jí)公益林，現(xiàn)有中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為10元/畝·年，集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為14.5元/畝·年。梵凈山旅游的開發(fā)，提供了200多個(gè)工作崗位，同時(shí)梵凈山保護(hù)區(qū)為天保區(qū)，2017年聘請(qǐng)管護(hù)人員180余人，相對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)居民人數(shù)來說，提供工作崗位較少。

2.補(bǔ)償期限不明確，不能自行處理集體或私有的林木

梵凈山保護(hù)區(qū)以國(guó)有林為主，但也有部分集體林。在《森林法》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)中有明確要求，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、采藥、開墾、等活動(dòng)。因此，有部分位于保護(hù)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)居民個(gè)人所有林地也被劃為生態(tài)公益林，主要是杉木等經(jīng)濟(jì)林。同時(shí)，居民個(gè)人所有林地的處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)又受到國(guó)家《民法》、《物權(quán)法》等的保護(hù)，因此對(duì)于林地生態(tài)效益補(bǔ)償問題一直是社區(qū)居民關(guān)注的熱點(diǎn)，諸如補(bǔ)償期限和補(bǔ)償收入降低等問題的意見很大，給生態(tài)公益林的管護(hù)工作帶來了很大的壓力。

3.補(bǔ)償?shù)男问饺狈Χ鄻有?/p>

梵凈山保護(hù)區(qū)為天然林保護(hù)區(qū)，全區(qū)為國(guó)家級(jí)公益林，享受國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償，當(dāng)前實(shí)施的補(bǔ)償手段主要是資金補(bǔ)助為主，其他補(bǔ)償方式為輔，保護(hù)區(qū)管理局在2017年發(fā)放電池爐177臺(tái)、中蜂100余桶、蜂箱400余個(gè)，組織社區(qū)群眾技能培訓(xùn)20余人，盡管保護(hù)區(qū)管理部門采取了大量努力幫助區(qū)內(nèi)群眾致富，但是較區(qū)內(nèi)大量群眾來說，與大部分保護(hù)區(qū)一樣，缺乏資金、致富技術(shù)、缺乏經(jīng)濟(jì)管理和項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)、缺乏教育條件、醫(yī)療條件差、接受和實(shí)施一些新的生產(chǎn)生活技術(shù)和技能機(jī)會(huì)少是當(dāng)前面臨的基本情形，補(bǔ)償方式較為單一和發(fā)展受限導(dǎo)致區(qū)內(nèi)和區(qū)外人均收入有很大的差距。

三、結(jié)果分析

1.社區(qū)居民對(duì)保護(hù)區(qū)的認(rèn)知和生活方式

通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分人員對(duì)保護(hù)的認(rèn)識(shí)處于初始階段，許多群眾對(duì)法律法規(guī)認(rèn)識(shí)不夠，還停留在保護(hù)區(qū)保護(hù)只是保護(hù)樹木及梵凈山特有種黔金絲猴，對(duì)其他物種的認(rèn)識(shí)還停留在原來的認(rèn)知上，這種情況導(dǎo)致了區(qū)內(nèi)群眾在不知的情況下觸犯了相關(guān)法律法規(guī)。而且保護(hù)區(qū)內(nèi)大部分調(diào)查者年齡在40歲以上。保護(hù)區(qū)的年輕人外出打工比較多，大部分在家人員以中老年為主，這樣的年齡結(jié)構(gòu)，不利于新思想、新理念的貫徹執(zhí)行。區(qū)內(nèi)自然因素及資源對(duì)生產(chǎn)生活的影響較大，生活生產(chǎn)方式還停留在原始“看天吃飯”的狀態(tài)，區(qū)內(nèi)土地利用主要以傳統(tǒng)農(nóng)作物為主，包括水稻、玉米、紅薯、油菜、土豆等，占整個(gè)土地利用的75%，有其他經(jīng)濟(jì)作物中僅占9%，有茶葉、藥材和烤煙等，保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活方式及對(duì)自然氣候的依賴明顯，側(cè)面的體現(xiàn)了保護(hù)區(qū)內(nèi)相對(duì)保護(hù)區(qū)外較為落后。

2.補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象的界定

梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償對(duì)象比較容易界定，受損失地區(qū)主要是保護(hù)區(qū)所在地貴州省銅仁市，跨江口、松桃、印江三縣。而補(bǔ)償主體則較難確定。梵凈山保護(hù)區(qū)的主要意義在于拯救了瀕危物種，特別是黔金絲猴的保護(hù)，是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的維護(hù)，給全世界增添一份珍貴財(cái)產(chǎn)。就此意義而言，國(guó)家乃至世界都應(yīng)為此作出補(bǔ)償。也正因?yàn)榇耍瑢?duì)梵凈山保護(hù)的意義是相對(duì)于整個(gè)國(guó)家而言的，因此，可以將補(bǔ)償主體界定為整個(gè)國(guó)家。

四、梵凈山保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架設(shè)計(jì)

1.生態(tài)補(bǔ)償主體和客體

梵凈山保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體為政府部門。根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”原則，梵凈山保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體為保護(hù)區(qū)生態(tài)效益的主要受益者，也就是旅游公司、排污企業(yè)、各級(jí)政府等除政府外均通過使用保護(hù)區(qū)資源環(huán)境的單位主體。生態(tài)補(bǔ)償客體為社區(qū)居民，他們?yōu)楸Ｗo(hù)資源環(huán)境而出讓其部分權(quán)利，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入下降，資源收入下降，屬于受到損害的一方，應(yīng)得到補(bǔ)償[3-4]。

梵凈山保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體為政府部門，補(bǔ)償資金以財(cái)政下?lián)転橹?，通過意愿調(diào)查，對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)處理，梵凈山保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償支付主體確定政府成為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w的回答意愿率均在95.0%以上。

2.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

梵凈山保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)機(jī)會(huì)成本法和意愿調(diào)查法[5-8]；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)把所有成本算上，如建造成本、管護(hù)成本，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，還應(yīng)算上生態(tài)效益成本；由于保護(hù)區(qū)的建立，各種野生動(dòng)物得到較好保護(hù)，種群數(shù)量增加，活動(dòng)范圍增大，區(qū)內(nèi)百姓不敢任意獵捕、獵殺，對(duì)區(qū)內(nèi)群眾的農(nóng)作物造成一定破壞，據(jù)調(diào)查，68.2%的群眾反映經(jīng)常遭受野生動(dòng)物破壞，野生動(dòng)物造成損失為 300～500元/ （戶·a）。保護(hù)區(qū)的建立，限制了群眾對(duì)自留山林木的處置，百姓不能像以前一樣采伐林木售賣，林木采伐損失為500-800元/ （戶·a）。

充分考慮利益相關(guān)者的意愿是科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的必要環(huán)節(jié)，意愿調(diào)查法的應(yīng)用將增強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。根據(jù)受償意愿調(diào)查的結(jié)果，梵凈山保護(hù)區(qū)社區(qū)居民提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5000余元/（戶·a） 的占95.2%。對(duì)受益者的支付意愿進(jìn)行調(diào)查，區(qū)內(nèi)群眾對(duì)梵凈山保護(hù)區(qū)受益者付費(fèi)意愿較高，說明對(duì)梵凈山保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是可行。

五、完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的意見

1.結(jié)合“一區(qū)一法”加強(qiáng)立法，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前，國(guó)家沒有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的專門法律法規(guī)，為了推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，同時(shí)加快“一區(qū)一法”的制定，明確各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)合理補(bǔ)償措施，這是建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的根本保證。

2.建立多種形式的生態(tài)補(bǔ)償途徑

保護(hù)與發(fā)展一直是保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中最大的問題，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與保護(hù)理念有部分沖突，在傳統(tǒng)生活中，區(qū)內(nèi)群眾生存發(fā)展部分是犧牲環(huán)境為代價(jià)實(shí)現(xiàn)的，保護(hù)區(qū)的建立，在一定程度上阻擋了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而，到目前為止，未能有一個(gè)有效的辦法解決保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾，根據(jù)當(dāng)前的國(guó)家財(cái)力來看，采取單純的一次性補(bǔ)償?shù)轿坏姆绞竭€不能實(shí)現(xiàn)，采取多種補(bǔ)償方式是解決當(dāng)前發(fā)展與保護(hù)之間的有效方法。要堅(jiān)持政府補(bǔ)償與民間補(bǔ)償相結(jié)合的方式，建立以政府補(bǔ)償為主、民間補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償格局。政府通過財(cái)政支出向補(bǔ)償客體提供資金和實(shí)物補(bǔ)償。民間補(bǔ)償?shù)闹黧w包括社會(huì)、旅游行業(yè)、公眾等。

3.提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)指數(shù)和勞動(dòng)力成本逐年增長(zhǎng)，較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足當(dāng)前管護(hù)的需求，群眾對(duì)現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)持不支持態(tài)度。保護(hù)區(qū)根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r，在有條件的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)查者意愿，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高一倍，國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到20元/畝·年，集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到30元/畝·年。

4.建立重點(diǎn)公益林贖買的體系

為了更好的處理生態(tài)保護(hù)與社區(qū)居民收益之間的矛盾，根據(jù)國(guó)家生態(tài)安全的需要，有效解決林農(nóng)收儲(chǔ)利益和生態(tài)保護(hù)的矛盾，保護(hù)區(qū)可以考慮對(duì)部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行租賃或贖買，轉(zhuǎn)變其所有制形式，可采取政府一次性買斷，將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)全部收歸國(guó)有，政府部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，制定合理的贖買制度，推動(dòng)重點(diǎn)公益林的贖買工作。

5.擴(kuò)大生態(tài)效益補(bǔ)償面，提高群眾參與積極性。

自然保護(hù)區(qū)條例規(guī)定，保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁采伐，但根據(jù)現(xiàn)實(shí)來看，區(qū)內(nèi)群眾世世代代生活在區(qū)內(nèi)，在保護(hù)區(qū)還未成立之前就已居住在這里，保護(hù)區(qū)的成立，反而成為了區(qū)內(nèi)群眾發(fā)展的掣肘，區(qū)內(nèi)群眾生活生產(chǎn)受到很大限制，制定適宜的生態(tài)效益補(bǔ)償制度，是解決區(qū)內(nèi)群眾發(fā)展與保護(hù)的最佳途徑。在保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)存在大量原住民，部分生活困難的群眾因生活生產(chǎn)需要不得不在自己的承包山林采伐，但是相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定“保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止采伐”，這一矛盾，加深了保護(hù)區(qū)管理部門與區(qū)內(nèi)群眾的矛盾，所以可以采取相應(yīng)的補(bǔ)償，如通過調(diào)查了解區(qū)內(nèi)群眾生活條件，確定是否必須修建房屋，按照調(diào)查的結(jié)果，估算修建房屋所需材料，以及百姓需砍伐的資源，進(jìn)行合理的補(bǔ)償，從區(qū)內(nèi)百姓生活發(fā)展的方向，給與合理的政策優(yōu)惠和扶持，或者優(yōu)化搬遷方案，對(duì)區(qū)內(nèi)群眾進(jìn)行搬遷，由國(guó)家進(jìn)行合理補(bǔ)償，徹底解決保護(hù)區(qū)內(nèi)的問題。

6.完善技術(shù)扶持和信息指導(dǎo)，加快大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展

梵凈山保護(hù)區(qū)處于邊遠(yuǎn)貧窮地區(qū)，交通閉塞、信息不暢通以及落后的技術(shù)水平是制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題。為使保護(hù)區(qū)周邊經(jīng)濟(jì)得到更好的發(fā)展，可以采取多元化的方式來提高當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)水平。在國(guó)家大健康、大生態(tài)的發(fā)展前提下，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提，有效利用保護(hù)區(qū)優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，通過政府搭建信息平臺(tái)，立足于梵凈山豐富的優(yōu)質(zhì)資源，集合本地特色，打造具有特色的產(chǎn)品，創(chuàng)造富有梵凈山風(fēng)味產(chǎn)品的核心競(jìng)爭(zhēng)力，改變?nèi)罕姷纳钅Ｊ剑岣弋?dāng)?shù)厝罕娚钏?，提升區(qū)內(nèi)群眾的知識(shí)水平，讓群眾更加自發(fā)的保護(hù)、管護(hù)好森林資源。

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[8]李曉光，苗鴻，鄭華：《機(jī)會(huì)成本法在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的應(yīng)用——以海南中部山區(qū)為例》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》2009 第 9 期，第4875-4883 頁(yè).