揚州市生態(tài)公益林管理現(xiàn)狀及對策

林永春　曹兆陽

摘要 本文介紹了揚州市生態(tài)公益林現(xiàn)狀，總結(jié)了其管理成效，分析了其管理中存在的問題，并提出了相關(guān)對策，以期為揚州市生態(tài)公益林的管理提供參考。

關(guān)鍵詞 生態(tài)公益林；管理；現(xiàn)狀；成效；問題；對策；江蘇揚州

中圖分類號 F326.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）16-0149-02

揚州市屬平原水網(wǎng)型城市，宜林地資源相對較少。近年來，經(jīng)過全市上下共同努力，境內(nèi)森林資源快速增長，生態(tài)公益林面積和管護成效也得到進一步提升，但由于受發(fā)展經(jīng)濟、公益林補償資金較少和楊樹木材價格較低等影響，一些地方出現(xiàn)亂砍濫伐生態(tài)公益林林木、隨意侵占生態(tài)公益林林地、不重視生態(tài)公益林管護等問題，影響了全市生態(tài)公益林的保護和發(fā)展，并造成部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著揚州市社會經(jīng)濟的全面發(fā)展和環(huán)境污染問題的日益嚴重，對生態(tài)公益林建設(shè)和保護工作提出了越來越高的要求。加強生態(tài)公益林建設(shè)和保護，對保護全市森林資源、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、維持生物多樣性具有重要作用，是確保生態(tài)安全與經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)[1-2]。

1 生態(tài)公益林現(xiàn)狀

揚州市生態(tài)公益林以水源涵養(yǎng)林和水土保持林為主，主要分布在生態(tài)區(qū)位較為重要和生態(tài)狀況較為脆弱的環(huán)高寶邵伯湖周邊地區(qū)、丘陵山地、長江沿線及京杭大運河、三陽河、通揚河等重點河道兩側(cè)，以及京滬高速、寧通、沿江公路等骨干道路兩側(cè)，在全市森林生態(tài)系統(tǒng)中占有十分重要的地位，對維護自然生態(tài)環(huán)境、保護生物多樣性、豐富自然景觀、改善人居環(huán)境等具有十分重要的作用。根據(jù)揚州市林地保護規(guī)劃及省林業(yè)局認定結(jié)果，全市現(xiàn)有公益林面積為3.03萬hm2，其中：國家公益林面積為453.33 hm2，省級公益林面積為1.45萬hm2，市級公益林面積為0.60萬hm2，縣級公益林面積為0.94萬hm2。2017年，全市補償公益林面積計1.92萬hm2，財政下達補助資金計777.00萬元，其中：補償國家公益林面積為446.67 hm2，下達補助資金為20.10萬元；補償省級公益林面積為1.44萬hm2，下達補助資金為646.90萬元；補償市級公益林面積為0.44萬hm2，下達補助資金為120.00萬元。

2 生態(tài)公益林管理成效

近年來，由于揚州市大力度推進造林綠化工作，林業(yè)得到長足發(fā)展，實現(xiàn)了森林資源面積和蓄積的雙增長，公益林面積和生態(tài)效益發(fā)揮也得到有效提升。全市鐵路、骨干道路等綠色通道，沿江、沿河、環(huán)湖和里下河防護林體系基本形成。在國家、省級財政對省級以上公益林進行補助的基礎(chǔ)上，揚州市從2006年開始設(shè)立專項資金用于每年對市級公益林進行補助，并逐步增加至現(xiàn)在的120萬元/年。2016年，揚州市制定并印發(fā)了《揚州市市級公益林生態(tài)補償專項資金管理辦法》，對市級公益林補助資金使用進行了規(guī)范。為提高公益林森林質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能，從2011年開始，揚州市對丘陵山地、骨干道路兩側(cè)、沿河、沿江、環(huán)湖等部分林分質(zhì)量較差、防護效能較低的生態(tài)公益林開展林相改造、中幼林撫育等森林質(zhì)量提升工程，通過采取衛(wèi)生伐、割灌、修枝等撫育方式，明顯改善了生態(tài)公益林林分結(jié)構(gòu)，促進了林木健康生長，有效保護了公益林森林植被，提升了森林生態(tài)功能。近年來，揚州市又在公益林周邊道路節(jié)點、森林公園、生態(tài)中心等地安裝公益林標(biāo)示牌、公益林語音播報器等對公益林保護和管理有關(guān)知識進行宣傳；每年定期組織人員對上年度公益林管理、資金使用、檔案建設(shè)等進行檢查。通過大力宣傳和采取切實有效的保護措施，全市公益林保護和管理得到逐步規(guī)范，森林生態(tài)效益得到進一步發(fā)揮。

3 生態(tài)公益林管理中存在的問題

多年來，揚州市在生態(tài)公益林建設(shè)和保護管理方面做了大量的工作，也取得了一定成效，但由于該項工作涉及面廣，與群眾的利益息息相關(guān)，在實際工作中存在一些問題，具體表現(xiàn)為以下5個方面。

3.1 公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有待完善

揚州市現(xiàn)有公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基本上都是逾10年前的調(diào)查結(jié)果，當(dāng)時由于受調(diào)查方法、調(diào)查目的、調(diào)查設(shè)備、電子影像圖等的限制，所提交的公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠精確；加上后期行政區(qū)劃調(diào)整、林木所有權(quán)的變化、林地征占用、林木具有動態(tài)變化的特點等因素，原有公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)遠不能滿足當(dāng)前公益林管理的需求。由于公益林調(diào)整特別是省級以上公益林調(diào)整要求較高，要嚴格按照程序和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整，且工作量較大。為了進一步規(guī)范和做好揚州市公益林保護與管理工作，亟須對現(xiàn)有公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行新一輪區(qū)劃落界調(diào)查。

3.2 公益林林木結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)近期開展的森林資源調(diào)查的調(diào)查結(jié)果，揚州市現(xiàn)有生態(tài)公益林中，樹種以楊樹為主且純林較多；喬木林中以中幼齡林為主，過熟林所占面積較小，林齡結(jié)構(gòu)中低齡化問題較為突出；喬木林中基本都是單層林。與生態(tài)公益林保護及管理較好的其他地區(qū)相比，樹種單一、低齡化、單層林等現(xiàn)狀決定了揚州市公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益低下，尚不能充分滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對公益林生態(tài)效益的需求，需要對其林分結(jié)構(gòu)進行改造升級。

3.3 公益林財政補助標(biāo)準(zhǔn)偏低

目前，財政對省級以上公益林補助標(biāo)準(zhǔn)為450元/hm2，對市級公益林補助標(biāo)準(zhǔn)：市轄區(qū)為375元/hm2，縣（市）為162元/hm2?？梢钥闯?，揚州市公益林補助標(biāo)準(zhǔn)比較低。由于公益林補助標(biāo)準(zhǔn)低，造成護林員收入遠遠低于社會發(fā)展同期水平，嚴重挫傷了林農(nóng)管護公益林的積極性。揚州市區(qū)劃界定的公益林大部分屬村集體或個人所有，特別對屬個人所有的，由于林分被界定為公益林并進行補助，后期在辦理林木采伐手續(xù)、使用林地手續(xù)時較為嚴格，而公益林補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，林農(nóng)對所經(jīng)營的林木被劃定為公益林有很大的抵觸，管護的積極性不高，管護質(zhì)量不好，往往會犧牲生態(tài)公益林的生態(tài)效益和社會效益去追求經(jīng)濟效益?，F(xiàn)實中客觀存在少部分公益林所有者拒絕領(lǐng)取公益林補助資金，并要求將其重新區(qū)劃界定為商品林?，F(xiàn)行生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)較低，難以適應(yīng)生態(tài)公益林保護、管理和建設(shè)工作的需要。

3.4 基層公益林管護力量薄弱

揚州市生態(tài)公益林建設(shè)還處于起步階段，基層尚無專門從事公益林管理的機構(gòu)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)服中心僅靠1名負責(zé)林業(yè)工作的人員兼職管理公益林。由于揚州市公益林分布廣，工作量大，人均任務(wù)重，資金少，僅靠1名工作人員很難取得理想的管理效果，加上很多地方對生態(tài)公益林管理的重視程度不夠，采取的措施不到位，從而造成監(jiān)管工作效率低。另外，基層護林員是生態(tài)公益林建設(shè)、管護中的重要力量，現(xiàn)行的護林員以村聘任和管理為主而不是由林業(yè)部門負責(zé)的體制存在問題，如部分村聘任的護林員存在業(yè)務(wù)能力跟不上、權(quán)責(zé)掛鉤不密切、動態(tài)獎懲不及時等問題，也是造成當(dāng)前公益林管理不理想的重要因素。

3.5 公益林補償措施落實不到位

建設(shè)公益林是為了通過提升生態(tài)指數(shù)，最終達到保護環(huán)境的目的。由于林改后相關(guān)制度建設(shè)不完善，造成了相應(yīng)補償款的補發(fā)不及時，打消了林農(nóng)保護公益林的積極性。林農(nóng)在對公益林進行管護的過程中需要一部分資金，林農(nóng)會從自身的實際利益出發(fā)，并在管護公益林的過程中衡量自己在這份工作中的最終獲益。因此，國家應(yīng)當(dāng)保證給予林農(nóng)足夠的補償金數(shù)額，幫助林農(nóng)進行經(jīng)營管理，增加林農(nóng)從事公益林管護工作的收入。

4 對策

4.1 夯實基礎(chǔ)，進一步核準(zhǔn)公益林落界的面積

按照新制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對之前區(qū)劃界定的公益林小班進行逐一調(diào)查核實，將不符合區(qū)位的原國家公益林小班事權(quán)等級進行降等，按照新要求對其小班屬性、電子圖層、界定材料等進行修正和完善，確保全市公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實、可信、符合要求，便于后期更好地開展保護和管理。同時，結(jié)合近期開展的林地變更調(diào)查，按相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)κ　⑹?、縣級公益林特別是對省級和市級補償?shù)墓媪中“噙M行修正和少部分調(diào)整，并完善數(shù)據(jù)庫、界定書、檔案資料等。通過開展新一輪公益林區(qū)劃落界調(diào)查，修正完善公益林基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和檔案資料，便于全市公益林得到更好的管理，生態(tài)效益得到更大的發(fā)揮[3]。

4.2 因地制宜，進一步提升公益林建設(shè)質(zhì)量

今后在開展公益林建設(shè)過程中，通過宣傳、引導(dǎo)、示范等手段，吸引廣大公益林所有者積極參與到公益林建設(shè)、管理和保護中；有計劃地對現(xiàn)有3.03萬hm2的公益林進行林相改造和撫育，通過造、撫、引等措施，培育復(fù)層混交林，保持生物多樣性；逐步更新公益林中的灌木林地，特別是對生長在陡坡或貧瘠土層的灌木林地進行樹種更新，提高公益林質(zhì)量并發(fā)揮生態(tài)效益；積極開展林業(yè)有害生物綜合治理、森林防火建設(shè)等，培育高質(zhì)高效的生態(tài)公益林。同時，還要定期組織開展公益林采伐跡地完成情況檢查，督促有關(guān)單位盡快完成跡地造林任務(wù)，確保全市公益林面積不減少。

4.3 多措并舉，進一步促進林農(nóng)收入穩(wěn)步增加

嚴格落實生態(tài)公益林管護措施，認真防治病蟲害，嚴防森林火災(zāi)，做好撫育補植，努力提高林分質(zhì)量。不斷擴大補償基金規(guī)模，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動林農(nóng)保護公益林的積極性。鼓勵農(nóng)戶積極探索利用林木花、果、葉和林下種植中藥材、食用菌、養(yǎng)殖等非木質(zhì)資源利用途徑，發(fā)展非木質(zhì)資源產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)和鼓勵公益林區(qū)的林農(nóng)充分利用公益林的景觀資源，經(jīng)營以農(nóng)家休閑特色為主的“農(nóng)家樂”和“森林人家”等森林生態(tài)旅游項目，增加林農(nóng)收入。要開展技術(shù)培訓(xùn)，提高林農(nóng)的生產(chǎn)水平和林產(chǎn)品的市場競爭力[4]。

4.4 分類施策，進一步完善補償資金發(fā)放機制

全面推行“一卡通”發(fā)放補償資金，減少中間環(huán)節(jié)，簡化發(fā)放程序，對有效預(yù)防截留挪用補償資金發(fā)揮了重大作用。但對村組集體公益林以及面積尚不能細化到戶的公益林，文件要求“推薦代表打卡領(lǐng)發(fā)”補償資金，這在實際工作中不能落到實處，反而產(chǎn)生諸多弊端。在“村財鄉(xiāng)管”機制比較完善的情況下，將這部分公益林補償資金采取轉(zhuǎn)帳方式打入村集體賬戶，由農(nóng)戶到村委會領(lǐng)取，更便于監(jiān)管和監(jiān)督。

4.5 科學(xué)管理，進一步開展公益林動態(tài)監(jiān)測

今后要利用遙感、地理信息系統(tǒng)、現(xiàn)場勘查等手段定期組織開展公益林動態(tài)監(jiān)測，對公益林林地的消長、樹種更新、林木生長量等情況實行動態(tài)監(jiān)測。通過開展公益林動態(tài)監(jiān)測，分析公益林林地和林木的變化情況，從而較準(zhǔn)確地掌握全市公益林的真實信息，為下一步開展公益林保護和管理提供決策依據(jù)。另外，結(jié)合林業(yè)碳匯計量和監(jiān)測研究，啟動開展不同區(qū)域、不同模式、不同樹種的公益林固碳能力研究，為今后研究制定公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)[5]。

4.6 依法治林，進一步加強公益林資源保護

利用媒體廣泛宣傳林業(yè)法規(guī)政策，增強全社會的林業(yè)法制觀念，提高全民建設(shè)和保護生態(tài)公益林的意識。強化生態(tài)公益林林地管理，嚴格執(zhí)行林木采伐限額制度，嚴厲打擊亂砍濫伐、違法使用林地等行為。依法加強對使用林地項目的審核，規(guī)范林地和林木權(quán)屬管理。加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)，通過組織培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

5 參考文獻

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