我國地方政府性債務(wù)市場約束法治機(jī)制的構(gòu)建

文//冉富強(qiáng)

控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制是構(gòu)建并完善市場約束法治機(jī)制。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)的市場約束機(jī)制應(yīng)當(dāng)以建立健全地方政府信用等級評價(jià)制度、地方政府財(cái)務(wù)與債務(wù)信息披露機(jī)制、證券市場法律保障制度、地方政府破產(chǎn)與債務(wù)重組制度為重點(diǎn)。

冉富強(qiáng) 河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)耗資巨大，如果單純依靠某個(gè)財(cái)政年度的收入支撐整個(gè)工程建設(shè)往往力不從心。為此，作為大型基礎(chǔ)設(shè)施成本與效益同向流動(dòng)的公債成為現(xiàn)代社會(huì)各國政府應(yīng)對巨額投資的財(cái)政工具。為了防止地方政府濫用舉債權(quán)危及主權(quán)信用，各國大都采取一定措施防止地方政府濫用舉債權(quán)。大體來說，世界各國控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方式有市場約束、上級政府行政控制兩種模式。比較來看，市場約束機(jī)制需要如下制度環(huán)境：中央與地方政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力及支出責(zé)任的科學(xué)化、法治化；地方政府具有一定的自主征稅權(quán)；國內(nèi)資本市場成熟且競爭充分；獨(dú)立的中央銀行系統(tǒng)；財(cái)產(chǎn)權(quán)益的強(qiáng)勢司法保護(hù)；中央政府救助地方的憲法法律禁令；地方民主機(jī)制的有效性；等等。相反，上級政府行政控制模式需要的制度環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低，采取這種模式的國家或地區(qū)往往缺乏市場約束模式要求的制度環(huán)境。但是，上級政府的行政控制手段能否取得實(shí)效則取決于地方政府是否有非正式的融資渠道、中央政府的權(quán)威、違規(guī)舉債官員責(zé)任追究的必然性以及國家的大小等綜合因素。

長期以來，我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范采取的是中央政府行政控制模式。2015年1月1日以前，預(yù)算法、擔(dān)保法嚴(yán)禁地方政府舉債，但地方政府往往通過融資平臺公司違規(guī)舉債。2014年國務(wù)院下發(fā)（國發(fā)）〔2014〕43號文件對地方融資平臺進(jìn)行治理，2015年實(shí)施的新預(yù)算法又賦予省級政府一定的舉債權(quán)。然而，由于新增的債務(wù)融資規(guī)模不能滿足地方融資需求、中央政府的PPP項(xiàng)目及政府購買公共服務(wù)政策被地方濫用、地方融資平臺清理與轉(zhuǎn)型困難以及土地融資收緊等原因，目前地方政府的隱性債務(wù)仍然居高不下，整體防控效果依然堪憂。不久前，央行與財(cái)政部曾經(jīng)因地方債務(wù)等問題出現(xiàn)“央財(cái)之爭”，這進(jìn)一步凸顯了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范在當(dāng)前系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范的重要意義。筆者認(rèn)為，單純強(qiáng)調(diào)中央政府行政控制的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制模式不僅難以治標(biāo)，而且不能治本。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的舉債行為不可能逃脫市場機(jī)制的實(shí)質(zhì)約束。因此，從中央政府的視角來看，長久之計(jì)還是要構(gòu)建系統(tǒng)化的地方債務(wù)市場約束法治機(jī)制。

構(gòu)建地方政府信用等級評價(jià)制度

債券市場需要中介機(jī)構(gòu)為投資者提供必要的資本市場信息。信用評級機(jī)構(gòu)作為專業(yè)性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠?qū)κ占降南嚓P(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別、測算與歸納，最終形成評級報(bào)告供投資者使用。普爾、穆迪及惠譽(yù)三大國際上著名評級機(jī)構(gòu)為世界各國的政府債券及企業(yè)債券的信用等級評定提供了大量的市場信息服務(wù)。隨著我國債券市場和信貸規(guī)模的快速發(fā)展，我國的信用評級市場也已初具規(guī)模。目前，國內(nèi)主要評級機(jī)構(gòu)有大公國際、中誠信、聯(lián)合信用等信用評級機(jī)構(gòu)。這些評級機(jī)構(gòu)在國內(nèi)開展了廣泛的信用等級評定工作，初步培養(yǎng)了一大批具有一定執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，其中大公國際已經(jīng)開始走向國際信用評級舞臺。

2014年財(cái)政部頒布的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》第6條規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評級，擇優(yōu)選擇信用評級機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)地區(qū)與信用評級機(jī)構(gòu)簽署信用評級協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)。這是我國首次以政府規(guī)章形式確立地方政府債券的信用等級評定事項(xiàng)。2014年6月13日，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信用評級工作的指導(dǎo)意見》，將我國地方債券的信用等級分為“三等九級”，對地方政府評級的行為規(guī)范作出嚴(yán)格規(guī)定，禁止試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政部門以任何形式干預(yù)評級機(jī)構(gòu)的公正評級。

當(dāng)前，盡管有上述規(guī)范性文件存在，但由于地方各級政府尚未按照2015年實(shí)施的新預(yù)算法第97條編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告及資產(chǎn)負(fù)債表，各級地方政府披露的債務(wù)信息相對有限，地方政府的主體信用評級工作尚未有效展開。從各地的實(shí)施情況來看，仍然存在以下問題：一是信用評級機(jī)構(gòu)的選擇范圍過小，國際信用評級機(jī)構(gòu)不允許開展中國國內(nèi)的評級業(yè)務(wù)，影響了地方政府信用評級的公信力與國別比較。二是信用評級結(jié)果的同質(zhì)化，導(dǎo)致大家對評級結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑。三是信用評級機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和客觀性遭受質(zhì)疑。信用評級機(jī)構(gòu)由地方政府自己選用，更何況所支付的評級費(fèi)用很低，幾萬元的評估費(fèi)甚至不足以支付評估的差率費(fèi)。

筆者認(rèn)為，建立健全我國地方政府債券信用等級評定工作的核心是加強(qiáng)對信用等級評定機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管。為此，國家應(yīng)當(dāng)盡早在信用等級評定程序、主要參考因素、避免利益沖突、強(qiáng)化信息披露透明度、法律責(zé)任追究等方面出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)，以強(qiáng)有力的監(jiān)管制度約束信用等級評定機(jī)構(gòu)及其工作人員，防止西方國家類似“降落傘”的現(xiàn)象在中國發(fā)生；嘗試將國外一些知名的信用評級機(jī)構(gòu)引入并參與到我國地方政府性債券的評級工作中；改革評估費(fèi)支付方式，由中央政府統(tǒng)一支付地方政府性債券的信用等級評估費(fèi)用等。

建立健全地方政府財(cái)務(wù)與債務(wù)信息披露制度

作為地方政府發(fā)債或舉債的配套制度，必須建立地方政府財(cái)務(wù)與債務(wù)信息強(qiáng)制披露制度。2015年修訂的預(yù)算法第97條規(guī)定：“各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性。”國務(wù)院在《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》中指出，2020年地方政府資產(chǎn)負(fù)債表需要向外界公開，但當(dāng)前的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制仍處于實(shí)驗(yàn)階段。各級政府的資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)、準(zhǔn)確編制仍然存在一些主客觀困難：尚未完全建立權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；統(tǒng)計(jì)口徑不一致，國有資產(chǎn)龐大難以統(tǒng)計(jì)；編制人員會(huì)計(jì)核算水平有限；地方隱形負(fù)債復(fù)雜等。當(dāng)前，最為緊迫的任務(wù)就是抓緊推進(jìn)地方政府按照預(yù)算法規(guī)定的權(quán)責(zé)發(fā)生制編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，以便準(zhǔn)確披露地方政府的財(cái)務(wù)與債務(wù)信用。

未來地方政府發(fā)行地方債券或舉債，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾或當(dāng)事人披露如下債務(wù)信息：地方政府現(xiàn)有債務(wù)余額、債務(wù)結(jié)構(gòu)、近年來的綜合財(cái)政收支情況、償債計(jì)劃書、發(fā)行地方債券的資金投向以及項(xiàng)目運(yùn)行狀況等相關(guān)信息。除此以外，地方政府還要建立健全如下財(cái)政信息披露制度：一是定期披露地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告。地方政府應(yīng)當(dāng)加大預(yù)算公開的質(zhì)量，將本級政府資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)務(wù)收支情況和現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息定期向法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾公布；二是披露地方政府債券融資項(xiàng)目信息，具體包括項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表等；三是探索編制地方政府本級資產(chǎn)負(fù)債表。僅僅依靠預(yù)算收入尚不能準(zhǔn)確反映一個(gè)地方政府的償債能力。地方政府發(fā)行地方債券或舉債時(shí)有必要象企業(yè)一樣編制地方資產(chǎn)負(fù)債表。地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表不僅應(yīng)當(dāng)包括政府部門的資產(chǎn)，還應(yīng)覆蓋政府性公共機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和負(fù)債情況；四是設(shè)立地方重大財(cái)政事項(xiàng)通知報(bào)告及解釋制度。為了全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)、準(zhǔn)確地反映地方政府債的風(fēng)險(xiǎn)及收益信息，地方政府還應(yīng)對其他足以影響地方債券市場的重大財(cái)政經(jīng)濟(jì)信息及時(shí)向監(jiān)管部門、社會(huì)公眾公布或解釋，以充分保障投資人的合法權(quán)益，維護(hù)地方債的持續(xù)健康發(fā)展。

完善證券市場法律保障制度

《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》第18條規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)政府債券應(yīng)當(dāng)在國家規(guī)定的證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理登記、托管，債券發(fā)行結(jié)束后應(yīng)當(dāng)及時(shí)在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場上市交易。這一舉措對于推動(dòng)我國資本市場的完善具有十分重要的意義。在中國證券市場發(fā)展過程中，法治不完善始終成為困擾我國證券市場健康發(fā)展的制度性障礙。2003年1月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》。該司法解釋第9條規(guī)定，所有證券民事賠償案件必須由上市公司所在地有管轄權(quán)的中級人民法院管轄。受地方司法保護(hù)主義的影響，這一司法解釋幾乎等于剝奪了廣大投資者的勝訴權(quán)。這一極具殺傷力的司法解釋嚴(yán)重阻礙了廣大投資者拿起司法武器保護(hù)自己合法權(quán)益的信心和勇氣。2012年最新修改的民事訴訟法規(guī)定，因侵權(quán)行為而提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或被告人住所地管轄。因受到欺詐、虛假債券信息而遭受財(cái)產(chǎn)損失的投資者提起的民事訴訟是典型的侵權(quán)訴訟，當(dāng)事人有權(quán)選擇在侵權(quán)行為地或被告人住所地有管轄權(quán)的人民法院起訴。顯然，最高人民法院的上述司法解釋與民事訴訟法相抵觸，最高人民法院應(yīng)當(dāng)盡快明確廢除阻礙證券市場健康發(fā)展的司法解釋。

除此以外，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合資本市場的自身發(fā)展規(guī)律，抓緊完善證券市場發(fā)行、交易、運(yùn)行、監(jiān)管等各方面法律法規(guī)，特別要抓緊制定和完善有關(guān)證券發(fā)行主體、中介組織及其他從業(yè)人員的法律責(zé)任追究體系，以強(qiáng)有力的法律責(zé)任追究地方政府債券發(fā)行、信息披露、債券承銷、上市交易、中介服務(wù)等活動(dòng)中的違法、違規(guī)及證券欺詐行為。

建立地方政府債務(wù)破產(chǎn)與重整法律制度

國務(wù)院于2016年發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號）。為落實(shí)國務(wù)院文件精神，2016年11月，財(cái)政部發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號），2017年5月，財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）。上述規(guī)范性文件都在強(qiáng)調(diào)一個(gè)聲音：“中央政府不救助原則”。在所有地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的市場機(jī)制中，起決定性作用的是地方政府債務(wù)破產(chǎn)或重整機(jī)制。實(shí)際上，地方政府破產(chǎn)機(jī)制的建立，一方面是對地方政府的保護(hù)和對居民公共服務(wù)的保障，同時(shí)也是對地方債發(fā)行和投資行為的道德風(fēng)險(xiǎn)約束。

美國實(shí)行地方政府破產(chǎn)制度多年，美國的地方政府破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)有很大差異：一是只能由地方政府申請破產(chǎn)，為了防范地方政府濫用破產(chǎn)程序，法律設(shè)有較高的門檻；二是只能對地方政府債務(wù)進(jìn)行重組，將債務(wù)重組為更長的債務(wù)，但不能對其進(jìn)行清算；三是地方政府的公共服務(wù)不能因破產(chǎn)受到影響，債務(wù)人因此需要調(diào)整財(cái)政收支；四是地方政府破產(chǎn)只能適當(dāng)兼顧債權(quán)人利益，一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序，一般責(zé)任公債被視為無擔(dān)保債券，地方政府沒有必須償還本金和利息的義務(wù)。

《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》明確指出：“本預(yù)案所稱地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責(zé)任，容易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的事件。”從上述概念界定來看，本預(yù)案實(shí)際上相當(dāng)于美國的地方政府破產(chǎn)與債務(wù)重組程序。其中，既有地方政府的債務(wù)重組方案，也有地方政府的財(cái)政重整計(jì)劃；既有程序性處置方案，也有實(shí)體性處理措施；既有政府顯形債務(wù)的應(yīng)急機(jī)制，也有政府隱性債務(wù)的應(yīng)對策略；既有上級政府恪守不救助原則的剛性，也有下級政府遵循的危機(jī)化解機(jī)制。表面上看，這個(gè)規(guī)范性文件屬于地方債券行政控制的規(guī)范指引，實(shí)際上則蘊(yùn)含了“市場化約束原則”。該份文件的弊端是沒有體現(xiàn)市場化原則對投資者的懲罰和約束，比如利息減免、期限延長等內(nèi)容。這些內(nèi)容是市場給地方政府債券或債務(wù)定價(jià)的重要因素。由此來看，當(dāng)下中國不是缺乏美國式的地方政府破產(chǎn)與債務(wù)重組制度，而是如何在完善上述地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的基礎(chǔ)上，盡快通過立法程序上升到法律層面上。