淺談中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性及功能定位

文/鄭貴友

鄭貴友對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院在職人員高級課程研修班學(xué)員

黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。從法律屬性上說，黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的屬性，符合軟法的一些特性。從功能定位上說，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范各級黨委和黨組織進行公共管理的行為、規(guī)范中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)干部的行為等方面發(fā)揮著重要作用。

黨內(nèi)法規(guī)，是由中國共產(chǎn)黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！包h內(nèi)法規(guī)”這個稱謂可追溯至1938年毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告。會上毛澤東在講到黨的紀律時指出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！贝撕螅瑲v屆領(lǐng)導(dǎo)人都對這一概念進行沿用。1990年中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），用黨的正式文件的方式對“黨內(nèi)法規(guī)”進行概念界定?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》（2012年11月14日修改通過）對黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)涵進行了詳細解釋，明確指出了黨內(nèi)法規(guī)的名稱、制定主體、制定程序和維護執(zhí)行主體。

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性

對于“黨內(nèi)法規(guī)”這個提法，學(xué)術(shù)界存在著爭議。有學(xué)者認為，這個“法”字的使用上并不恰當，因為黨內(nèi)的規(guī)范性文件并不具有國家強制力的特點，與國家法律存在差別，因此這種提法可能造成人們對二者的混淆。事實上，筆者認為，“法”的范圍很大，我們一般意義上的法律是“以國家政權(quán)意志形式出現(xiàn)的，……首先和主要體現(xiàn)執(zhí)政者意志并最終決定于社會物質(zhì)生活條件的各種社會規(guī)范的總和”。這種對法的定義屬于從實證主義出發(fā)而獲得的法律概念，在國家壟斷公權(quán)力的時代一定程度上反映了法現(xiàn)象的客觀真實性。但隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，公民社會日益成長，國家公權(quán)力逐步向社會轉(zhuǎn)移，這種基于“國家——控制法范式”的法理論已經(jīng)與現(xiàn)實情況相脫離。正如羅豪才與宋功德教授在其合著的《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》中指出，“這種法范式將國家當做法制化的唯一軸心，強調(diào)法規(guī)范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性，它與不同的國家觀聯(lián)結(jié)在一起形成不同的法律模式：在其一端，它與全能政府聯(lián)姻產(chǎn)生一種國家運用依附性的法律工具控制社會的管理法；在另一端，它與夜警國家聯(lián)姻產(chǎn)生一種社會依靠自治型法控制國家的控權(quán)法?！瓏摇刂品ǚ妒诫m然長期以來居于主導(dǎo)地位，但伴隨著多中心的、強調(diào)合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)的法范式陷入了嚴重危機之中，一種與公共治理相適應(yīng)的回應(yīng)型法開始取而代之，國家——控制法范式正在成為過去時。”由于實證主義法學(xué)并不能完全解釋所有的政治法律現(xiàn)象，法社會學(xué)提出了“軟法”的概念，對法律概念進行了拓展。“軟法”，通常被認為是包括了國家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會共同體規(guī)則在內(nèi)的社會行為規(guī)則，這些規(guī)則可能不具有國家強制約束力但也能夠通過各種組織的內(nèi)在強制力或其他力量對人的行為產(chǎn)生實際約束效果?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條對黨內(nèi)法規(guī)進行了清晰描述，指出了黨內(nèi)法規(guī)的基本要素。第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是具體的明確的。第二，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象是特定的，以黨組織工作、活動和黨員行為為其規(guī)范對象。第三，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范屬性。黨內(nèi)法規(guī)的目的在于規(guī)范行為，內(nèi)容以權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任為基本框架，基本結(jié)構(gòu)為行為模式加后果，這就意味著黨內(nèi)法規(guī)一旦被違反即應(yīng)追責(zé)。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。顯而易見，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法的范疇。但是中國共產(chǎn)黨本身的特殊性決定了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)具有區(qū)別于一般政黨黨內(nèi)法規(guī)的特殊之處?！吨腥A人民共和國憲法》確立了中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，執(zhí)政黨的內(nèi)部規(guī)則必然與國家法發(fā)生密切關(guān)聯(lián)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間必然存在相互影響與相互作用。同時，黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整也勢必會影響國務(wù)。因此中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅屬于軟法的范疇，同時也在一定程度上具有了國家法和硬法的要素。

黨內(nèi)法規(guī)的功能定位

黨的基本屬性及其在中國政治生活中所處的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨內(nèi)法規(guī)的基本作用。在當今公民社會日益成長的趨勢下，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著極為重要的功能。

第一，規(guī)范各級黨委和黨組織進行公共管理的行為，有助于全面推進社會主義法治國家建設(shè)。中國共產(chǎn)黨依據(jù)《中華人民共和國憲法》第5條的規(guī)定，依照憲法和法律進行公共事務(wù)管理。《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。憲法賦予了中國共產(chǎn)黨管理國家公共事務(wù)的權(quán)力。同時黨章又作出規(guī)定，要求這項權(quán)力必須在憲法和法律所授權(quán)的范圍內(nèi)活動。憲法和法律對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位作出原則性規(guī)定，但是對于如何長期執(zhí)政并未作出具體、完善的規(guī)定。因此黨內(nèi)法規(guī)起到了彌補法律缺位、規(guī)范黨的執(zhí)政行為的作用。中國共產(chǎn)黨秉持依法執(zhí)政的理念和依法治國的方略，努力建設(shè)社會主義法治國家。

第二，協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國家法的關(guān)系，有利于推進依法行政，建設(shè)社會主義法治政府。法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權(quán)力都在法治軌道上運行。中國政法大學(xué)教授馬懷德認為，法治政府的標準是有限有為、透明公開、權(quán)責(zé)一致、便民高效。上文中也提到，黨內(nèi)法規(guī)雖然是軟法，但由于我國國情的特殊性決定了部分黨內(nèi)法規(guī)具有了硬法的特征。因此協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系，將黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全與國家法律法規(guī)配合起來，進行“國家法與民間法的雙向建構(gòu)”，有利于推進法治政府建設(shè)。

第三，規(guī)范中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，提升依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政能力。依法治國的關(guān)鍵是建設(shè)法治政府，而建設(shè)法治政府的關(guān)鍵在于提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力和水平。中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)干部依照中華人民共和國憲法、法律和中國共產(chǎn)黨黨章進行執(zhí)政活動，管理各項公共事務(wù)。在當前推進公共治理和社會管理創(chuàng)新形勢下，如何強化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力，一個重要途徑就是加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，通過黨內(nèi)法規(guī)，鼓勵、激勵各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治手段進行治國理政，提升黨內(nèi)依法行政的水平和能力。