中央與地方關(guān)系視角之下的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制問題

文//黃韜

當(dāng)下地方債務(wù)問題已成為了我國宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)主要來源，而大規(guī)模舉債行為背后的深層次制度原因很大程度上在于我國的地方政府長(zhǎng)期以來面臨著非常嚴(yán)重的事權(quán)與財(cái)力不匹配的困境，其根源是政府間事權(quán)關(guān)系的非法律建構(gòu)，具體表現(xiàn)為：支出責(zé)任的逐級(jí)下放、縱向政府間關(guān)系的“職責(zé)同構(gòu)”以及“放權(quán)”和“收權(quán)”的周期性交替。為此，在制度層面上有必要對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行性質(zhì)上的明確分類，以法律的形式界分清楚中央與地方的事權(quán)分配關(guān)系，逐步確立“地方自治”的現(xiàn)代財(cái)政觀念，并將轉(zhuǎn)移支付引入法治的軌道。

黃韜 浙江大學(xué)光華法學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師

據(jù)媒體報(bào)道，最近新一輪由多部門參與的地方政府隱性債務(wù)排查工作已經(jīng)啟動(dòng)，此舉旨在摸清地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，以出臺(tái)防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)措施，預(yù)計(jì)本輪摸底將涉及地方審計(jì)、財(cái)政等多個(gè)部門，排查力度和覆蓋范圍都將會(huì)遠(yuǎn)超往年。

探索地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政體制成因

實(shí)際上，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題近年來在我國宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中是一個(gè)“老大難”問題，除了地方債、城投債這些容易觀察的顯性債務(wù)之外，通過地方融資平臺(tái)、政府引導(dǎo)基金、PPP（政府與社會(huì)資本合作）等多種方式形成的地方隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的問題始終沒有得到根本性解決，這也是在當(dāng)下“去杠桿”、流動(dòng)性面臨收緊的背景之下令人擔(dān)憂的一個(gè)棘手難題。

從治理措施角度看，近年來中央層面出臺(tái)了一系列限制地方政府舉債融資的政策文件，其中最典型的就是要求清理各類地方融資平臺(tái)，而在2018年3月30日財(cái)政部財(cái)金司所發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》則明確要求金融企業(yè)除了購買地方政府債券外，不得直接或間接為地方政府提供融資。

但同時(shí)，我們也有必要反思一下地方政府大規(guī)模舉債行為背后的深層次制度原因。當(dāng)然，地方政府官員追求政績(jī)表現(xiàn)自然是原因之一，然而另外一個(gè)方面的因素也是我們不能忽略的，即我國的地方政府長(zhǎng)期以來面臨著非常嚴(yán)重的事權(quán)與財(cái)力不匹配的困境。根據(jù)2018年3月5日財(cái)政部部長(zhǎng)在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提供的數(shù)據(jù)，在中央與地方的收入對(duì)比關(guān)系上，2017年中央一般公共預(yù)算收入總數(shù)為82752．38億元，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入為91447．54億元，兩者對(duì)比約為 47．5：52．5；而在支出一端，2017年中央政府本級(jí)支出為29858．89億元，地方一般公共預(yù)算支出為173471．14億元，兩者的對(duì)比則為14．68：85．32。顯然，這一數(shù)據(jù)反映了目前中國財(cái)政體制的現(xiàn)狀：相較于財(cái)力狀況，地方政府的支出責(zé)任壓力極大，這也是造成目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升的一個(gè)重要的體制性原因。

政府間事權(quán)關(guān)系的非法律建構(gòu)

1994年的分稅制改革成功解決了此前我國中央政府財(cái)力孱弱的問題，實(shí)質(zhì)性提升了“國家能力”，但此項(xiàng)改革只劃分了中央與地方之前的稅收利益分配，卻沒有厘清政府間的事權(quán)分配關(guān)系?？梢赃@么說，我國財(cái)政體制中事權(quán)分配關(guān)系很大程度上長(zhǎng)期游離于法治的框架之外。在實(shí)踐中，具體表現(xiàn)為：我國政府間事權(quán)關(guān)系時(shí)常表現(xiàn)為支出責(zé)任被任意地逐級(jí)下放、上下級(jí)政府的“職責(zé)同構(gòu)”以及周期性的“收、放權(quán)”循環(huán)等特征。由此就產(chǎn)生了財(cái)政負(fù)擔(dān)被層層下移，地方政府的“全能”與“無能”同時(shí)存在，而“一放就死，一收就亂”的治亂周期也得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

首先，我們各級(jí)政府間的關(guān)系表現(xiàn)出較為明顯的支出責(zé)任逐級(jí)下放的特征。以1978年為始點(diǎn)的中國經(jīng)濟(jì)改革在中央與地方財(cái)政關(guān)系方面的一個(gè)集中表現(xiàn)就是中央對(duì)地方的放權(quán)。1980年起，我國開始實(shí)行劃分收支、分級(jí)包干的“分灶吃飯”的財(cái)稅體制。自此以后，國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)非經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占GDP的比重持續(xù)性下降，從1979年的12．7%下降到1992年的7．5%。央、地關(guān)系中，事權(quán)的向下轉(zhuǎn)移一定程度解決了地方政府激勵(lì)不足的問題，在保持一定水平政治集權(quán)的前提下，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入提升的政策目標(biāo)。但是，這樣一種分權(quán)的安排也使得各類國家公共服務(wù)的支出責(zé)任呈現(xiàn)出逐級(jí)下放的趨勢(shì)。例如，上世紀(jì)90年代之后，伴隨著國有企業(yè)的全面虧損，各級(jí)政府紛紛把國有企業(yè)的管理權(quán)限下放給政府（少數(shù)壟斷行業(yè)的企業(yè)除外），這樣一種管理權(quán)限下放也同時(shí)意味著把填補(bǔ)國企財(cái)務(wù)漏洞和安置下崗人員的政治責(zé)任和財(cái)政壓力進(jìn)行了下放。再以基礎(chǔ)教育這項(xiàng)最典型的公共服務(wù)為例。1980年之后，中央政府逐步把關(guān)于教育（尤其是包括義務(wù)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育）的財(cái)政與行政管理權(quán)限下放給各級(jí)地方政府，讓各級(jí)地方政府成為了承擔(dān)國家教育經(jīng)費(fèi)籌措和支出的首要責(zé)任主體。法律規(guī)則雖然大致界分了中央與地方之間的教育事權(quán)關(guān)系，但是對(duì)地方各層級(jí)政府之間的職責(zé)劃分卻僅僅是抽象的“分級(jí)管理”四個(gè)字，以至于教育經(jīng)費(fèi)的支出責(zé)任逐級(jí)向下轉(zhuǎn)移，這造成了1994年分稅制改革之后，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)問題、尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問題成為了一個(gè)全國性難題，并且由此引發(fā)了農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重這一政治性問題。

其次，在我國的現(xiàn)行憲政法制框架內(nèi)，除了諸如外交、國防等少數(shù)事關(guān)國家主權(quán)的事權(quán)專屬于中央的職責(zé)之外，地方的事權(quán)幾乎是中央的翻版，省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置基本上就是中央的鏡像。在這種關(guān)系構(gòu)架中，大到宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，小到市容衛(wèi)生檢查評(píng)比，中央幾乎壟斷了對(duì)所有政府管理事項(xiàng)的決策和監(jiān)督權(quán)，而地方則承擔(dān)了幾乎所有的事權(quán)。我國自改革開放以來，雖然已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次規(guī)模較大的行政體制改革，但以往的改革并沒有本質(zhì)性地觸動(dòng)這一國家縱向權(quán)力關(guān)系構(gòu)架。這一架構(gòu)的具體表現(xiàn)就是“職責(zé)同構(gòu)”，即在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。在我國，由于歷來強(qiáng)調(diào)政治結(jié)構(gòu)的“單一制”屬性和統(tǒng)一國家政治權(quán)力集中行使的重要性，因此在縱向政府間關(guān)系上始終要求做到“有機(jī)整體、上下銜接、政令統(tǒng)一”，這就必然使得不同層級(jí)政府之間在事權(quán)劃分問題上沒有辦法很好地做到有效分工，更遑論分權(quán)了。對(duì)于各級(jí)地方政府來說，“職責(zé)同構(gòu)”的模式在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致“地方全能”和“地方無能”這兩種無效率的制度后果同時(shí)并存。“地方全能”意味著在我國的行政法律架構(gòu)中，幾乎沒有嚴(yán)格的“中央事權(quán)”和“地方事權(quán)”的劃分，地方各層級(jí)政府之間更沒有明顯的職責(zé)范圍劃分，可以說舉國范圍內(nèi)，幾乎所有的事情都是中央的事情，另一方面，幾乎所有的事情也都是地方的事情。與“地方全能”伴生的一個(gè)現(xiàn)象就是“地方無能”，這不僅是指地方各級(jí)政府因?yàn)槌袚?dān)過于繁雜的事權(quán)任務(wù)而導(dǎo)致工作效率的損失，更是指在中央幾乎壟斷了一切事項(xiàng)的最終決策權(quán)力的情況下，地方政府的工作開展因而往往會(huì)被處處掣肘，“條”與“塊”的矛盾此起彼伏。

再次，我國政府間關(guān)系的一大特征就是：在缺乏穩(wěn)定的、可預(yù)期的法制運(yùn)行框架前提下，各項(xiàng)審批性權(quán)力呈現(xiàn)出周期性的“上收”或者“下放”的循環(huán)態(tài)勢(shì)。換句話說，各級(jí)政府之間在法律上沒有明確的權(quán)力歸屬劃分和界定，“上級(jí)”政府可以隨意地基于一時(shí)一地的政策需要而把相關(guān)的權(quán)力“上收”或者“下放”。在這種情況下，我們就很難說哪一項(xiàng)事權(quán)是專屬于地方政府的，因?yàn)橹醒胝梢赃M(jìn)行權(quán)力的“上收”；也很難說哪一項(xiàng)事權(quán)是專屬于中央政府的，因?yàn)榈胤秸部梢垣@得“下放”的權(quán)力。在這個(gè)過程中，法律上的分權(quán)是不存在的，而只有政策性的“放權(quán)”或“收權(quán)”?；仡櫢母镩_放之后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史，盡管在“市場(chǎng)化”和“去中央政府經(jīng)濟(jì)集權(quán)化”的背景下，地方享有了更多的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力，中央與地方之間形式上的“分權(quán)”色彩愈發(fā)濃重，但是這種權(quán)力的分享并非建立在制度化和法律化的基礎(chǔ)之上的，因而也就帶有了極大的不確定性和隨意性。事實(shí)上，這種建立在央、地之間非平等關(guān)系基礎(chǔ)之上的所謂“分權(quán)”會(huì)表現(xiàn)為“放權(quán)”和“收權(quán)”的周期性交替。在缺乏制度化和法律化的中央與地方事權(quán)關(guān)系前提下，什么時(shí)候“收”，“收”多少；什么時(shí)候“放”，“放”所多少，這些問題都取決于中央決策部門，甚至是少數(shù)人的單方面主觀判斷乃至臆斷、擅斷，以至于把個(gè)別人的判斷凌駕于市場(chǎng)的判斷之上，“為民做主”計(jì)劃思維卷土重來；對(duì)此，社會(huì)公眾無法形成穩(wěn)定的政策預(yù)期，這等于助長(zhǎng)了各種短期行為；再加上行政手段往往會(huì)造成過度的“收”或者過度的“放”，過于剛性的“一刀切”措施（例如一律停止審批某些類型的項(xiàng)目）容易形成矯枉過正的結(jié)果，不僅不能“熨平”經(jīng)濟(jì)周期，反而導(dǎo)致周期性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度的擴(kuò)大；而政策的具體實(shí)施過程中，又時(shí)常出現(xiàn)“所有制歧視”等不公平待遇問題。

事權(quán)與財(cái)力不匹配的理論解釋

在我國財(cái)政體制框架內(nèi)的事權(quán)與財(cái)力不匹配格局并非一種人為刻意設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是由一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和歷史的原因而共同造就的制度“均衡”狀態(tài)。具體來說，當(dāng)下我國央、地事權(quán)關(guān)系的成因可以從三個(gè)維度來解釋，分別是：基于歷史因素的計(jì)劃體制影響、基于經(jīng)濟(jì)因素的宏觀調(diào)控手段以及基于政治因素的官員行為激勵(lì)。

一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，當(dāng)代中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的形成并非哈耶克所描述的那種自發(fā)秩序的結(jié)果，而是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，人為地導(dǎo)向市場(chǎng)體制的過程。因此，這一變革路徑就決定了我們?cè)谌魏螘r(shí)候分析現(xiàn)實(shí)制度的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，都不能忽略制度變遷的起點(diǎn)以及由此引致的路徑依賴問題。在計(jì)劃體制下，我們可以把整個(gè)中國看作一個(gè)“大公司”，整個(gè)“公司”的運(yùn)作是基于自上而下的行政命令；在這個(gè)體系中，所謂中央與地方之間的關(guān)系在某種程度上就可以看成是這個(gè)“大公司”內(nèi)部的縱向職能劃分，中央是“總公司”，地方是“分公司”以及“孫公司”；“總公司”“分公司”“孫公司”之間完全是一種科層間的隸屬關(guān)系，“下級(jí)公司”的權(quán)限完全來自于“上級(jí)公司”的授予，而且這種授權(quán)是可以隨時(shí)、隨意增減的；換句話說，回顧制度變遷的這一起始點(diǎn)，我們可以說，在那個(gè)時(shí)候，完全不存在所謂的中央與地方之間的分權(quán)觀念，地方被看作是中央在空間和職能上的延伸，地方百分之百聽命于中央被視為天經(jīng)地義的道理（盡管實(shí)際狀況并不一定是這樣），至少是不會(huì)承認(rèn)除了舉國利益之外的地方個(gè)別利益的存在，因而所謂的中央事權(quán)與地方事權(quán)的區(qū)分實(shí)際上也是不存在的，有的只是中央根據(jù)彼時(shí)的政治或經(jīng)濟(jì)利益需要而授權(quán)給地方某些行事空間的相機(jī)抉擇做法?？紤]了這一制度變遷的起點(diǎn)，我們就能理解，為何時(shí)至今日，現(xiàn)代財(cái)政法治理念下的中央與地方之間的“分權(quán)觀念”很難植入中國的經(jīng)濟(jì)體制中，根深蒂固的央、地之間上下級(jí)關(guān)系的認(rèn)同也未能被打破。改革過程中，我們固然可以看到，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)際上有著越來越多的地方分權(quán)，但是政治結(jié)構(gòu)的高度集中化態(tài)勢(shì)使得這種經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)處于非常不穩(wěn)定的狀態(tài)之中，這就構(gòu)成了中央與地方事權(quán)關(guān)系法治化的最大障礙，因?yàn)榉芍贫人蟮目v向權(quán)力邊界清晰劃定與高度政治集權(quán)所隱含的“中央決定一切”的準(zhǔn)則是根本沖突的，這導(dǎo)致了中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出隨意“收權(quán)”與“放權(quán)”的交替發(fā)生以及縱向政府之間非公開游說與討價(jià)還價(jià)的常態(tài)化。

現(xiàn)代國家的一項(xiàng)重要職能就是實(shí)施反周期的干預(yù)政策來“熨平”宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，這主要依賴財(cái)政政策和貨幣政策。理論上來說，財(cái)政政策與貨幣政策的實(shí)施自然是屬于中央事權(quán)，在法律上的界分也是十分清晰的，地方政府在理論上幾乎不享有任何調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期的職能和權(quán)限。但是，我國的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工作從來不只是經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書上的財(cái)政政策加上貨幣政策。一個(gè)通俗的說法是，在我國，宏觀調(diào)控不僅是要調(diào)“銀根”，還要調(diào)“地根”和“鋼根”。具體來說，就是中央政府會(huì)希望通過控制土地供給和諸如鋼鐵、電解鋁、水泥等重要物資的產(chǎn)能來實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的干預(yù)。究其原因，除了源于市場(chǎng)體系的發(fā)育不完善所導(dǎo)致的常規(guī)性財(cái)政政策和貨幣政策的效果有限之外，地方政府所主導(dǎo)的投資行為也是加劇經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的重要因素。因?yàn)榈胤秸男袨槭欠鞘袌?chǎng)化的，其對(duì)投資規(guī)模的追求往往超出了對(duì)投資效益的考量，所以市場(chǎng)化的財(cái)政和貨幣政策可能并不能起到很好的作用。因此，對(duì)宏觀調(diào)控工作負(fù)有最終政治責(zé)任的中央政府往往希望在經(jīng)濟(jì)“過熱”階段通過抑制重大投資項(xiàng)目的上馬或者約束土地的出讓和使用，以行政手段和方式來達(dá)致立竿見影的政策干預(yù)效果。同財(cái)政政策、貨幣政策這些典型的管理社會(huì)總需求為目標(biāo)的“宏觀”經(jīng)濟(jì)政策相比較，土地政策、產(chǎn)業(yè)投資政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入政策等干預(yù)手段雖也冠以“宏觀調(diào)控”之名，但實(shí)質(zhì)上皆是“微觀調(diào)控”之舉，即通過政府直接干預(yù)微觀企業(yè)的投資行為來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。所以，在這個(gè)過程中，就不再是像財(cái)政政策和貨幣政策的制定和實(shí)施那樣，由中央來全權(quán)負(fù)責(zé)決策和執(zhí)行即可，而是必然會(huì)牽涉中央對(duì)地方的“放權(quán)”與“收權(quán)”問題。因此我們就會(huì)看到一旦中央政府判斷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱的情形，決定啟動(dòng)“宏觀調(diào)控”政策，那么它就會(huì)在微觀層面收緊地方政府在土地供應(yīng)和重大項(xiàng)目審批方面的事權(quán)。在這一背景下，我們就可以理解為什么我國中央與地方之間的事權(quán)關(guān)系在很多方面會(huì)呈現(xiàn)出周期性的特點(diǎn)，而這一點(diǎn)恰恰是與權(quán)力關(guān)系法治化所要求的確定性相背道而馳的。實(shí)際上，我國歷次的“宏觀調(diào)控”（尤其是運(yùn)動(dòng)式的“宏觀調(diào)控”）都會(huì)或多或少地激化央、地之間的矛盾，而為了防止地方政府為了“抵抗”中央的“收權(quán)”而采取的“上有政策、下有對(duì)策”式的做法，中央政府往往會(huì)利用我國集權(quán)式的體制結(jié)構(gòu)來強(qiáng)化央、地之間的政治隸屬關(guān)系，相應(yīng)地這就使得央、地之間關(guān)系的法律屬性變得越來越孱弱了，這方面最典型的例子就是2004年的“鐵本事件”。

中央與地方之間在事權(quán)問題上的博弈還集中反映了這兩者在利益取向上的差異，而這種差異的形成其實(shí)是既定政治體系下的一種理性應(yīng)對(duì)。對(duì)于地方政府的官員來說，在當(dāng)下的“政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)”政治結(jié)構(gòu)下，他成為了政治錦標(biāo)賽中的參賽“運(yùn)動(dòng)員”；為了在職位升遷的競(jìng)賽中勝出，他必須向掌管人事大權(quán)的中央（可以看作是錦標(biāo)賽的“裁判員”）展現(xiàn)其治理地方經(jīng)濟(jì)的能力，而在信息不對(duì)稱的前提下，這樣的一種治理能力的展現(xiàn)十分依賴特定的政績(jī)傳遞信號(hào)。在這樣的一種錦標(biāo)賽游戲規(guī)則下，地方官員的行為自然一切以GDP增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)為指針，因此其對(duì)特定事權(quán)的態(tài)度要取決于由此帶來的政績(jī)傳遞信號(hào)功能的強(qiáng)弱。所以我們可以看到，對(duì)于那些政績(jī)傳遞信號(hào)功能較弱的事權(quán)，地方政府官員的態(tài)度是比較排斥的，最典型的就是涉及各項(xiàng)公共服務(wù)的支出責(zé)任，因而也就出現(xiàn)了“支出責(zé)任層層下放”的普遍現(xiàn)象。相反，對(duì)于那些有助于地方GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)的事權(quán)，地方官員自然是持積極爭(zhēng)取的態(tài)度，例如希望在重大工程項(xiàng)目審批以及與之相關(guān)的環(huán)保評(píng)估方面有更大的自主權(quán)。事實(shí)上，地方政府所歡迎的中央“放權(quán)”其實(shí)指向的是這些審批性權(quán)力的下放，而不是歡迎中央把那些不能帶來當(dāng)期收益的支出責(zé)任下放給地方。這也是為什么在幾乎所有的地區(qū)性扶持政策中，都會(huì)有關(guān)于中央下放部分審批權(quán)限，讓部分地區(qū)享有更多的自主權(quán)力。這樣的一種對(duì)特定事權(quán)的爭(zhēng)取其實(shí)就是政治錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)局部寫照?，F(xiàn)實(shí)中，央、地事權(quán)關(guān)系之所以會(huì)呈現(xiàn)出“收權(quán)”與“放權(quán)”的頻繁交替，這其實(shí)也反映了我國政治體系中的一個(gè)周期性現(xiàn)象。地方官員的集中換屆導(dǎo)致了“新官上任三把火”的效應(yīng)，他們?cè)谏先我潦紩?huì)“大興土木”，推動(dòng)各種投資項(xiàng)目和工程上馬，而這就會(huì)引發(fā)中央對(duì)于重復(fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)過熱的擔(dān)憂，進(jìn)而祭出“收權(quán)”的法寶，抑制地方官員的投資沖動(dòng)。從正面來講，現(xiàn)實(shí)的政治體制有效地激勵(lì)了地方官員促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展；但是，在法治缺失的條件下，這同時(shí)也造成了在事權(quán)問題上，無法形成基于法律規(guī)定的央、地分權(quán)模式，而是進(jìn)一步強(qiáng)化了行政性放權(quán)和收權(quán)機(jī)制。

央地事權(quán)關(guān)系法治化的制度展望

早在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就已經(jīng)明確把“明確事權(quán)”作為深化改革的目標(biāo)之一。具體來分析的話，政府間事權(quán)關(guān)系的法治化需要同時(shí)在多個(gè)維度上推動(dòng)制度建設(shè)。

首先在技術(shù)層面上應(yīng)當(dāng)做的一項(xiàng)工作就是對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行性質(zhì)上的分類，清楚地界分“地方性公共產(chǎn)品”“全國性公共產(chǎn)品”和“混合性公共產(chǎn)品”，進(jìn)而為在法律層面上明確“地方事權(quán)”“中央事權(quán)”和“混合事權(quán)”奠定基礎(chǔ)。

但僅僅是文本上的操作并不必然就能收獲中央與地方事權(quán)關(guān)系法治化的結(jié)果，在一個(gè)高度行政化的央、地關(guān)系架構(gòu)中，把中央看作是地方的“上級(jí)”，以成文或者習(xí)慣的方式授予中央“號(hào)令”地方，“上級(jí)”政府指揮“下級(jí)”政府的權(quán)力，各種與法治目標(biāo)背道而馳的現(xiàn)象（支出責(zé)任的逐級(jí)下放、職責(zé)同構(gòu)、周期性地收放權(quán)等）必然普遍存在，而要克服這種弊病，唯有在法律上確立“地方自治”的原則和觀念。

另外，考慮到目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的立法幾乎完全空白，因此一個(gè)必要的改革舉措就是盡快推動(dòng)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的出臺(tái)，以明確的公式界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模計(jì)算，從而約束上級(jí)政府的自由裁量權(quán)力，并通過嚴(yán)格的事前程序規(guī)則和事后責(zé)任規(guī)則來擠壓“跑部錢進(jìn)”帶來的尋租空間。