筑牢防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法治防線

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已嚴(yán)重威脅我國(guó)金融安全和中央財(cái)政安全，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最主要的風(fēng)險(xiǎn)之一。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2017年底，中央財(cái)政國(guó)債余額13.48萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，政府總體債務(wù)余額是29.95萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為36.2%，低于國(guó)際公認(rèn)的60%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。但是，這些只是納入財(cái)政部門“政府債務(wù)管理系統(tǒng)”的顯性債務(wù)統(tǒng)計(jì)，真正具有殺傷力的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。隨著地方棚改、PPP、治理“僵尸國(guó)企”等項(xiàng)目的推進(jìn)，地方政府隱性債務(wù)的形勢(shì)嚴(yán)峻。前不久，中央接連下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》和《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的根本原因在于無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。地方政府違法違規(guī)舉債，寅吃卯糧，缺乏制度性規(guī)范和制約，漠視法治政府建設(shè)，丟失應(yīng)有的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。在8月24日召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的重要性，指出要壓實(shí)地方落實(shí)全面依法治國(guó)的責(zé)任。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須要走法治化道路。只有扎起法律制度的籠子，才能管好政府的錢袋子。

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一要立好法。地方政府舉債的各種問(wèn)題首先需要通過(guò)立法加以規(guī)制，完善立法是根本途徑。2014年的新預(yù)算法放開(kāi)了地方政府的舉債權(quán)，為地方政府融資開(kāi)辟了合法渠道。但作為“經(jīng)濟(jì)憲法”，新預(yù)算法的法律屬性決定其只能對(duì)地方政府債務(wù)管理作出大綱性和框架性的規(guī)定，具體制度依然缺乏。今后，要制定相關(guān)配套法律，不斷完善地方債務(wù)管理的法律體系,嚴(yán)格地方政府舉債的法律程序，讓地方債務(wù)資金在舉借、使用、償還以及法律責(zé)任等方面都有法可依。

二要做好賬。首先，要對(duì)地方隱性債務(wù)進(jìn)行摸底排查，準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)，全面制定應(yīng)對(duì)措施。要本著刮骨療傷的勇氣，弄清楚地方政府隱性債務(wù)的真實(shí)情況。對(duì)此，要建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，建立健全地方債務(wù)信息報(bào)告制度，提高地方債務(wù)管理的透明度。其次，要做好地方政府顯性債務(wù)的償還，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。要本著法治化、市場(chǎng)化的原則，嚴(yán)格按照新預(yù)算法、擔(dān)保法、合同法以及司法解釋等法律規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》等規(guī)定，切實(shí)履行地方政府償債責(zé)任，防止因地方政府償債不能引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩。最后，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的監(jiān)督審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，避免財(cái)政預(yù)算的隨意性。建立人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，保障與地方政府舉債有關(guān)的包括事前審查權(quán)、事中知情權(quán)以及事后救濟(jì)權(quán)的程序性權(quán)利。建立包括負(fù)債率、償債率和利息支出率、資產(chǎn)負(fù)債率等在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化監(jiān)控。

三要管好人。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，離不開(kāi)人的問(wèn)題。地方政府錯(cuò)誤的政績(jī)觀，權(quán)力濫用和尋租，是其中的主要原因。對(duì)此，要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，持續(xù)保持高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，建立健全跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制，建立地方政府債務(wù)管理的重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)地方政府、國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為。要加快政府職能轉(zhuǎn)變，由“建設(shè)型”政府轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”政府，由“包攬型”政府轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)型”政府，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少政府財(cái)政需求。

四要分好權(quán)。中央與地方的事權(quán)劃分不清，不斷擴(kuò)大的地方事權(quán)和相對(duì)有限的財(cái)權(quán)的不平衡，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要原因?！吧厦纥c(diǎn)菜，下面買單”的上下管理體制，地方政府“大包大攬”的治理模式，讓地方政府的資金需求越來(lái)越大，由于缺少合法的融資渠道，地方政府只能不斷另辟“旁門”，不惜違規(guī)舉債、變相舉債。對(duì)此，一方面要深化政府事權(quán)改革，以立法形式明確各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，建立科學(xué)的中央、地方兩級(jí)國(guó)家治理體系，避免中央與地方相互轉(zhuǎn)移事權(quán)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，深化財(cái)政體制改革，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力，增強(qiáng)地方政府“當(dāng)家理財(cái)”的自覺(jué)性和責(zé)任感。同時(shí)，加大對(duì)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政傾斜，緩解基層融資壓力。