城市流動攤販治理現(xiàn)狀與對策研究

陳興晶

摘 要：隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市流動攤販數(shù)量逐漸增多，活躍經(jīng)濟的同時，也伴隨著外部負效應。以重慶市榮昌區(qū)為例，對其城市流動攤販治理現(xiàn)狀、特征及原因等多方面進行了分析，并根據(jù)榮昌區(qū)城市治理的現(xiàn)狀，結合國內其他一些大城市的治理經(jīng)驗，就攤販治理問題提出了相關對策和建議。

關鍵詞：流動攤販；城市管理；行政執(zhí)法；治理

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.28.058

1 問題的提出

流動攤販是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展而形成的產(chǎn)物，他們廣泛存在于在我國的各個城市，不管是繁華熱鬧的大都市，還是靜謐偏遠的小鎮(zhèn)，都能夠發(fā)現(xiàn)他們擺攤的身影。筆者在學習期間觀察發(fā)現(xiàn)，流動攤販在榮昌區(qū)長期存在而且比較集中在固定的地方擺攤。最近在繁華或人流量較大的地方，筆者發(fā)現(xiàn)城市管理執(zhí)法人員比以往增多，流動攤販為了躲避城管執(zhí)法人員的執(zhí)法而東躲西藏，流動攤販已經(jīng)成為社會中的一個不小的群體，對流動攤販的管理不僅關系到他們自身的生存和生活，而且有利于整個社會的和諧穩(wěn)定。因此，筆者希望通過對其他城市的流動攤販治理的研究，借鑒其經(jīng)驗并用于治理榮昌區(qū)的流動攤販，同時改進城市管理的現(xiàn)狀。

2 榮昌區(qū)流動攤販特點與治理現(xiàn)狀

2.1 流動攤販特點

2.1.1 經(jīng)營的內容具有多樣性

筆者在榮昌區(qū)的繁華鬧市和校園周邊觀察發(fā)現(xiàn)，這些地方聚集的流動攤販較多，他們經(jīng)營的內容豐富而且比較全面，基本能滿足大眾平民的簡單需求，攤販們主要售賣方便快捷的小吃，比如炒飯、燒烤、麻辣燙等，也會有一些特價水果和時蔬進行販賣，同時還有流動衣物飾品販賣、廢舊品回收與折舊換新以及少量的修鞋、修表等服務。

2.1.2 經(jīng)營的時間具有集中性

流動攤販的經(jīng)營時間隨著經(jīng)營地點、經(jīng)營內容的不同而發(fā)生相應的變化，但他們的營業(yè)時間都集中在某個特定的時間段。比如，學校周邊的攤販會選擇在學生上學、放學的時間出來擺攤，尤其是中午和晚間，而提供修鞋、修表服務的攤販則會選擇相對固定的地點全天經(jīng)營。

2.1.3 流動攤販被周圍的民眾的廣泛認可和接受

筆者發(fā)現(xiàn)流動攤販的存在便利了民眾的日常生活。主要是因為他們這一群體所從事的行業(yè)基本上是與居民日常生活密切相關的服務行業(yè)，他們所經(jīng)營的產(chǎn)品和提供的服務與超市、商場相比具有較大的價格優(yōu)勢，能夠滿足購買力較低的普通人群的消費需求。

2.2 對流動攤販的治理現(xiàn)狀

筆者觀察發(fā)現(xiàn)榮昌區(qū)城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中態(tài)度較為溫和，對大多數(shù)的流動攤販在剛開始時都是以言語進行說服教育，同時告訴他們與這種行為密切相關的法律規(guī)章制度，引導他們自覺主動地去改正隨意擺攤、違法占道的行為，在面對經(jīng)過三番五次勸說仍然屢教不改的攤販時，城管執(zhí)法人員才會使用嚴厲的手段，用強制措施使他們“乖乖就范”，進行暫扣物品并立案查處。同時，城管局會在一些重點路段增加人員配置，進行監(jiān)管。區(qū)政府采取引導占道經(jīng)營戶進市場、進門面，結合路段實際制定整治方案，由區(qū)城管局開展整治行動。雖然城市管理執(zhí)法隊伍在執(zhí)法過程中取得了一定的成效，但亂擺攤的現(xiàn)象仍然存在，而且部分攤販屢教不改，這讓城管執(zhí)法難度進一步加大。

3 原因分析

3.1 流動攤販長期存在的原因

榮昌區(qū)的流動攤販長期存在，其數(shù)量沒有減少反而增多，筆者經(jīng)過長期觀察和詢問，總結出流動攤販這個群體很長時間沒有消亡和減少可能存在下列原因：①城市流動性人口的數(shù)量上升。由于社會經(jīng)濟的向前發(fā)展，經(jīng)濟的變革也引起科技的革新，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水準逐漸上升，原本需要依靠農(nóng)民親手勞動才能完成的任務日益被現(xiàn)代化的農(nóng)用機械所取代，導致很多農(nóng)民失業(yè)，這些閑散的勞動力不得不外流，涌向繁華的城市來謀求生活的出路。②就業(yè)壓力不斷加大。隨著現(xiàn)代科技的進步和市場經(jīng)濟的繁榮，兩者逐漸結合起來，許許多多的技術含量高的高新產(chǎn)品投入到產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，原本的勞動力生產(chǎn)轉變?yōu)榇笠?guī)模的機器大生產(chǎn)，大量的社會人員失業(yè)，就業(yè)空缺增大，但是政府提供的就業(yè)機會極為有限，這些失業(yè)人員不得不選擇創(chuàng)業(yè)或者重新?lián)駱I(yè)，而這都需要資金。所以這一大部分的社會失業(yè)人員把擺流動攤當成獲取資金的渠道和手段。③擺攤的優(yōu)勢驅動。擺攤所需的成本低廉、投資較少、風險小而且收效快，并且免去了繳納稅收和租店面的費用，市場生存能力強，流動攤販只要肯多吃些苦，比別人稍微多付出一些努力和勤勞的汗水，差不多就能夠滿足他們最基本的生活需要。④市場需求。市場具有調節(jié)供給和續(xù)需求平衡的重要作用.民眾需求的多元化，導致商品的豐富化，而流動攤點憑借低廉的價格優(yōu)勢、靈活的經(jīng)營方式，能夠在很大程度上滿足部分消費群體的需求.從而長時間占據(jù)市場。

3.2 治理效果不明顯的原因

3.2.1 相關法律體系落后，執(zhí)法依據(jù)不足

我國目前的法律體系內還沒有一部具體獨立的管理流動攤販的法律法規(guī)，因此“借法執(zhí)法”的現(xiàn)象普遍存在，其他機構部門的相關法律法規(guī)是城管執(zhí)法依據(jù)的主要來源，這就導致了對攤販管理的主管單位不統(tǒng)一，同時法律體系中也缺乏流動攤販的食品安全規(guī)范，沒有具體的監(jiān)管主體，導致相關部門相互逃避責任，造成了執(zhí)法的低效率。

3.2.2 城管及其執(zhí)法人員素質較低，缺乏權威性

雖然榮昌區(qū)近年來流動攤販和城管執(zhí)法人員之間的強烈沖突逐漸減少，不文明執(zhí)法的執(zhí)法現(xiàn)象也較少，但仍然存在部分城管執(zhí)法人員素質較低，蔑視攤販甚至進行言語攻擊。同時，依據(jù)國務院法制辦的相關規(guī)定，相關執(zhí)法人員的身份必須是公務員，但是榮昌區(qū)目前多數(shù)執(zhí)法人員卻是勞務派遣制的“臨時工”，從而導致城管執(zhí)法行為缺乏足夠的權威。

3.2.3 相關職能部門缺失綜合管理

流動攤販經(jīng)營的商品種類十分多樣，包括小吃夜宵類、瓜果蔬菜類、小商品類等。因此，治理流動攤販會牽扯到工商、食品藥品檢疫局、公安局等多個部門。但筆者通過調查發(fā)現(xiàn)目前榮昌區(qū)流動攤販的治理仍然主要是憑借城管局，其他相關職能部門缺乏參與性，沒有切切實實地參與到流動攤販治理中來，治理主體單一，綜合管理能力缺失，弱化了治理效果。

3.2.4 城管執(zhí)法缺乏健全的監(jiān)督機制

在執(zhí)法監(jiān)督體系方面，監(jiān)督機構分工不清，各個職能部門開展執(zhí)法活動缺乏時效性，導致相關工作開展不順暢。行政管理部門與執(zhí)法部門的相互監(jiān)督制約機制沒有真正建立起來，導致在執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)城管執(zhí)法部門用收取罰款的形式取代對流動攤販的治理等問題，導致該受到處罰而沒有處罰的現(xiàn)象時有發(fā)生。

4 對策研究

4.1 制訂專門的針對流動攤販治理的法律規(guī)章制度，經(jīng)營規(guī)范化

制定專門的流動攤販法律或者地方性的法規(guī)，內容要具體而廣泛，不僅僅要包含對流動攤販經(jīng)營的具體時間、地點、方式和內容的限制，還要規(guī)定違規(guī)經(jīng)營需要接受的懲罰，需要明確執(zhí)法者在所擁有的職能和應承擔的責任，確保執(zhí)法者和被執(zhí)法者都能找到法律依據(jù)，有法可依，通過法律途徑維護各自利益不會被侵犯。因此，要處理好流動攤販難治理的問題，最先需要解決的就是必須加快制訂流動攤販治理工作的專門法律規(guī)章制度，從法律層面上明確而具體清晰地規(guī)定流動攤販治理主體的地位、職能范圍、手段等。

4.2 提高城管和執(zhí)法隊伍人員素質，增強威信

根據(jù)執(zhí)法和實際情況的需要，加入流動擺攤的明確的進入標準，通過公考和其他渠道把文化水準相對較高的社會人員納入到執(zhí)法隊伍中來，不斷強化他們的專業(yè)素養(yǎng)和工作技能，而且還必須要滿足流動攤販這個群體的基本薪資要求，免除他們的后顧之憂，使他們更加專注于工作，減少他們從執(zhí)法隊伍中離職的可能性，從而增強執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性。同時，執(zhí)法人員更加要注重提高自身的素養(yǎng)和本領，努力培養(yǎng)把人放在第一位的思想，更要把這種思想落實到實際的執(zhí)法過程中，做到執(zhí)法行為的文明性和規(guī)范性。

4.3 多部門綜合治理，推進自主管理

流動攤販治理關聯(lián)到多個部門，僅僅依靠城管局無法取得良好的效果。因此，要采取綜合治理的辦法，進行整體性的多部門聯(lián)合治理，整合包括城管、衛(wèi)生、公安等部門的職能，建立協(xié)同的運行機制，形成綜合治理的強勁力量。同時也要提高流動攤販自我管理的能力，以轄區(qū)為基本單位，由社區(qū)、街道引導，把本轄區(qū)內的流動攤販集中起來，組建自治性的社會團體，通過他們自己內部選出代表，負責管理本范圍內的流動攤販，努力推進流動攤販們實現(xiàn)自我服務、自我管理、自我監(jiān)督。

4.4 構建監(jiān)督體系，提升城市管理執(zhí)法效果

開展形式多樣的社會監(jiān)督，構建全面的立體的監(jiān)督體系?？梢酝ㄟ^多種途徑向社會公眾公開相關執(zhí)法部門及工作人員的聯(lián)系方式，同時發(fā)揮相關媒體的輿情監(jiān)督作用、居民對城管執(zhí)法工作的監(jiān)督作用。流動攤販的治理，需要廣大民眾通過各種方式參與到治理工作中來，比如在人流量較多的地方開設民意箱、張貼投訴電話等方式，構建暢通的參與流動攤販治理的渠道，及時發(fā)現(xiàn)并立即舉報流動攤販違法經(jīng)營的行為。

4.5 創(chuàng)新執(zhí)法形式，采取人性化管理措施

（1）鼓勵特色經(jīng)營，提高安全標準。

鼓勵攤販售賣榮昌當?shù)氐奶厣a(chǎn)品，如安富陶瓷、折扇、鹵鵝等；政府要明確規(guī)定攤販在經(jīng)營時必須保持經(jīng)營場所整潔干凈、所經(jīng)營的食品衛(wèi)生安全、經(jīng)營占地不影響正常交通通行等；與此同時，政府還要不定期地組織衛(wèi)生檢查，并對違規(guī)行為進行罰款處罰。流動攤販有其存在和發(fā)展的合理性與正當性，不能一味封堵，要將消滅流動攤販者的解決思想轉變?yōu)橐龑麄儾饺胍?guī)范化經(jīng)營的思路，合理疏導流動攤販。

（2）方法上要區(qū)別對待攤販群體的違規(guī)行為。

對于60歲及其以上的老年流動攤販，應該采取以宣傳教育為主的方式，溫和人性的對待，在程序方法上應該盡量減少對流動攤販進行處罰；針對的的確確生活難以為繼的攤販群體，幫助這部分人轉換崗位，在合乎法律底線的范圍內謀求生活的出路；對于那些觸犯法律規(guī)章制度、挑釁城管執(zhí)法人員地位和尊嚴、造成嚴重執(zhí)法障礙且多次教育仍然本性不改的頑固流動攤販，應該進一步加大懲罰的力度，進行嚴重的處罰，以維護社會良好的經(jīng)濟秩序。堅持引攤入市，治標又治本。榮昌區(qū)城管局可以綜合考慮市民的消費需求，循序漸進地構建一些暫時性的市場，引導流動攤販進入正規(guī)化的市場，并安排執(zhí)法人員進行交替值班。

5 結論

榮昌區(qū)流動攤販的治理面臨著和其他大中城市同樣的問題，在治理過程中要借鑒其他城市管理的成功經(jīng)驗，需要不斷完善執(zhí)法體系，提高執(zhí)法人員素質，完善監(jiān)督體系，避免城管執(zhí)法的單一模式。同時，還需要社會民眾的廣泛參與和不懈努力，才能推動攤販問題的妥善解決。在治理流動攤販的問題上，我們要始終把握好嚴格管理和人性治理的度，尋求一個最佳的利益平衡點，只有這樣，城市管理工作才能得到廣大人民群眾的信任和支持，取得真正的成效。真正將人本化的理念落實到城市管理工作的方方面面，有利于提升榮昌區(qū)城市流動攤販治理能力，完善城市管理體系，推進治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，從而減輕攤販經(jīng)濟的負面影響，推動經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧與穩(wěn)定。

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