農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟(jì)解釋與法理演繹

徐忠國(guó)，卓躍飛，吳次芳，李 冠

（1.浙江大學(xué)土地科學(xué)與不動(dòng)產(chǎn)研究所，浙江 杭州 310029；2.浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310029）

1 引言

中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的特點(diǎn)是“集體所有，成員使用；一戶一宅，限定面積；無(wú)償分配，限制流轉(zhuǎn)；長(zhǎng)期占有，適時(shí)收回”，即農(nóng)村宅基地（以下簡(jiǎn)稱“宅基地”）的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱“集體”）。在農(nóng)戶是集體成員的前提下，經(jīng)過(guò)行政審批后，農(nóng)戶可無(wú)償取得使用權(quán)并長(zhǎng)期占用宅基地，這種占有關(guān)系直到農(nóng)戶自然消失集體收回土地為止。一戶只能擁有一處不超過(guò)限定面積的宅基地。宅基地可以在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但不得向集體以外成員轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地后，不得再次申請(qǐng)宅基地。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)長(zhǎng)期具有“耕者有其田”“居者有其屋”的社會(huì)價(jià)值取向。宅基地這種基于身份的共享分配土地制度，為保障農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)發(fā)揮了重要的歷史作用。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，這套身份性和福利性的制度，逐漸表現(xiàn)出難以適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的癥狀，集中反映在以下兩個(gè)方面：第一，在城鄉(xiāng)兩棲的進(jìn)城農(nóng)民，由于市民化的成本過(guò)高，短時(shí)難以徹底融入城市，雖長(zhǎng)年在城市或城郊居住，但農(nóng)村里的宅基地和住房仍不能放棄，農(nóng)村出現(xiàn)大量空閑宅基地和住房。第二，為維護(hù)宅基地的社會(huì)保障功能，宅基地流轉(zhuǎn)限定在集體組織內(nèi)部，抑制了宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，既不利于農(nóng)民取得更多的財(cái)產(chǎn)性收益，也不利于新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展新經(jīng)濟(jì)。

如何處理好宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能？大致可以分為兩種意見(jiàn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持政府配置為主導(dǎo)，繼續(xù)發(fā)揮宅基地的社會(huì)保障功能，反對(duì)宅基地資源的市場(chǎng)交易機(jī)制[1-5]。理由包括：（1）在農(nóng)民半工半農(nóng)的家計(jì)模式和城鄉(xiāng)兩頭棲居背景下[1-2]，宅基地具有實(shí)現(xiàn)“居者有其所”的保障功能[1，4-5]，能夠應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性[1，3]；（2）允許宅基地上市流轉(zhuǎn)，只會(huì)致使稀缺的土地資源集中到少數(shù)社會(huì)群體手中，為強(qiáng)勢(shì)群體乘人之危提供便利，致使農(nóng)民流離失所[2-3]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)采用市場(chǎng)配置取向，建議盡快完善宅基地用益物權(quán)和交易機(jī)制，提高土地利用的效率[6-8]。理由包括：（1）房屋屬于公民的私有財(cái)產(chǎn)，所有權(quán)人具有占用、使用、收益、處分的權(quán)利，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制實(shí)際上剝奪了房屋所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)[6-7]；（2）隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和國(guó)家治理能力的推進(jìn)，特別是國(guó)家提供公共產(chǎn)品能力的增強(qiáng)，宅基地的功能逐步由保障功能轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)功能[8]。

筆者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)都有一定的合理性，但也都有一定的片面性。就合理性而言，都反映了一定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和需求；就片面性而言，存在著過(guò)于強(qiáng)調(diào)宅基地某一方面功能的傾向。前一種觀點(diǎn)忽略了現(xiàn)行體制已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代的要求，不利于鄉(xiāng)村振興。后一種觀點(diǎn)忽略了國(guó)家向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)的能力有限，還需要宅基地的保障功能來(lái)維持社會(huì)的穩(wěn)定。2018年黨中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的三農(nóng)一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，提出實(shí)施宅基地三權(quán)分置的政策。筆者認(rèn)為這是一條統(tǒng)籌宅基地的社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)效益功能的好路徑。但宅基地三權(quán)分置是如何統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)效益功能的，它背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理是什么？三權(quán)分置政策如何在法理上進(jìn)行妥適表述？本文試圖填補(bǔ)以上空白。

2 宅基地產(chǎn)權(quán)的功能分解

中國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史進(jìn)程中，一方面要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系從身份制轉(zhuǎn)向契約制，從封閉式轉(zhuǎn)向開(kāi)放式是大勢(shì)所趨；另一方面要考慮農(nóng)村社會(huì)保障不健全的實(shí)際，要統(tǒng)籌好宅基地制度設(shè)計(jì)中的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)問(wèn)題。西部?jī)?nèi)陸地區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)作地區(qū)，承包地和宅基地仍然是農(nóng)民安身立命之本，承包地和宅基地的基本生存權(quán)的保障功能依然顯著，那么承包地和宅基地的制度安排，就應(yīng)充分考慮保留和完善原有的身份性和福利性的分配體制。如果在這些地區(qū)強(qiáng)行推進(jìn)宅基地的財(cái)產(chǎn)化改革，外來(lái)資本沖擊及短視行為都極有可能引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定，引發(fā)更高的制度成本[1，4-5]。東部沿海地區(qū)、城鎮(zhèn)郊區(qū)城市化、市場(chǎng)化的發(fā)育水平較高，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意識(shí)和市民意識(shí)更為強(qiáng)烈，農(nóng)民對(duì)宅基地的保障性需求降低，而更多地視宅基地為重要的財(cái)產(chǎn)。因而，宅基地的制度安排，就應(yīng)更加充分地考慮到使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要。如果在這些區(qū)域依舊強(qiáng)調(diào)宅基地的保障功能，顯然就與現(xiàn)實(shí)訴求不符。農(nóng)戶對(duì)宅基地由福利性功能向財(cái)產(chǎn)性功能的認(rèn)知轉(zhuǎn)變，具有明顯的時(shí)間差異、地域差異和發(fā)展階段差異。中國(guó)復(fù)雜的地理環(huán)境和社會(huì)條件決定了，宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能的選擇，只能由中央做出框架性的制度規(guī)定，而由地方政府和農(nóng)村社區(qū)根據(jù)實(shí)際做出制度選擇。

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的突出問(wèn)題是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承載的功能過(guò)多，且這些功能之間存在著難以調(diào)和的沖突，需要將功能和權(quán)能進(jìn)行分解和整合，生成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)[10]。宅基地和承包地具有相同的農(nóng)村背景，因此其制度設(shè)計(jì)可以相互借鑒。一是宅基地使用權(quán)承載著社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)效用等覆蓋面十分廣泛的制度功能，存在著功能超載的問(wèn)題。二是宅基地使用權(quán)所承載的這些功能之間存在難以兼容的沖突和矛盾，存在難以適應(yīng)地區(qū)差異的問(wèn)題。社會(huì)保障功能要求按照身份制和福利制的方式配置資源，旨在追求公平正義；經(jīng)濟(jì)效用功能要求按照契約制和價(jià)格制的方式配置資源，旨在追求經(jīng)濟(jì)效率。兩者的價(jià)值取向和基本規(guī)則相互對(duì)立、難以協(xié)調(diào)，有必要將使用權(quán)的制度功能進(jìn)行合理分離。從使用權(quán)中分離社會(huì)福利的權(quán)能賦予資格權(quán)，由其承載社會(huì)保障的功能；財(cái)產(chǎn)性的權(quán)能仍保留在使用權(quán)中，由于沒(méi)有了社會(huì)福利保障的負(fù)擔(dān)，可以進(jìn)一步賦予其流轉(zhuǎn)處分的權(quán)能，由其單純地承載經(jīng)濟(jì)效用的功能。將使用權(quán)分置成資格權(quán)和使用權(quán)的益處是（圖1）。第一，解決了使用權(quán)的制度功能超載問(wèn)題，將社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)效用的功能分別賦予資格權(quán)和使用權(quán)，產(chǎn)權(quán)的權(quán)能和功能匹配關(guān)系更為合理，邊界更為清晰。第二，解決了使用權(quán)的制度功能間的沖突矛盾問(wèn)題。資格權(quán)只承擔(dān)社會(huì)保障的功能，使用權(quán)只承擔(dān)經(jīng)濟(jì)效用的功能，各自按各自的價(jià)值取向和基本規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，彼此間不再相互制約，有利于兼顧公平和效率。

3 宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟(jì)解釋

3.1 論宅基地產(chǎn)權(quán)的界定

圖1 農(nóng)村宅基地的功能分離與權(quán)能分離Fig.1 Separation of functions and rights in rural residential land

按照阿爾欽的定義，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所實(shí)施的選擇，是一種經(jīng)濟(jì)品使用的權(quán)利[11]。產(chǎn)權(quán)是用來(lái)界定人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中如何受益，如何受損，以及相互之間如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，它的主要功能就是幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的行為預(yù)期[11]。埃格特森認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)權(quán)利，而是一束權(quán)利，它一般由使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)構(gòu)成[12]。產(chǎn)權(quán)具有可分割性，使得產(chǎn)權(quán)權(quán)利束可以被分解和重組。不同的產(chǎn)權(quán)主體可能擁有使用權(quán)、收益權(quán)或交易權(quán)中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)權(quán)利，某項(xiàng)權(quán)利也可能歸屬于一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體或幾個(gè)產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)巴澤爾的產(chǎn)權(quán)分析理論，商品具有不同的屬性，可據(jù)此進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定。產(chǎn)權(quán)界定的依據(jù)為商品的可觀測(cè)和度量的屬性以及排他性利用的收益與費(fèi)用的情況[13]。資源難以識(shí)別（度量）或留作公益用途的屬性則被保留在公共域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，土地作為一種商品，其某種或某些屬性（包括這些屬性的土地部分）可以被識(shí)別和度量，并據(jù)此被界定為產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是對(duì)權(quán)利束的分解和重組，可以被一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體所持有。土地的用途具有多宜性，其產(chǎn)出的物品也是復(fù)合多樣的，概括地說(shuō)可分為私人物品、準(zhǔn)公共物品和公共物品，因此土地的產(chǎn)權(quán)光譜具有連續(xù)混合的特征。與私人物品屬性相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)被界定給個(gè)體（私有產(chǎn)權(quán)），與準(zhǔn)公共物品屬性相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)被界定給社區(qū)（共有產(chǎn)權(quán)），與公共物品屬性相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)被界定給政府（國(guó)有產(chǎn)權(quán)），所以土地產(chǎn)權(quán)具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等多維度的屬性。中國(guó)現(xiàn)行的宅基地使用制度，就是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有所有權(quán)（共有產(chǎn)權(quán)），把宅基地的占有、使用、收益和處分的權(quán)能進(jìn)行組合，并從所有權(quán)中分離出來(lái)，形成一個(gè)新的權(quán)利束——使用權(quán)，根據(jù)集體組織的分配規(guī)則，賦予某個(gè)特定的農(nóng)戶，農(nóng)戶由此持有這個(gè)私有產(chǎn)權(quán)。為了推進(jìn)社會(huì)公共利益的改進(jìn)，國(guó)家保留了土地用途管制和土地征收的相關(guān)權(quán)利，這些權(quán)利的本質(zhì)就是國(guó)有產(chǎn)權(quán)。使用權(quán)存在著功能超載和價(jià)值沖突等問(wèn)題，根據(jù)產(chǎn)權(quán)界定理論，可以將使用權(quán)的權(quán)利束根據(jù)商品的屬性進(jìn)行進(jìn)一步的分解和組合，派生出新的產(chǎn)權(quán)種類——資格權(quán)和使用權(quán)。

推行宅基地三權(quán)分置政策，要處理好國(guó)家治理能力、鄉(xiāng)村治理能力、農(nóng)民創(chuàng)富能力的關(guān)系問(wèn)題。鄧大才[14]在研究中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷時(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家治理能力中的提供公共物品的能力，與農(nóng)村土地的社會(huì)屬性（保障功能）和經(jīng)濟(jì)屬性（財(cái)產(chǎn)功能）的發(fā)揮密切相關(guān)。國(guó)家治理能力與產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性成正相關(guān)，與產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性成負(fù)相關(guān)。在傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“皇權(quán)不下縣”，國(guó)家政權(quán)和私有地權(quán)提供公共物品嚴(yán)重不足。為提供鄉(xiāng)村社會(huì)所必需的公共物品，民間演生出諸如血緣性公有產(chǎn)權(quán)、地緣性公有產(chǎn)權(quán)等多樣化的公有土地產(chǎn)權(quán)制度，以提供養(yǎng)老、保護(hù)婦女和弱者、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)功能。在新中國(guó)成立后的集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)全部歸集體所有，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性極度弱化，所有的產(chǎn)權(quán)都具有一定的社會(huì)屬性。改革開(kāi)放以后，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)分離”，產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性開(kāi)始增強(qiáng)，社會(huì)屬性逐漸減弱，但仍然承擔(dān)著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)兜底的功能。隨著中國(guó)全面小康社會(huì)的建成，國(guó)家治理能力將得到增強(qiáng)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧政策，將顯著增加國(guó)家向農(nóng)村提供公共物品的能力。因此，鄉(xiāng)村具有公共土地產(chǎn)權(quán)減少、私有土地產(chǎn)權(quán)增加的歷史趨勢(shì)。但同時(shí)還應(yīng)看到，國(guó)家的治理能力是有限度的，特別是中國(guó)政府難以完全提供差異化的公共物品。在國(guó)家治理能力逐漸增強(qiáng)的背景下，宅基地社會(huì)保障的功能需求正在逐步減弱。推行三權(quán)分置政策，可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，使農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性保障，增強(qiáng)農(nóng)民的創(chuàng)富能力；也可以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，使集體具備提供更多準(zhǔn)公共物品的能力，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自身的治理能力。因此，三權(quán)分置政策是統(tǒng)籌國(guó)家治理、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民創(chuàng)富三者關(guān)系的有效舉措，較好地適應(yīng)了中國(guó)目前國(guó)情、發(fā)展階段和發(fā)展趨勢(shì)。

3.2 論宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷

林毅夫在討論制度變遷理論時(shí)，認(rèn)為制度安排“嵌入”在制度結(jié)構(gòu)中，制度安排的效率不僅取決于自身，還取決于制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們功能的完善程度[15]。一種制度安排之所以被社會(huì)所選擇，是由于它在制度結(jié)構(gòu)約束下可供挑選的制度安排集合中更具有效率。當(dāng)出現(xiàn)制度不均衡的獲利機(jī)會(huì)時(shí)，制度安排將發(fā)生變遷。就農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式而言，家庭農(nóng)作制與集體農(nóng)作制相比，有更大的排他性勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)收益和更小的勞動(dòng)監(jiān)督費(fèi)用，所以農(nóng)民自發(fā)首創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包的經(jīng)營(yíng)方式，推進(jìn)了誘致性變遷，經(jīng)過(guò)一段歷史曲折，“集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)方式最后被國(guó)家意識(shí)形態(tài)所認(rèn)可，逐步上升為國(guó)家政策和法律，實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制性變遷。宅基地正在經(jīng)歷承包地相似的歷史過(guò)程。雖然目前宅基地流轉(zhuǎn)不被政策和法律許可，但由于農(nóng)民和社會(huì)資本都從中得益，農(nóng)民獲得了財(cái)產(chǎn)性收入，社會(huì)資產(chǎn)獲得利用土地要素發(fā)展鄉(xiāng)村新經(jīng)濟(jì)的商業(yè)機(jī)會(huì)，所以已經(jīng)形成了大量事實(shí)上的灰色市場(chǎng)，誘致性制度變遷已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。但這種誘致性變遷目前還沒(méi)有得到國(guó)家法律的認(rèn)可，國(guó)家沒(méi)有為宅基地流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)，這就為交易的失信毀約等機(jī)會(huì)主義行為留下了空間，增加了土地流轉(zhuǎn)合約的簽約、執(zhí)行、監(jiān)督等的交易費(fèi)用，不利于土地與資本的結(jié)合。所以，從鄉(xiāng)村振興的角度來(lái)看，目前階段需要通過(guò)調(diào)適上層建筑，為宅基地流轉(zhuǎn)提供科學(xué)依據(jù)，推動(dòng)宅基地制度的強(qiáng)制性變遷。通過(guò)將宅基地使用權(quán)分解為資格權(quán)和使用權(quán)，分別承載保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，是統(tǒng)籌兼顧公平和效率的好方法，在經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是普適可用之后，應(yīng)及時(shí)上升為法律，為定分止?fàn)幪峁┓梢罁?jù)。

4 宅基地三權(quán)分置的法理闡釋

4.1 論宅基地三權(quán)的物權(quán)化建構(gòu)的必要性

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷因循著“誘致性變遷先行，強(qiáng)制性變遷跟進(jìn)”的變革路徑，一般的模式是：群眾首創(chuàng)、政策倡導(dǎo)、地方試點(diǎn)、制度改革[16]。在決策層將群眾首創(chuàng)轉(zhuǎn)換為政策倡導(dǎo)之時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界率先論證誘致性制度變遷的科學(xué)性和合理性。當(dāng)決策層決心把經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是具有普適性的政策上升為國(guó)家意志時(shí)，法學(xué)界貢獻(xiàn)智慧，創(chuàng)設(shè)法律概念，尋求政策在法律上的妥適表達(dá)，實(shí)現(xiàn)制度的強(qiáng)制性變遷。當(dāng)前，對(duì)于能否以及如何將基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯產(chǎn)生出的“三權(quán)分置”的政策概念轉(zhuǎn)換成符合大陸法法理的法律概念，中國(guó)法學(xué)界可謂眾說(shuō)紛紜。總的來(lái)看，反對(duì)的多，肯定的少。反對(duì)的理由大多是在宅基地這個(gè)“一物”上設(shè)置兩個(gè)“用益物權(quán)”違反了“一物一權(quán)”原則，以及用益物權(quán)無(wú)法派生其他用益物權(quán)，只能遵循用益物權(quán)派生債權(quán)的邏輯。

筆者認(rèn)為，徒法不足以自行，法律制度是鑲嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中的。流轉(zhuǎn)出的使用權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)建的社會(huì)需要而定。宅基地三權(quán)分置政策的推出，是為了鄉(xiāng)村振興的需要，在現(xiàn)有鄉(xiāng)村秩序總體穩(wěn)定的前提下，有限度開(kāi)放鄉(xiāng)村社會(huì)，通過(guò)市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)和服務(wù)下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村提供人才、資金和公共服務(wù)的支持。如果將流轉(zhuǎn)出的使用權(quán)建構(gòu)成債權(quán)，由于債權(quán)不能為土地抵押和土地再流轉(zhuǎn)提供法律支持，使用權(quán)“可抵押、可流轉(zhuǎn)”的政策目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。如果流轉(zhuǎn)出的使用權(quán)是債權(quán)，由于債權(quán)是對(duì)人權(quán)，法律對(duì)使用權(quán)人和資格權(quán)人提供的產(chǎn)權(quán)保護(hù)是較弱的，難以抑制交易的機(jī)會(huì)主義行為。如果某方單方面毀約，受損方除按合同獲得補(bǔ)償外，再無(wú)其他渠道彌補(bǔ)損失。對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，將大量人力、物力、財(cái)力投向宅基地和住房，如農(nóng)民失信毀約，其損失只能得到部分補(bǔ)償，投資經(jīng)營(yíng)將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)戶而言，由于受讓方擔(dān)心其失信毀約，宅基地獲得投資的機(jī)會(huì)減少，價(jià)格更低，宅基地財(cái)產(chǎn)化的能力受到影響。因此，應(yīng)將使用權(quán)設(shè)定為物權(quán)，因?yàn)槲餀?quán)為對(duì)世權(quán)，可以提供更強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這種保護(hù)既有利穩(wěn)定行為預(yù)期，吸引社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，又有利于土地資本深化，吸引金融資本進(jìn)入鄉(xiāng)村。因此，農(nóng)村宅基地和承包地三權(quán)分置的物權(quán)化建構(gòu)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，無(wú)非是在立法技術(shù)上如何進(jìn)行法律表述的問(wèn)題。

目前，有少數(shù)學(xué)者肯定了政策概念轉(zhuǎn)換法律概念的可行性，并給出了轉(zhuǎn)換的技術(shù)路徑。比如，孫憲忠根據(jù)對(duì)德國(guó)物權(quán)法的研究，提出德國(guó)物權(quán)法存在著“所有權(quán)派生用益物權(quán)，用益物權(quán)派生次級(jí)用益物權(quán)”的法理路徑，并指出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上的次級(jí)用益物權(quán)[17]。蔡立東、姜楠[18]和肖衛(wèi)東、梁春梅[10]等學(xué)者同意孫憲忠的法理解釋，并對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置進(jìn)行了進(jìn)一步的闡釋。筆者認(rèn)同以孫憲忠為代表的學(xué)者們對(duì)農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化建構(gòu)的理論演化路徑，同時(shí)對(duì)宅基地三權(quán)的權(quán)利性質(zhì)及建構(gòu)邏輯提出不同的建構(gòu)方案，并給出相應(yīng)的法理解釋。

4.2 論宅基地三權(quán)的物權(quán)性質(zhì)與權(quán)能

大陸法體系最上位的物權(quán)種類包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)及作為準(zhǔn)物權(quán)的占有制度。所有權(quán)是在法律限定的范圍內(nèi)對(duì)所有物的全面支配權(quán)，用益物權(quán)是對(duì)他人之物使用與收益的物權(quán)（包括地上權(quán)、永佃權(quán)、役權(quán)等大類），擔(dān)保物權(quán)是以支配他人之物的交換價(jià)值而授予人信用的物權(quán)。應(yīng)當(dāng)特別指出，亞洲國(guó)家從歐洲引入物權(quán)制度時(shí)，役權(quán)制度方面只引入了地役權(quán)而刪除了人役權(quán)。與此類似，中國(guó)同樣欠缺人役權(quán)制度。筆者認(rèn)為人役權(quán)制度是為了保障特定社會(huì)弱勢(shì)人群的生存利益而在土地上設(shè)定的用益物權(quán)，負(fù)載著公平的社會(huì)價(jià)值，起著保障基本生存權(quán)益的特殊作用。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于日益開(kāi)放但保障體系尚不健全的特殊歷史時(shí)期，建構(gòu)適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)需要的人役權(quán)制度有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4.2.1 所有權(quán)

所有權(quán)是自物權(quán)，具有占有、使用、收益、處分完整的權(quán)能。眾所周知，中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制是在農(nóng)民私有制基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造等政治事件后歷史性地形成的。這種歷史背景決定了土地所有權(quán)承載著互助共濟(jì)、社區(qū)共治的政治功能。所有權(quán)必須為農(nóng)民提供民生所必需的生活資料和生存保障。對(duì)于宅基地而言，主要是提供生活資料的功能，但也兼具提供生產(chǎn)資料的功能。生活資料的功能主要體現(xiàn)在為農(nóng)民提供居住空間，生產(chǎn)資料的功能主要體現(xiàn)在為農(nóng)村庭院經(jīng)濟(jì)和家庭小作坊、小車間提供空間承載。歷史地看，中國(guó)土地政策總體把農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住房作為生活資料對(duì)待，保留了農(nóng)房的私人所有性質(zhì)。也正因?yàn)槭前颜睾娃r(nóng)房作為農(nóng)民維持基本生存的生活資料對(duì)待，適用了制度的公平原則，對(duì)宅基地的分配和供給采用無(wú)償?shù)姆绞?，抑制了所有?quán)的收益和處分的權(quán)能。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，作為農(nóng)村存量建設(shè)用地的主要組成部分，必然要發(fā)揮承載農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用。因此，宅基地生產(chǎn)資料的功能將日益顯現(xiàn)。筆者認(rèn)為，宅基地的供給，如果是作為生活資料的供給，可以是無(wú)償?shù)模惑w現(xiàn)所有權(quán)的收益和處分權(quán)能，但如果是作為生產(chǎn)資料的供給，應(yīng)當(dāng)適用制度的效率原則，發(fā)揮所有權(quán)的收益和處分權(quán)能，應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，在征地補(bǔ)償時(shí)參與收益分配。

4.2.2 資格權(quán)

資格權(quán)是基于農(nóng)村集體組織的成員資格通過(guò)分配、繼受、共同共有等三種方式取得宅基地的權(quán)利。那么，資格權(quán)到底是什么性質(zhì)的權(quán)利？是人身權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)？由于資格權(quán)是基于集體成員資格這個(gè)身份基礎(chǔ)獲得的，因此有學(xué)者提出資格權(quán)的性質(zhì)為人身權(quán)[19]。但如果資格權(quán)為人身權(quán)，那么作為人身權(quán)的權(quán)利，又如何能在宅基地這個(gè)物上具有占用、使用和收益的權(quán)能呢？法理不通。筆者認(rèn)為，資格權(quán)不是人身權(quán)，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么資格權(quán)到底是什么性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)？追根溯源，通過(guò)系統(tǒng)考察歐洲各國(guó)物權(quán)法制度，筆者認(rèn)為與資格權(quán)最為類似的物權(quán)種類是德國(guó)或瑞士的人役權(quán)種類下的土地負(fù)擔(dān)。人役權(quán)是為特定人利益而設(shè)的役使他人之物的用益物權(quán)，它是一種具有人身依附性的用益物權(quán)種類，主要提供基本生活保障的功能，一般禁止流轉(zhuǎn)，存續(xù)時(shí)間依賴權(quán)利人壽命[20]。人役權(quán)設(shè)立的初衷是為了沒(méi)有繼承權(quán)但又沒(méi)有勞動(dòng)能力的人能夠生有所靠、老有所養(yǎng)，具有占有、使用和收益的權(quán)能，處分權(quán)較小，是一種社會(huì)保障性質(zhì)的物權(quán)建構(gòu)。一般而言，歐洲大陸各國(guó)人役權(quán)有收益權(quán)、使用權(quán)和居住權(quán)等種類。資格權(quán)作為一種物權(quán)，不應(yīng)具備占有和使用的權(quán)能，否則將與使用權(quán)中的占有和使用權(quán)能產(chǎn)生沖突，因此，資格權(quán)是僅具有收益和處分權(quán)能的用益物權(quán)。人役權(quán)中，僅具備收益和處分權(quán)能的物權(quán)種類就是土地負(fù)擔(dān)，所謂土地負(fù)擔(dān)，是指以他人的土地出產(chǎn)物中獲得定期持續(xù)的給付的權(quán)利，起源于德國(guó)的養(yǎng)老權(quán)[21]。德國(guó)農(nóng)民年老退休后，將所有權(quán)轉(zhuǎn)給兒女，在土地上設(shè)有土地負(fù)擔(dān)以供養(yǎng)老人。資格權(quán)與土地負(fù)擔(dān)是比較相似的，從收益權(quán)能來(lái)說(shuō)，資格權(quán)是設(shè)立在使用權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，因此，資格權(quán)人有權(quán)向使用權(quán)人獲得約定的土地產(chǎn)出物，設(shè)立收益權(quán)能的目的就是要保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益，避免農(nóng)民流離失所。無(wú)論使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)，資格權(quán)人都有定期向現(xiàn)有使用權(quán)人索要保障費(fèi)用的權(quán)利。從處分權(quán)能來(lái)看，資格權(quán)人可以憑借資格權(quán)獲得使用權(quán)，并可以自主決定是自己持有還是向外流轉(zhuǎn)使用權(quán)，甚至可以進(jìn)一步?jīng)Q定自己持有還是將資格權(quán)贈(zèng)予、轉(zhuǎn)讓給直系親屬或集體經(jīng)濟(jì)組織成員。應(yīng)當(dāng)看到，正如土地負(fù)擔(dān)制度是德國(guó)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期為養(yǎng)老提供的一種社會(huì)保障一樣，具有歷史階段性[20]。資格權(quán)制度是歷史階段性產(chǎn)物，隨著國(guó)家治理能力的提高和城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的完善，資格權(quán)制度將逐步退出歷史的舞臺(tái)。

4.2.3 使用權(quán)

使用權(quán)是在集體所有的土地上建筑房屋及其附著物的權(quán)力，具有較為完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)能。使用權(quán)是一種用益物權(quán)，大陸法體系中與之類似的物權(quán)種類是地上權(quán)或建筑權(quán)。既然使用權(quán)的重構(gòu)是為了給城市的人員、技術(shù)和資金進(jìn)入鄉(xiāng)村提供渠道、載體和利益保障，那就要遵循城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，即產(chǎn)權(quán)要清晰、締約要自由、流轉(zhuǎn)要順暢。在有了資格權(quán)這種保障性物權(quán)建構(gòu)提供社會(huì)兜底功能以后，經(jīng)過(guò)重構(gòu)的使用權(quán)應(yīng)去身份化，賦予完整的流轉(zhuǎn)處分權(quán)，允許農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。受讓人在向所有權(quán)人和資格權(quán)人支付完全的經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)后，可以獨(dú)立對(duì)抗所有權(quán)和資格權(quán)，獲得“準(zhǔn)所有權(quán)”的地位。權(quán)能完整的使用權(quán)，為宅基地?fù)?dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度前提，為實(shí)業(yè)資本和金融資本進(jìn)入鄉(xiāng)村提供了條件。為實(shí)現(xiàn)“房住不炒”的政策目標(biāo)，當(dāng)前階段還是應(yīng)當(dāng)對(duì)使用權(quán)能進(jìn)行必要限制，嚴(yán)禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)商品住宅、別墅大院和私人會(huì)館，維護(hù)正常的土地管理秩序[22]。

4.3 論宅基地產(chǎn)權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)和消滅

4.3.1 所有權(quán)

中國(guó)宅基地所有權(quán)的取得主要是基于社會(huì)主義改造和人民公社運(yùn)動(dòng)等政治過(guò)程來(lái)完成的，權(quán)利主體限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。中國(guó)憲法禁止集體所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，為處理歷史形成的插花地問(wèn)題，實(shí)務(wù)中會(huì)開(kāi)展農(nóng)村集體組織間的土地調(diào)換，因此也稱得上是一種所有權(quán)的實(shí)物流轉(zhuǎn)。所有權(quán)的消滅主要由3類事件所觸發(fā)：一是國(guó)家為公共利益的需要，征收集體的土地及房屋；二是地震、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害損毀了土地；三是所有權(quán)人認(rèn)為土地利用不經(jīng)濟(jì)，自動(dòng)放棄土地所有權(quán)。

4.3.2 資格權(quán)

宅基地資格權(quán)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得，因此權(quán)利主體只能是集體組織成員。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定方式有多種實(shí)現(xiàn)形式，比如戶籍、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)花名冊(cè)、村規(guī)民約等。筆者認(rèn)為，在戶籍改革深入推進(jìn)和鄉(xiāng)村社會(huì)日益開(kāi)放的大背景下，應(yīng)加快集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的制度建構(gòu)，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。根據(jù)人役權(quán)是針對(duì)特定人員設(shè)定的保障性私權(quán)建構(gòu)，一般嚴(yán)格限定權(quán)利流轉(zhuǎn)的慣例，宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)嚴(yán)格限定在直系親屬及集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織互助共濟(jì)的社會(huì)功能。資格權(quán)的消滅由5類事件觸發(fā)：一是資格權(quán)人自然死亡拋棄權(quán)利；二是資格權(quán)人放棄集體成員資格而拋棄權(quán)利；三是國(guó)家為公共利益征收宅基地；四是集體為公共利益收回宅基地；五是自然災(zāi)害導(dǎo)致土地滅失。

4.3.3 使用權(quán)

經(jīng)過(guò)重構(gòu)后的使用權(quán)具備更為完整的權(quán)能，其取得主要有兩種形式：一是資格權(quán)人可以基于資格權(quán)從所有權(quán)人取得使用權(quán)；二是受讓人可以從資格權(quán)人或使用權(quán)人手中取得使用權(quán)。使用權(quán)的權(quán)利主體向城鄉(xiāng)社會(huì)開(kāi)放，可以是城鄉(xiāng)任何自然人、法人或非法人組織。不再限定使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等方式的流轉(zhuǎn)行為均被法律認(rèn)可。資格人流轉(zhuǎn)出使用權(quán)時(shí)，須向所有權(quán)人支付經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)。使用權(quán)的消滅由5類事件觸發(fā)：一是使用權(quán)人自然死亡拋棄權(quán)利；二是國(guó)家為公共利益征收宅基地；三是集體為公共利益收回宅基地；四是自然災(zāi)害導(dǎo)致土地滅失；五是使用權(quán)期限到期。

5 結(jié)論與建議

本研究運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析方法揭示宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟(jì)機(jī)理，并從物權(quán)的角度演繹其法理邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，宅基地三權(quán)分置符合土地權(quán)利束組合和轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。通過(guò)重構(gòu)使用權(quán)的權(quán)利束，分離保障權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)資格權(quán)承載保障功能，使用權(quán)承載財(cái)產(chǎn)功能，更有效地統(tǒng)籌公平和效率的矛盾。就一般法理而言，所有權(quán)是自物權(quán)，具有占有、使用、收益、處分完整的權(quán)能。資格權(quán)是用益物權(quán)下的人役權(quán)，為農(nóng)村集體組織成員而設(shè)立，具有收益和處分的權(quán)能，保障基本居住權(quán)益。使用權(quán)是用益物權(quán)下的地上權(quán)，具有較完整的占有、使用、收益、處分的權(quán)能，可以獨(dú)立對(duì)抗所有權(quán)和資格權(quán)，但其上設(shè)有資格權(quán)負(fù)擔(dān)，具有定期給付土地產(chǎn)出物的義務(wù)。在上述研究結(jié)論的基礎(chǔ)上，本文建議國(guó)家在總結(jié)有關(guān)地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)調(diào)整和修改《物權(quán)法》《土地管理法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的相關(guān)法律條款，增設(shè)宅基地資格權(quán)的物權(quán)種類，進(jìn)一步重構(gòu)所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的實(shí)體法類內(nèi)容，規(guī)范所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)交易登記的程序法規(guī)則，為宅基地健康有序流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)。