基層政府治理制度化的路徑與方向
——以嘉興市新市鎮(zhèn)建設(shè)(2010-2015年)為例

□ 汪雪芬 王 博

自改革開放以來，我國的市場經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，社會(huì)也呈多元化趨勢演化，而不斷被激活的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)要素又持續(xù)推動(dòng)著現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程。然而，與發(fā)達(dá)國家不同的是，鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化似乎是城市化進(jìn)程中更為普遍的現(xiàn)象。尤其是處于東部沿海地區(qū)的浙江，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與民營企業(yè)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化更是其現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要一環(huán)。2010年，為了適應(yīng)改革的需要，浙江省將省內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的27個(gè)鎮(zhèn)列為小城市培育試點(diǎn)單位，試圖通過對鎮(zhèn)級(jí)市的不斷放權(quán)來推進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，由此形成了“新市鎮(zhèn)”這一新型治理單位。然而，隨著新市鎮(zhèn)的發(fā)展壯大以及基層政府管理體制不斷隨之做出調(diào)整，導(dǎo)致其在行政過程中出現(xiàn)諸多問題，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)秩序，同時(shí)提出了新的治理難題。

對此，上述新市鎮(zhèn)在省市縣政府的指導(dǎo)下，開始了行為上的自我改革與調(diào)適，以適應(yīng)民情的發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。它們選擇的突破口是通過規(guī)范政府行政權(quán)力的運(yùn)行來推動(dòng)政府制度化*本文認(rèn)為，政府行為的制度化指的是通過建立規(guī)則與程序來約束政府行為、制約政府權(quán)力的過程，同時(shí)也是使這些規(guī)則與程序得到穩(wěn)定、持續(xù)地遵守與執(zhí)行的過程。，本文正是通過對浙江省嘉興市的這一制度化過程的考察，并在此基礎(chǔ)上探討新市鎮(zhèn)政府制度化的路徑與方向是什么，它們有何特征，為什么會(huì)呈現(xiàn)出這些特征，成效與困境是什么。最后，本文將通過對中國政治體制結(jié)構(gòu)的簡要分析，以對基層政府制度化與治理現(xiàn)代化的困境做進(jìn)一步探討。

一、分析框架

當(dāng)前關(guān)于基層政府權(quán)力運(yùn)行的研究，主要有機(jī)制、過程與制度三個(gè)視角。對于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，羅伯特．B．登哈特和珍妮特·登哈特[1](PP6-9)、程慧[2]、陳路芳[3]分別從服務(wù)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、回應(yīng)機(jī)制、公開機(jī)制、決策機(jī)制的角度展開論述。關(guān)于權(quán)力運(yùn)行過程，徐勇[4]與文森特·奧斯特羅姆[5](PP84-85)等人分別從公共治理與民主行政的視角進(jìn)行探討，劉暢[6]從權(quán)力制約的角度進(jìn)行闡述，吳愛明[7](PP490-494)則從權(quán)力監(jiān)督的角度展開論述。對于權(quán)力運(yùn)行的制度化，當(dāng)前研究主要關(guān)注的是制度化的內(nèi)容、類型，制度與社會(huì)發(fā)展的相關(guān)性，以及制度間的關(guān)系，如，趙樹凱[8]、郁建興[9]、黃冬婭[10]等人的研究。上述研究或者從微觀層面研究具體的行政運(yùn)作機(jī)制，或者從宏觀層面闡明政府制度化的結(jié)構(gòu)與矛盾，為我們對基層政府權(quán)力運(yùn)行與政府制度化的認(rèn)知與理解提供了多維的視角與啟發(fā)，但是缺少對制度化路徑深入的理論闡釋與詳細(xì)的實(shí)證考察。

有鑒于此，需要我們進(jìn)一步從既有知識(shí)中吸收養(yǎng)分，從治理實(shí)踐中提取經(jīng)驗(yàn)，尤其是，當(dāng)前各地已經(jīng)結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行了不同的治理嘗試，如，用吸納替代參與，用回應(yīng)替代選舉等現(xiàn)象；再比如浙江嘉興開始嘗試通過制度的建構(gòu)、程序的規(guī)范來約束政府行為，提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的水平與質(zhì)量，進(jìn)而優(yōu)化政府與社會(huì)關(guān)系。這些有益的嘗試為我們更深刻地思考政府治理制度化問題提供了新的啟發(fā)。因此，結(jié)合上述理論與實(shí)踐，本文提出的核心問題是：在治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，基層政府制度化的路徑與方向是什么？進(jìn)一步說，在基層政府制度化過程中，行政權(quán)力運(yùn)行方式有什么特征？基層政府與社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出什么特征？這些特征說明了我國基層政府制度化選擇了什么樣的路徑與方向？為什么會(huì)選擇這樣的路徑與方向？

對此，可以看到，嘉興的治理實(shí)踐與國家政權(quán)建設(shè)、政府角色轉(zhuǎn)型的相關(guān)理論有著某種契合。在概念界定上，李強(qiáng)、張靜、趙樹凱等人認(rèn)為，現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)意味著國家通過行為的制度化與規(guī)范化，[11]逐漸成為提供公共產(chǎn)品，管理公共財(cái)政，為公共社會(huì)服務(wù)[12]的現(xiàn)代組織，并形成與社會(huì)互賴關(guān)系[13](PP81-82)的過程。這一界定與嘉興實(shí)踐共享了某些核心要素，如公共規(guī)則、政府行為標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，以及規(guī)范化與制度化。基于此，通過對嘉興基層治理實(shí)踐過程及其主導(dǎo)力量的角色與行為的觀察，以及對相關(guān)政府制度化理論的梳理與思考，本文提出了一個(gè)綜合性分析框架，如圖。

圖1 研究框架

由圖1可知，本文試圖從政治體制、領(lǐng)導(dǎo)精英、基層社會(huì)的表達(dá)與反應(yīng)三個(gè)角度出發(fā)，來考察其對基層政府行政權(quán)力的運(yùn)行方式以及基層政府與社會(huì)關(guān)系的影響，進(jìn)而探討基層政府治理制度化的路徑與方向。對此，本文將考察的時(shí)間段定在2010-2015年，這一時(shí)期是新市鎮(zhèn)的初步發(fā)展時(shí)期，在權(quán)力運(yùn)行與政府管理過程中面臨的問題與矛盾較為集中，而新市鎮(zhèn)對這些新問題的回應(yīng)也相對積極、活躍。在資料和方法上，本文試圖運(yùn)用案例研究的方法，通過個(gè)案訪談、小組訪談、參與式觀察等形式來進(jìn)行考察。

二、案例描述：嘉興新市鎮(zhèn)政府治理制度化實(shí)踐

2010年，嘉興市姚莊、王江涇與崇福3個(gè)鎮(zhèn)被列入浙江省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)。此后又相繼有4個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)入試點(diǎn)鎮(zhèn)行列。這些鎮(zhèn)無論在地域面積、人口聚集度還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化進(jìn)程上，都高于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們的形成與發(fā)展得益于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的下放。然而，在權(quán)力下放的同時(shí)，有關(guān)行政管理體制中的權(quán)力關(guān)系、權(quán)力下放形式與程度、權(quán)力運(yùn)行形式等，都需要重新調(diào)整與探索。此外，“新市鎮(zhèn)”的快速城市化進(jìn)程既導(dǎo)致了基層政府與社會(huì)之間的利益博弈，也對公共服務(wù)與公共設(shè)施提出了更高要求，對基層政府的治理能力提出了新的挑戰(zhàn)。

為了應(yīng)對上述問題，嘉興市制訂了一系列規(guī)則與章程，試圖通過相應(yīng)的規(guī)章、程序的安排來規(guī)范基層政府行為，推動(dòng)政府制度化建設(shè)。其思路主要通過對兩種制度化路徑的安排來規(guī)范政府行政權(quán)力運(yùn)行，即行政權(quán)力的制度化實(shí)踐，以及社會(huì)表達(dá)與政府回應(yīng)的制度化嘗試，同時(shí)通過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與體制精英的推動(dòng)來確保相應(yīng)規(guī)則的有效執(zhí)行。

(一)行政權(quán)力的制度化實(shí)踐

行政權(quán)力的制度化實(shí)踐關(guān)注的是基層政府在處理日常事務(wù)過程中的行為規(guī)范問題，它既涉及基層政府在行使行政權(quán)力時(shí)所遵循的規(guī)則與程序，也包含相應(yīng)的監(jiān)督與檢查。具體是通過對干部選拔、決策、信訪、征遷以及公共服務(wù)等事務(wù)的運(yùn)作過程做出較為嚴(yán)格的規(guī)范，以使其形成穩(wěn)定的、程序化的操作流程。

1.規(guī)范干部選拔過程：競爭與公開

對干部選拔過程的規(guī)范，其操作程序是：當(dāng)職位出現(xiàn)空缺時(shí)，由書記辦公會(huì)議討論提出實(shí)施方案，黨委會(huì)討論決定，提前公布空缺職位、任職資格條件等內(nèi)容，按照“五步公開”的程序來實(shí)施包括公開選拔、公推海選、公開得票情況、公開民主推薦、民主測評(píng)、民意調(diào)查情況、公開考察環(huán)節(jié)的民意情況。

如，海鹽縣百步鎮(zhèn)通過組織動(dòng)員會(huì)，將“競聘雙選”文件和宣傳資料發(fā)放到全體工作人員手中，并向其告知崗位要求、資格條件、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，同時(shí)通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等途徑，向社會(huì)公布相關(guān)信息。此外，針對中層干部的選拔與競職，除鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任評(píng)委外，還會(huì)邀請10名村干部代表、7名“兩代表一委員”或服務(wù)對象代表參與打分，分別占干部競職演講綜合得分的30%和20%*參見內(nèi)部資料:海鹽縣百步鎮(zhèn)黨委、政府.決策程序化 操作流程化 監(jiān)督權(quán)力規(guī)范——百步鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行“陽光決策”工作匯報(bào)，2012年9月19日。。在競爭性方面，2012年，鎮(zhèn)黨委推出102個(gè)中層、一般干部崗位進(jìn)行“競聘雙選”，通過對中層干部實(shí)行競爭上崗，重新任命21名中層干部，其中涉及崗位調(diào)整的9人、新提拔8人①。

由此可見，在對政府干部的選拔中，新市鎮(zhèn)主要在執(zhí)行程序中突出了公平、公開的特點(diǎn)。確定權(quán)力邊界與規(guī)范干部選拔程序，為新市鎮(zhèn)政府的權(quán)力使用過程確立了一個(gè)行為框架，政府包括代表政府來執(zhí)行政務(wù)的人，需要在這一框架內(nèi)規(guī)范其行為。

2.規(guī)范權(quán)力使用過程：公共決策與公共事務(wù)

權(quán)力的使用主要是指政府對公共事務(wù)的運(yùn)作，包括運(yùn)作的內(nèi)容、程序、執(zhí)行等幾個(gè)方面，這一過程尤其體現(xiàn)在對政府公共決策、信訪、征遷、公共服務(wù)的規(guī)范中。

(1)公共決策的制定規(guī)則與公開程序

新市鎮(zhèn)政府在決策形成過程中所需要遵守的規(guī)則與程序，著眼于對決策前中后三個(gè)階段的行為進(jìn)行約束。決策前，通過調(diào)研，征詢意見、建議，形成初步方案后，再通過可行性分析會(huì)、座談會(huì)、網(wǎng)上征集、公示和聽證等形式進(jìn)行協(xié)商，修改方案。此外，正式討論決策方案之前，黨政主要負(fù)責(zé)人需和相關(guān)班子成員進(jìn)行溝通，事先協(xié)商。決策中，對“四重一大”事項(xiàng)的決策，按照“書記辦公會(huì)議醞釀，黨委會(huì)議、鎮(zhèn)長(主任)辦公會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議決策，機(jī)關(guān)、站辦、行政村干部會(huì)議落實(shí)”①的流程來進(jìn)行。決策后，將決策會(huì)議內(nèi)容在黨務(wù)公開網(wǎng)、黨務(wù)政務(wù)公開欄等平臺(tái)公開，對決策實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤，主要由紀(jì)檢監(jiān)察組織執(zhí)行，同時(shí)正在嘗試引入第三方力量參與監(jiān)督。

除了對公共決策制定程序的規(guī)定，決策的公開亦緊隨其后。具體的開放方式是民主聽證會(huì)、懇談會(huì)、新聞發(fā)言人制度等，參會(huì)代表一般包括“兩代表一委員”，以及根據(jù)議題而有針對性地選擇相關(guān)人員。例如，嘉善縣通常實(shí)行會(huì)議開放的決策內(nèi)容有公共交通、縣委強(qiáng)村計(jì)劃、畜禽產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公立醫(yī)院改造、征遷等，“大都涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生”*嘉善縣政府工作人員O，訪談?dòng)涗汮-2014-8。，以及文化事業(yè)與公共設(shè)施建設(shè)。

(2)公共事務(wù)的規(guī)范與公開

此處的公共事務(wù)主要涉及與社會(huì)利益息息相關(guān)的信訪與征遷事務(wù)。相比政府其他事務(wù)，這些內(nèi)容會(huì)受到更多關(guān)注，也因此容易產(chǎn)生更大的社會(huì)壓力。對此，新市鎮(zhèn)政府開始嘗試在公共事務(wù)運(yùn)行中了解社會(huì)意愿，并逐步將利益相關(guān)者的知情與參與納入規(guī)范化進(jìn)程。

首先，信訪作為社會(huì)利益的制度化表達(dá)渠道，其規(guī)范化內(nèi)容包括對信訪渠道、政策法規(guī)、受理過程、調(diào)查過程、處理結(jié)果的規(guī)定。針對民眾關(guān)注度高、涉及面廣的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，通過選取群眾代表參與調(diào)查、信訪聽證、復(fù)查復(fù)核等形式公開調(diào)查過程。

其次，征遷的規(guī)范化指的是征遷補(bǔ)償內(nèi)容、程序與結(jié)果的公正與公開。如，2014年，秀洲區(qū)油車港鎮(zhèn)馬厙村31組啟動(dòng)拆遷程序，秀洲紀(jì)委和油車港鎮(zhèn)政府進(jìn)行了規(guī)范化嘗試。在拆遷前，召開5次討論會(huì)，由村民組長和代表參加，商議拆遷辦法，并將辦法發(fā)放到被征遷村民手中；后又召開戶長會(huì)議，所有農(nóng)戶參加，在會(huì)議中詳細(xì)說明拆遷政策。在征遷過程中，街道與村干部會(huì)對各戶情況進(jìn)行評(píng)估，涉及拆遷的農(nóng)戶可以全程旁聽，村委會(huì)于第二天將評(píng)估價(jià)格、安置面積等信息公開在村務(wù)公開欄、拆遷辦大廳。拆遷結(jié)束后，鎮(zhèn)拆遷辦對拆遷戶進(jìn)行回訪，回應(yīng)拆遷戶的要求*參見內(nèi)部資料：嘉興市紀(jì)委.以“七事陽光”為抓手，著力推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化建設(shè)，2012年。。

此外，關(guān)于行政權(quán)力監(jiān)督的制度化嘗試，主要是以黨內(nèi)自我監(jiān)督的方式來約束政府對權(quán)力的使用。具體包括上級(jí)的垂直監(jiān)督與同級(jí)紀(jì)委部門的橫向監(jiān)督，同時(shí)也存在一定的社會(huì)監(jiān)督元素，如，民情觀察員、第三方測評(píng)以及社會(huì)舉報(bào)與信訪等機(jī)制的建立。

(二)社會(huì)表達(dá)與政府回應(yīng)的制度化嘗試

在新市鎮(zhèn)政府制度化推進(jìn)過程中，除了上述常規(guī)事務(wù)迫切需要相應(yīng)規(guī)則來規(guī)范政府行為之外，還有諸多與社會(huì)利益有著強(qiáng)關(guān)系，而又尚未被納入政府常規(guī)事務(wù)的特定內(nèi)容，隨著社會(huì)表達(dá)的日益強(qiáng)烈，推動(dòng)政府對此做出回應(yīng)，進(jìn)而逐漸將其納入制度化的建設(shè)進(jìn)程之中。

1.政府回應(yīng)與公共服務(wù)

對于新市鎮(zhèn)來說，僅憑改善社會(huì)管理體制并不足以解決其治理壓力與問題，還需要通過對公共服務(wù)職能的履行來回應(yīng)社會(huì)需求，獲得社會(huì)的信任與認(rèn)同，進(jìn)而促進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化。

(1)公共服務(wù)的組織支持：三類平臺(tái)的建設(shè)

公共服務(wù)的平臺(tái)建設(shè)主要是新市鎮(zhèn)審批服務(wù)中心的設(shè)立、便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建立以及村調(diào)解室的成立。例如，2011年，秀洲區(qū)投資800萬元，在王江涇鎮(zhèn)專門成立審批服務(wù)中心，進(jìn)駐13個(gè)職能部門，19名工作人員，辦理42項(xiàng)事項(xiàng)，建立就業(yè)保障服務(wù)中心，行使14項(xiàng)服務(wù)職能，并建立土地儲(chǔ)備中心和應(yīng)急維穩(wěn)中心，處理司法調(diào)解等12項(xiàng)事務(wù)*秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)紀(jì)委:《聞川自律》，2012年，第4-5頁。。

便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)指的是市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)的便民服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)的覆蓋，尤其是與群眾利益相關(guān)性較大的傷殘、民政、涉農(nóng)、計(jì)劃生育、農(nóng)技培訓(xùn)等業(yè)務(wù)，同時(shí)，每個(gè)農(nóng)戶、居民都有一張便民服務(wù)卡，上面有村務(wù)監(jiān)督聯(lián)系電話和便民服務(wù)事項(xiàng)，以便于村民聯(lián)系。

調(diào)解室的運(yùn)作主要是在農(nóng)村，比如，桐鄉(xiāng)設(shè)立了“小王調(diào)解室”，“一般找威望比較高的村干部，以前的老司法所長、鄉(xiāng)干部、村里老書記，他們比較熱心，鎮(zhèn)里給他們命名、掛牌，做得比較規(guī)范。每年調(diào)解好幾十起。百姓與自己利益相關(guān)的也都會(huì)參與?！?桐鄉(xiāng)市政府工作人員Z，訪談?dòng)涗汮-2014-8。

(2)公共服務(wù)的制度支持：審批中心的程序規(guī)范

針對上述需求，新市鎮(zhèn)提出了“陽光服務(wù)”工程，并結(jié)合自身的審批服務(wù)中心運(yùn)行情況，制定了新市鎮(zhèn)公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)則，從職能與程序兩個(gè)方面對其進(jìn)行規(guī)范。

首先，在服務(wù)授權(quán)方面，規(guī)定“凡是能由鎮(zhèn)(街道)自行確定、辦理的事項(xiàng)要下放到鎮(zhèn)(街道)。其次，在具體的行動(dòng)權(quán)限方面，“窗口簽批的服務(wù)事項(xiàng)不再送回原單位審簽、加印鑒；需要部門、單位負(fù)責(zé)人簽批的，簽批權(quán)限授予本部門、單位窗口?！弊詈螅谵r(nóng)村便民服務(wù)建設(shè)上，“推進(jìn)電子政務(wù)服務(wù)向村(社區(qū))便民服務(wù)中心延伸，增強(qiáng)村(社區(qū))受理、查詢、咨詢等功能?！?參見內(nèi)部資料：嘉興市紀(jì)委.新市鎮(zhèn)“陽光服務(wù)”實(shí)施辦法，2012年。此外，在權(quán)限下放的基礎(chǔ)上，對便民服務(wù)中心所做的制度性規(guī)范主要包括日常工作制度、服務(wù)準(zhǔn)則、服務(wù)承諾制、限時(shí)結(jié)辦制、首問責(zé)任制、AB崗工作制、責(zé)任追究制和一次性告知制度。

可見，新市鎮(zhèn)政府開始通過一些具體公共事務(wù)，尤其是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供來提升服務(wù)質(zhì)量與水平，加快政府行為的制度化、理性化進(jìn)程。

2.社會(huì)表達(dá)與社會(huì)參與

由于新市鎮(zhèn)的城市化進(jìn)程加速，政府與社會(huì)的利益博弈也不斷增多，影響了社會(huì)穩(wěn)定。對此，新市鎮(zhèn)政府做出的嘗試主要是通過自上而下的走訪等方式進(jìn)行民意收集與吸納，使政府的政策能夠盡量體現(xiàn)社會(huì)利益，從而提高社會(huì)整合程度。

(1)鄉(xiāng)村精英與社會(huì)表達(dá)

對于農(nóng)村事務(wù)的決定，尤其是涉及到大量村民切身利益的征遷、物業(yè)等事項(xiàng)，有不少村開始在新市鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)之下，組織安排民眾參與相關(guān)事務(wù)的協(xié)商與決策過程，以使決策盡量體現(xiàn)民意，從而不至于引起民眾的不滿與抗?fàn)帯?/p>

如桐鄉(xiāng)崇福鎮(zhèn)在征遷事務(wù)上嘗試運(yùn)用“三治”*指法治、德治、自治。原則，通過民眾的協(xié)商來運(yùn)作整個(gè)拆遷過程。星火村針對拆遷問題，村里專門成立由村書記、支部委員、村委委員和三個(gè)村民小組推選的代表共9人組成“三治”開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行拆遷管理。村里規(guī)定：只要涉及開發(fā)建設(shè)的問題，都要通過集體討論、民主協(xié)商的方式進(jìn)行處理。在安置套型面積、戶型結(jié)構(gòu)等問題上，村委會(huì)專門組織人員挨家挨戶征求村民意見，被征遷房屋面積和補(bǔ)償價(jià)格的核定也交由第三方評(píng)估和測繪公司進(jìn)行核算，對核定結(jié)果統(tǒng)一公示。此外，對村民小組土地征收協(xié)議的簽訂，選擇在召開村民組戶主大會(huì)現(xiàn)場進(jìn)行公開簽約，以便于村民監(jiān)督。

除了上述需要做出一次性決策的事務(wù)之外，對于村里的日常事務(wù)，村集體吸納民意的做法主要是會(huì)議討論與走訪農(nóng)戶?？梢姡w制化的鄉(xiāng)村精英，如村干部、村民代表、黨代表等負(fù)責(zé)了大量的民意吸納工作。

(2)政府主導(dǎo)下的社會(huì)參與

目前，在部分基層公共事務(wù)上，政府會(huì)有意識(shí)地組織、動(dòng)員民眾的參與。主要有以下幾種社會(huì)參與機(jī)制：第一，市民監(jiān)督團(tuán)。例如，面對五水共治、衛(wèi)生城市創(chuàng)建、公共設(shè)施的損壞等方面的事務(wù)，海寧市民通過微博或者博主自己組成的沙龍相互聯(lián)系，自發(fā)組織50人規(guī)模的市民監(jiān)督團(tuán)，去拍照、監(jiān)督污河排污，并把這些信息提供給環(huán)保部門，敦促其管理與改善。第二，百事服務(wù)團(tuán)，以定期集中服務(wù)、定點(diǎn)上門服務(wù)為主，也可根據(jù)民眾需求，開展定向即時(shí)服務(wù)。如，桐鄉(xiāng)市崇福鎮(zhèn)的服務(wù)團(tuán)以每月25日的黨員先鋒日為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織成員開展各類服務(wù)活動(dòng)，上門與困難群眾結(jié)對，或在接到民眾來訪、來電等后，第一時(shí)間組織相關(guān)服務(wù)人員開展上門服務(wù)。

三、案例分析：基層政府治理制度化路徑中的結(jié)構(gòu)、行為與關(guān)系

新市鎮(zhèn)的基層政府制度化建設(shè)是政府與社會(huì)的實(shí)際需求使然。在新市鎮(zhèn)治理過程中，存在政府行政與民眾意愿、政府利益與社會(huì)利益的協(xié)調(diào)問題，若要在諸要素之間達(dá)成適度平衡，促成政府治理能力的提升與治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，政府制度化是一個(gè)重要方向與路徑。

(一)基層治理制度化實(shí)踐中的結(jié)構(gòu)約束與零星松動(dòng)

在新市鎮(zhèn)政府的制度化實(shí)踐中，有好幾個(gè)因素共同推進(jìn)了這一進(jìn)程。它既受宏觀環(huán)境、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，也受到治理壓力、體制領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)表達(dá)的推動(dòng)。

首先，由于新市鎮(zhèn)在政府行政方面得到了縣區(qū)政府較大授權(quán)，此前又沒有相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致在治理過程中出現(xiàn)諸多問題，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。這些問題與壓力對新市鎮(zhèn)治理體制提出了新要求。其次，對于新市鎮(zhèn)治理的現(xiàn)狀與新的需求，嘉興市主要領(lǐng)導(dǎo)開始給予關(guān)注并尋求解決之道。如，前紀(jì)委書記在2012年提出新市鎮(zhèn)治理的“七事陽光”工程*海鹽縣政府工作人員G，訪談?dòng)涗汮-2014-7。。此外，新市鎮(zhèn)黨政“一把手”也在這一過程中發(fā)揮了重要功能。一般來說，如果“一把手”重視并且在執(zhí)行上力度較大，其所領(lǐng)導(dǎo)的地方政府在制度化實(shí)踐中所涉及的內(nèi)容范圍也相對較廣、執(zhí)行力度較大，并且執(zhí)行得相對穩(wěn)定、持續(xù)。這說明，有了一把手的推動(dòng)，制度化實(shí)踐的效率會(huì)大大提高，與此同時(shí)，這樣的制度到底能否在真正意義上制約一把手的權(quán)力、約束其行為，還需要進(jìn)一步思考。最后，盡管既有政府治理體制有著較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，但并非固若金湯，尤其是近年，民眾的利益表達(dá)意愿與能力在不斷增強(qiáng)，這種社會(huì)氛圍使政府逐漸認(rèn)識(shí)到需要以更加合法、合理的方式來處理與民眾之間的關(guān)系。

可見，社會(huì)壓力的存在與社會(huì)利益的表達(dá)，盡管很難從根本上推進(jìn)體制的改革，但是能在一定程度上促發(fā)既有治理結(jié)構(gòu)的松動(dòng)，從而促使新市鎮(zhèn)政府規(guī)范自身行為，完善公共服務(wù)，在制度與規(guī)則的框架內(nèi)運(yùn)行其權(quán)力，維護(hù)社會(huì)利益，進(jìn)而推進(jìn)治理的現(xiàn)代化。

(二)基層治理制度化實(shí)踐的路徑與行為：行政權(quán)力的規(guī)范使用

在當(dāng)前的政治結(jié)構(gòu)與社會(huì)形勢的影響下，新市鎮(zhèn)的政府權(quán)力規(guī)范化使用，主要關(guān)注基層政府在日常政務(wù)的處理過程中如何規(guī)范其行為以及相關(guān)行為的公開與監(jiān)督問題。在這一安排與運(yùn)作中，呈現(xiàn)出當(dāng)前我國基層政府制度化實(shí)踐中的路徑特征、行為方式與主要困境。

1.路徑與行為

作為基層政府制度化的主要路徑，行政權(quán)力的規(guī)范使用主要有以下特征：

首先，從制度的起源上看，并非完全是自上而下的指令性推動(dòng)，而是有現(xiàn)實(shí)需求的因素在里面。一方面，在政府實(shí)際運(yùn)作過程中，若發(fā)現(xiàn)行政程序存在疏漏，尤其是當(dāng)解決不了變化中的現(xiàn)實(shí)問題與矛盾時(shí)，便會(huì)試圖做出回應(yīng)，在此基礎(chǔ)之上，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或黨政“一把手”主導(dǎo)下，提出具體的應(yīng)對策略與流程。另一方面，黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視以及在行動(dòng)上的推進(jìn)是政府權(quán)力規(guī)范的重要推動(dòng)力量，這不但體現(xiàn)在上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對權(quán)力規(guī)范的具體過程的推動(dòng)，還體現(xiàn)在基層的官員會(huì)因?yàn)樯霞?jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持與激勵(lì)而更加遵循政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的規(guī)則。

其次，從制度的形成過程看，制度與規(guī)則的形成并非一蹴而就，而是有一個(gè)不斷提煉、修改與完善的過程。新市鎮(zhèn)政府和各個(gè)部門在執(zhí)行程序時(shí)，僅憑縣區(qū)級(jí)政府制定的規(guī)則并不能滿足操作層面的需求，還需要在行動(dòng)中不斷將統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，制定出更具可操作性的細(xì)則與流程，以便于執(zhí)行與考核。對此，政府領(lǐng)導(dǎo)一般會(huì)先進(jìn)行試點(diǎn)，在執(zhí)行過程中不斷對規(guī)則與程序做出調(diào)整，以切合社會(huì)實(shí)際，在試點(diǎn)的實(shí)踐達(dá)到一個(gè)相對成熟的狀態(tài)時(shí)才會(huì)在各市鎮(zhèn)進(jìn)行推廣。

最后，從制度的具體執(zhí)行來看，基層干部在執(zhí)行程序時(shí)，并非完全按照規(guī)則內(nèi)容照辦，而是會(huì)根據(jù)實(shí)際需要結(jié)合某些策略進(jìn)行靈活操作，其運(yùn)用的力量既有政府力量，也有社會(huì)力量，包括非正式運(yùn)作，尤其是涉及到農(nóng)村的行政規(guī)則，需要?jiǎng)訂T鄉(xiāng)村精英與熟人關(guān)系的力量才能確保得到相對有效的執(zhí)行，如此操作，既是為了使規(guī)則在大方向上得到遵循，也是為了解決具體問題、維持基層秩序、維護(hù)社會(huì)利益。

可見，上述基層政府行政權(quán)力規(guī)范化使用的實(shí)踐，可以說是新市鎮(zhèn)政府制度化的路徑選擇與初步嘗試，也是我國的基層政府對權(quán)力運(yùn)行與約束方式的謹(jǐn)慎摸索。它對權(quán)力的制度化與規(guī)范化運(yùn)行有一定積極作用，但也面臨某些困境。

2.成效與困境

新市鎮(zhèn)政府對權(quán)力規(guī)范化使用的探索，從制度運(yùn)行的成效看，一方面，在政府內(nèi)部，對基層政府行為起到了一定約束作用，這既體現(xiàn)在對政府日常行為有了初步的制度性規(guī)定和對政府工作人員的違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)與懲罰，也體現(xiàn)在政府工作人員認(rèn)知的改變。

當(dāng)然，上述基層政府權(quán)力運(yùn)行與約束機(jī)制也存在著一些局限：首先是權(quán)力結(jié)構(gòu)的局限，主要體現(xiàn)在“一把手”所面臨的制度化與對“一把手”權(quán)力的約束之間的張力。此外，紀(jì)委對黨委和政府權(quán)力的監(jiān)督也存在類似問題。其次是制度執(zhí)行程度及其運(yùn)行的可持續(xù)性問題。就新市鎮(zhèn)目前的執(zhí)行情況而言，文本規(guī)定與實(shí)際運(yùn)行之間仍然存在差距。同時(shí)，對黨政領(lǐng)導(dǎo)的過度依賴可能導(dǎo)致一些規(guī)范化嘗試變成專項(xiàng)突擊行動(dòng)。最后是權(quán)力制約的方式與程度問題，這涉及到政府權(quán)力的公開與受監(jiān)督程度。在公開的內(nèi)容上，涉及較多的是與公共服務(wù)，包括公共設(shè)施相關(guān)的信息。并且很多信息也僅限于政府內(nèi)部可見，還有時(shí)間、內(nèi)容、形式等也受到了較多限制。

由此可見，當(dāng)前新市鎮(zhèn)政府制度化實(shí)踐在很大程度上是一個(gè)政府自我施壓、自我約束、自我調(diào)適的過程，主要依賴政府內(nèi)部的力量，它可以對新市鎮(zhèn)政府的行為實(shí)現(xiàn)某種約束，從而在一定程度上維護(hù)社會(huì)利益，但如何將這些規(guī)范化的努力轉(zhuǎn)變成穩(wěn)定、可持續(xù)的制度安排，仍須繼續(xù)探索。

(三)基層治理制度化實(shí)踐中的關(guān)系特征：政府回應(yīng)與社會(huì)整合

新市鎮(zhèn)政府的社會(huì)整合機(jī)制是通過社會(huì)自下而上的利益表達(dá)與政府自上而下的回應(yīng)，這兩者之間的互動(dòng)而形成的。一方面，社會(huì)通過不同形式的利益與需求表達(dá)來對政府施加壓力，以促使政府采取合理有效的民意吸納與公共服務(wù)方式；另一方面，在社會(huì)壓力之下，政府致力于完善與公共服務(wù)、公共設(shè)施、民生等內(nèi)容相關(guān)的制度，規(guī)范相關(guān)行為，同時(shí)通過農(nóng)民問政、工作組走訪等形式來吸納社會(huì)力量參與到對政府行為的制約與監(jiān)督中，由此在政府與社會(huì)之間形成一定程度的互動(dòng)。這一過程，可以用下圖表示：

圖2 社會(huì)整合中的表達(dá)與回應(yīng)

由圖2可知，在基層政府制度化過程中的政府與民眾關(guān)系上，一方面，新市鎮(zhèn)政府開始通過一些具體公共事務(wù)，尤其是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，來提升服務(wù)質(zhì)量與水平，加快政府行為的制度化、理性化進(jìn)程，以提高權(quán)力效能。對此，政府制定了諸多制度，同時(shí)建立了審批中心、服務(wù)中心等專門性的公共服務(wù)組織，以便更好地為民眾服務(wù)。另一方面，通過在民間走訪以及對民意的吸納，以保證公共服務(wù)與產(chǎn)品的提供能夠符合民眾需求與利益。當(dāng)然，也因?yàn)樯鲜鲋贫然袨樘幱谄鸩诫A段，存在吸納不足、回應(yīng)滯后等問題?？梢?，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的過程中，只有當(dāng)基層權(quán)威與社會(huì)之間達(dá)成持續(xù)、穩(wěn)定的制度性互動(dòng)，才可以說，雙方形成了權(quán)力與利益上的互賴，地方政府的治理體系與治理能力完成了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

總之，盡管社會(huì)的參與是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)，但仍然可以發(fā)現(xiàn)，在新市鎮(zhèn)建設(shè)中，政府與社會(huì)的互動(dòng)較之以前相對頻繁，政府逐漸開始注重民意與民情，尊重社會(huì)利益，以使由社會(huì)壓力帶來的治理壓力在政府的自我規(guī)范與制度化中得到部分釋放，并不斷敦促政府提升治理能力。

四、小結(jié)與討論

新市鎮(zhèn)政府制度化實(shí)踐反映了由上級(jí)壓力和社會(huì)壓力所共同推動(dòng)的治理體系與治理能力的現(xiàn)代化過程。一方面，它是黨政體制內(nèi)部的自我約束、自我調(diào)適、自我監(jiān)督行為，另一方面，它在一定程度上也體現(xiàn)了基層對社會(huì)壓力與問題的回應(yīng)，以及對社會(huì)利益的部分滿足。這一思路的關(guān)鍵是，暫時(shí)懸置權(quán)力來源，用回應(yīng)、吸納、公共服務(wù)等方式來促進(jìn)社會(huì)利益的滿足，通過組織鄉(xiāng)村事務(wù)的集體討論來鼓勵(lì)社會(huì)的有序表達(dá)，以及在此基礎(chǔ)上，用政府制度化來推動(dòng)政府與社會(huì)的利益互賴，進(jìn)而推進(jìn)治理的現(xiàn)代化。具體可用下圖表示：

圖3 基層政府制度化與治理現(xiàn)代化

由圖3可知，我國的基層政府制度化是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之后所產(chǎn)生的新的壓力促動(dòng)之下而有所推進(jìn)的，尤其是一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，因基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速而需要上級(jí)政府進(jìn)一步下放行政權(quán)力，但在放權(quán)的過程中又很難完全平衡政府利益與社會(huì)利益的關(guān)系，容易招致不滿與抗?fàn)?，影響社?huì)穩(wěn)定。對此，在社會(huì)壓力的推動(dòng)之下，原有的基層政治體制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)零星松動(dòng)，黨政領(lǐng)導(dǎo)開始思考在行政權(quán)力擴(kuò)大了的情況下如何規(guī)范行使權(quán)力的問題。一種可能的思路是一方面通過制定各種制度、規(guī)則與程序來規(guī)范行政權(quán)力的使用，使之盡量不觸犯社會(huì)利益，另一方面通過一些自上而下的吸納與整合機(jī)制來了解民眾需求，以將其融入決策之中，同時(shí)提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來回應(yīng)社會(huì)表達(dá)。尤其需要說明的是，在基層政府與社會(huì)互動(dòng)的過程中，除了自上而下地吸納社會(huì)參與到公共事務(wù)中之外，鄉(xiāng)村事務(wù)的集體討論也開始得到重視與引導(dǎo)。具體是指針對拆遷、征地以及其他與村民利益密切相關(guān)的事務(wù)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始鼓勵(lì)農(nóng)村以村集體或者某項(xiàng)政策、事務(wù)所涉及的村民群體為單位，在村干部與鄉(xiāng)村精英的指導(dǎo)與組織下，集體討論關(guān)于該政策或事務(wù)的安排與執(zhí)行，例如在征遷中協(xié)議的簽訂、安置套型面積、戶型結(jié)構(gòu)等，村民都可以在參與討論的基礎(chǔ)上形成方案意向，進(jìn)而與政府討論、協(xié)商。盡管這種集體討論的做法并未在大范圍實(shí)行，但也可以看到村民與村集體在部分事務(wù)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)下進(jìn)行自主決策的空間。這有助于社會(huì)利益得到更大程度的保護(hù)與尊重，也是政府權(quán)力規(guī)范使用的重要表現(xiàn)方式。總支，由規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、吸納社會(huì)參與公共事務(wù)，以及引導(dǎo)村民集體討論鄉(xiāng)村事務(wù)，是政府制度化進(jìn)程的關(guān)鍵內(nèi)容，這一制度化實(shí)踐是推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的重要路徑，也是政府角色轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。

當(dāng)然，在黨政體制結(jié)構(gòu)下，政黨與政府更傾向于通過內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整與行為的改良來優(yōu)化治理秩序。其中，黨政精英在地方政府行為制度化過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，被體制吸納的村干部、小組長等鄉(xiāng)村精英也在這一過程中扮演重要角色。這意味著該制度化實(shí)踐會(huì)因?yàn)辄h政精英的認(rèn)知與流動(dòng)而面臨停滯的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，不同類型的事務(wù)，其制度化程度仍然有所不同。一般來說，與社會(huì)利益關(guān)系最直接、社會(huì)反應(yīng)最強(qiáng)烈的事務(wù)，例如公共服務(wù)、征遷、信訪的規(guī)范程度會(huì)高于其他事務(wù)。