政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的銜接機(jī)制研究
——基于“禮讓行人”社會(huì)治理實(shí)踐的分析

□ 楊逢銀 李夢(mèng)婷 楊錦雯

改革開(kāi)放40年來(lái)，在市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化以及全球化等因素的疊加影響、沖擊下，我國(guó)“總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)”[1](P1)社會(huì)組織體制發(fā)生了深刻變化，政府全面管控型的社會(huì)管理體制遭遇巨大挑戰(zhàn)。為此，在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，繼黨的十八大提出加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制和黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)之后，面對(duì)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。由此可見(jiàn)，如何實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自治良性互動(dòng)，成為新時(shí)代黨和政府提升社會(huì)治理能力、推進(jìn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性舉措。

一、文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計(jì)

國(guó)家與社會(huì)之間沒(méi)有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，一直被視為中國(guó)現(xiàn)代化兩難癥結(jié)根本的要害所在。20世紀(jì)90年代之前，法團(tuán)主義理論視角下的國(guó)家中心論研究取向和市民社會(huì)理論視角下社會(huì)中心論研究取向，都未能走出國(guó)家與社會(huì)權(quán)能零和博弈關(guān)系的窠臼，此后特定環(huán)境下的彼此互動(dòng)能推動(dòng)政府與社會(huì)“相互增權(quán)”的論斷，[2](PP333-521)揭開(kāi)了國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)研究的帷幕。

與西方社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中國(guó)家和社會(huì)邊界清晰、相互分立的關(guān)系形態(tài)不同，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型所依賴的制度情境和民情，[3]決定了中國(guó)國(guó)家與社會(huì)之間顯現(xiàn)的是一種相互融合的關(guān)系形態(tài)。[4]改革之前，國(guó)家與社會(huì)之間缺乏有效的契合是中國(guó)社會(huì)政策失敗的主要原因；[2](PP333-521)改革之后，傳統(tǒng)的總體性社會(huì)逐步衍生出國(guó)家組織系統(tǒng)、市場(chǎng)組織系統(tǒng)和社會(huì)組織系統(tǒng)三大部門(mén)并存的關(guān)系格局。[5]但在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系形態(tài)下，為防止新生的社會(huì)力量成為體制外對(duì)抗性力量，“國(guó)家控制社會(huì)”是中國(guó)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的根本特征，政府總是基于互動(dòng)關(guān)系中所處的支配或主導(dǎo)地位，對(duì)社會(huì)組織采取“分類控制”的策略，[6]抑或基于雙方“利益契合”的程度，對(duì)社會(huì)力量選擇支持或限制的管控策略。[7]為此，若改善當(dāng)前中央政府的政社雙重策略選擇、地方政府的選擇性合作和社會(huì)依附性自治的失衡關(guān)系結(jié)構(gòu)，必須在多層次的政府與社會(huì)互動(dòng)結(jié)構(gòu)中尋求政府賦權(quán)、政府嵌入與社會(huì)自治的平衡，方能推動(dòng)政府與社會(huì)關(guān)系朝著良性互動(dòng)的方向發(fā)展。[8]但這種政府賦權(quán)與社會(huì)自治平衡關(guān)系格局的形塑及維系，以及如何加以推進(jìn)和保障，仍有待研究、發(fā)掘。

近年來(lái)，隨著社會(huì)公共服務(wù)需求“碎片化”、異質(zhì)化問(wèn)題的不斷加劇，公共服務(wù)供給陷入“政府失靈”、“志愿失靈”的雙重困境，[9]為吸納、整合社會(huì)多方資源，政府先后推行了“行政吸納社會(huì)”[10]、行政吸納服務(wù)”[11]的政社互動(dòng)策略，實(shí)踐中不同層級(jí)政府與社會(huì)的互動(dòng)策略遵循不同的邏輯，基層政府通常在權(quán)衡社會(huì)組織的公共服務(wù)功能與潛在治理風(fēng)險(xiǎn)后，設(shè)計(jì)并促成鼓勵(lì)發(fā)展或風(fēng)險(xiǎn)控制型的制度環(huán)境，在上下級(jí)治理模式出現(xiàn)張力時(shí)還會(huì)通過(guò)發(fā)展社會(huì)組織的“借道”機(jī)制來(lái)解決自身遇到的難題。[12]與此相對(duì)應(yīng)，在政府處于支配地位的互動(dòng)關(guān)系格局背景下，社會(huì)力量為爭(zhēng)取國(guó)家賦予更多合法性支持和權(quán)能資源、增強(qiáng)自主發(fā)展動(dòng)能，運(yùn)用“與國(guó)家商榷”[13]的策略，主動(dòng)順應(yīng)政府推動(dòng)的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策，積極承接部分政府轉(zhuǎn)移職能，與地方政府出現(xiàn)“調(diào)適性合作”的階段性關(guān)系。[14]因此，社會(huì)治理中政府與社會(huì)力量之間呈現(xiàn)出“合作治理”的關(guān)系形態(tài)。[15]然而，由于政府治理的縱向秩序整合機(jī)制和社會(huì)力量參與治理的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制之間，各自暗含著一些相互矛盾的訴求，并在運(yùn)行中相互排斥彼此的介入,導(dǎo)致多方合作治理中政府治理與社會(huì)自治之間缺乏良性互動(dòng)的銜接機(jī)制。[16]

綜上所述，“國(guó)家控制社會(huì)”、“分類控制”、“行政吸納社會(huì)”、“行政吸納服務(wù)”、“利益契合”、“調(diào)適性合作”等本土化理論分析范式，對(duì)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系形態(tài)的基本特征及其走勢(shì)作了深入剖析，揭示了中國(guó)政府治理與社會(huì)自治能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)，且關(guān)鍵在于黨和政府的政治態(tài)度及政策選擇，指出了銜接機(jī)制缺失問(wèn)題是政府治理與社會(huì)自治難以良性互動(dòng)的癥結(jié)所在。但政府治理與社會(huì)自治之間良性互動(dòng)的銜接機(jī)制究竟有哪些面向？實(shí)踐中面臨哪些挑戰(zhàn)？如何應(yīng)對(duì)？既有研究未能給予回應(yīng)。為此，本文聚焦于政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的銜接機(jī)制缺失問(wèn)題，立足地方政府與社會(huì)互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困境，在對(duì)“禮讓行人”典型個(gè)案深入剖析的基礎(chǔ)上，揭示出實(shí)現(xiàn)地方政府與社會(huì)治理良性互動(dòng)銜接機(jī)制的可能面向及其實(shí)現(xiàn)路徑。個(gè)案研究素材及相關(guān)數(shù)據(jù)主要源于筆者自2009年以來(lái)的參與觀察、中國(guó)杭州政府網(wǎng)站(www.hangzhou.gov.cn)公開(kāi)信息、杭州市交通管理部門(mén)內(nèi)部文件、檔案以及媒體的相關(guān)新聞報(bào)道等。

二、地方政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的關(guān)系現(xiàn)狀

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域先后提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”、“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”、“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”等一系列政策目標(biāo)，采取組織動(dòng)員城鄉(xiāng)居民開(kāi)展社區(qū)自治、鼓勵(lì)地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、嘗試對(duì)四類社會(huì)組織實(shí)施直接登記管理制度、推行去行政化的“政社脫鉤”改革、推動(dòng)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移等多項(xiàng)重要改革舉措。宏觀制度環(huán)境的改善和地方政府推行的社會(huì)治理改革措施，客觀上促進(jìn)了社會(huì)自治力量的發(fā)育和成長(zhǎng)，并在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、公益慈善事業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染治理、行業(yè)治理等領(lǐng)域，涌現(xiàn)出許多政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的成功實(shí)踐。然而，受政府與社會(huì)力量在民主決策、對(duì)話協(xié)商、參與動(dòng)員、協(xié)同治理、制度規(guī)范等方面存在的諸多問(wèn)題影響，地方政府治理與社會(huì)自治在利益表達(dá)與政府回應(yīng)、對(duì)話溝通與共識(shí)凝聚、自發(fā)參與和有序動(dòng)員、單方治理與多元協(xié)同、道德自律與法規(guī)強(qiáng)制等關(guān)系互動(dòng)中仍面臨銜接機(jī)制缺失的諸多挑戰(zhàn)。

(一)社會(huì)利益訴求表達(dá)不通暢，政府回應(yīng)較為短視低效

尊重公民個(gè)體和其他社會(huì)力量的公共利益訴求，及時(shí)進(jìn)行有效的政策回應(yīng)，是黨和政府執(zhí)政為民的根本體現(xiàn)，也是新時(shí)代堅(jiān)持以人民為中心思想的主旨。但在壓力型體制背景下的社會(huì)治理實(shí)踐中，由于擔(dān)心民眾某些利益訴求表達(dá)后，會(huì)觸及上級(jí)政府考核的約束性指標(biāo)，或是組織化的社會(huì)力量會(huì)挑戰(zhàn)其權(quán)威，仍有部分地方政府出于防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，會(huì)對(duì)某些“危險(xiǎn)性”利益訴求表達(dá)的渠道和方式進(jìn)行控制，[17]比如“截訪”、斷網(wǎng)、查封賬號(hào)等。然而，地方政府有效的政策回應(yīng)必須要立足于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)公共需求，若漠視民意、忽略社會(huì)各方利益訴求，只唯政績(jī)或只管對(duì)上負(fù)責(zé)，采取上述權(quán)宜式的應(yīng)對(duì)策略，雖短期內(nèi)形式上完成了上級(jí)交辦的社會(huì)治理任務(wù)、控制了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，根本上卻使政府與社會(huì)各方力量之間愈加缺乏互尊、互信的合作基礎(chǔ)，引發(fā)更多深層次的矛盾、積聚更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致社會(huì)利益訴求表達(dá)機(jī)制與政府政策回應(yīng)機(jī)制互動(dòng)關(guān)系的斷裂。

(二)政社之間對(duì)話協(xié)商不充分，部分決策缺乏共識(shí)基礎(chǔ)

對(duì)一個(gè)秩序優(yōu)良的公民社會(huì)來(lái)說(shuō)，若無(wú)最低限度的公民認(rèn)同，公民社會(huì)的機(jī)構(gòu)或制度就不可能運(yùn)作。[18](P32)地方政府與社會(huì)力量之間建立良好的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，能確保社會(huì)治理政策體現(xiàn)、維護(hù)民眾和社會(huì)各方的利益訴求，將政府縱向整合的治理機(jī)制植根于社會(huì)橫向協(xié)同的自治機(jī)制之中，達(dá)成治理決策的共識(shí)基礎(chǔ)，使政策執(zhí)行獲得充分的社會(huì)支持，從根本上推動(dòng)政府治理與社會(huì)自治之間的良性互動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)利益關(guān)系格局加劇分化，各方利益訴求越來(lái)越多元化、差異化，地方政府在確立社會(huì)公共治理議題時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真傾聽(tīng)各方意見(jiàn)，在對(duì)話協(xié)商中達(dá)成社會(huì)治理共識(shí)。但政府與社會(huì)各方力量之間的對(duì)話協(xié)商，需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的利益博弈過(guò)程，受政府治理中目標(biāo)責(zé)任制及政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)，地方社會(huì)治理議題及其治理目標(biāo)主要是由政府自上而下確立的，因而缺少堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，執(zhí)行中也很難得到社會(huì)各界的參與和支持。例如，某些地方政府發(fā)起的征地拆遷政策、“突擊限牌”政策、“PX”項(xiàng)目建設(shè)、“煤改氣”治污政策等，皆因政社之間對(duì)話溝通機(jī)制與政策共識(shí)凝聚機(jī)制無(wú)法有效銜接而引發(fā)較大的社會(huì)負(fù)面影響。

(三)地方政府組織動(dòng)員無(wú)力，社會(huì)參與面臨失序風(fēng)險(xiǎn)

廣大民眾是社會(huì)治理的主體力量，社會(huì)治理中公眾社會(huì)參與冷漠或“社會(huì)參與爆炸”，都會(huì)引發(fā)社會(huì)治理的失序，需要政府采取合理的組織動(dòng)員機(jī)制加以引導(dǎo)。推動(dòng)地方政府與社會(huì)力量之間良性互動(dòng)的合作治理，首先要引導(dǎo)社會(huì)力量對(duì)公共問(wèn)題持續(xù)關(guān)注，繼而形成長(zhǎng)效、穩(wěn)定的參與機(jī)制以及理性、負(fù)責(zé)的參與精神。[16]但由于民眾和社會(huì)各方力量的某些利益訴求，此前未被充分尊重或關(guān)注，政府自上而下確立的一些社會(huì)治理政策缺少社會(huì)認(rèn)同或脫離社會(huì)最緊迫的需要，因此會(huì)引發(fā)公眾社會(huì)參與冷漠，抑或采取極端方式進(jìn)行抗?fàn)帯１热?，“小悅悅事件”、“老人跌倒扶不扶”、“跳樓討薪”等。針?duì)居民自發(fā)參與機(jī)制與政府有序動(dòng)員機(jī)制關(guān)系斷裂引起的類似社會(huì)治理問(wèn)題，各級(jí)政府雖已非常重視，但仍需更多公民的積極參與、社會(huì)組織動(dòng)員和制度規(guī)范的配套跟進(jìn)。

(四)社會(huì)力量自治功能優(yōu)勢(shì)薄弱，政府主導(dǎo)統(tǒng)合方式落后

萊斯特·薩拉蒙等認(rèn)為，政府與社會(huì)力量合作的出現(xiàn)遵循著相互依賴的邏輯結(jié)果。[19]社會(huì)力量形成與政府治理互補(bǔ)的特色自治功能優(yōu)勢(shì)，是社會(huì)自治與政府治理良性互動(dòng)的基本條件。但由于當(dāng)前政府向社會(huì)力量的賦權(quán)不充分，政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)少且不徹底，城鄉(xiāng)社區(qū)、社會(huì)組織等社會(huì)力量的自治空間較小，資金、人才、辦公場(chǎng)地等資源比較匱乏，專業(yè)服務(wù)能力薄弱，由此導(dǎo)致社會(huì)自治力量的特色功能優(yōu)勢(shì)較少且發(fā)揮不明顯。比如，現(xiàn)階段政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)往往是以“體制內(nèi)”需求為導(dǎo)向，使得社會(huì)組織充分釋放活力所需要的制度條件仍顯不足，[20]難以形成與政府治理互補(bǔ)的關(guān)系格局。此外，面對(duì)社會(huì)力量發(fā)揮出的特色功能優(yōu)勢(shì)，地方政府也缺乏有效的整合機(jī)制加以統(tǒng)合，多采用黨組織嵌入或政策宣貫的方式來(lái)影響社會(huì)力量的行動(dòng)，致使社會(huì)活力的發(fā)揮受到一定程度的禁錮。

(五)社會(huì)力量自律機(jī)制不健全，政府政策法規(guī)介入失當(dāng)

公民個(gè)體的道德自覺(jué)、社會(huì)組織的自治規(guī)范等社會(huì)自律機(jī)制是社會(huì)自我調(diào)節(jié)的基石，政府政策法規(guī)的外部強(qiáng)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”的“底線”，二者有效銜接才能實(shí)現(xiàn)和維系社會(huì)自治與政府治理之間的良性互動(dòng)。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理的民情、社情和政情基礎(chǔ)仍存在許多明顯的不足，就整體民情而言，公民個(gè)體的公共參與精神、法治觀念比較淡薄，社會(huì)治理行動(dòng)中的道德自律意識(shí)不強(qiáng)；在社情方面，各類社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，像村規(guī)民約、行規(guī)行約等自治規(guī)范不健全，執(zhí)行中也大打折扣；政情方面，部分地方政府不尊重社會(huì)力量成長(zhǎng)的內(nèi)在規(guī)律，仍采取政府本位的管理策略，導(dǎo)致政府政策介入越多，社會(huì)非正式網(wǎng)絡(luò)愈加衰敗、社會(huì)資本加劇減少，[21](PP19-25)使社會(huì)力量在政府失當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)下變得更加孱弱。

上述政府治理與社會(huì)自治之間在利益表達(dá)與政府回應(yīng)、對(duì)話溝通與共識(shí)凝聚、自發(fā)參與和有序動(dòng)員、單方治理與多元協(xié)同、道德自律與法規(guī)強(qiáng)制等關(guān)系互動(dòng)中出現(xiàn)的銜接機(jī)制缺失問(wèn)題，需要立足于當(dāng)前社會(huì)治理的典型實(shí)踐，探究可能的解決方案。新世紀(jì)以來(lái)，在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和打造共建共治共享社會(huì)治理格局的戰(zhàn)略實(shí)踐中，杭州積極推進(jìn)共建共享“生活品質(zhì)之城”、“幸福和諧杭州”和“美麗杭州”的政策舉措，借助“杭網(wǎng)議事廳”、“我們圓桌會(huì)”等媒介議事平臺(tái)積極拓寬公共話語(yǔ)空間，推行“開(kāi)放式?jīng)Q策”、“滿意不滿意單位評(píng)選”等政府治理改革，搭建各類社會(huì)復(fù)合主體，實(shí)施政府、民眾、學(xué)界、媒體、企(行)業(yè)等多元力量參與的跨界合作治理，政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的成功實(shí)踐大量涌現(xiàn)。以斑馬線前“禮讓行人”為代表的全民文明出行現(xiàn)象，很好地體現(xiàn)出地方政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的關(guān)系特征，值得作為研究樣本進(jìn)行個(gè)案剖析。

三、“禮讓行人”：政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的范例

(一)“禮讓行人”個(gè)案的緣起

近年來(lái)，城市道路非法飆車事件不絕如縷，斑馬線上甚至連續(xù)發(fā)生數(shù)十起嚴(yán)重惡性事故，給民眾出行帶來(lái)極大的安全隱患。2009年5月，杭州發(fā)生了震驚全國(guó)的“70碼事件”，肇事司機(jī)因駕車超速行駛將正在過(guò)斑馬線的行人譚某撞飛，致使譚某當(dāng)場(chǎng)死亡。杭州“飆車案”之后，安全出行的問(wèn)題嚴(yán)重刺激了廣大居民的神經(jīng)，引起了杭城社會(huì)各界的極大關(guān)注。于是汲取“70碼事件”血的教訓(xùn)，為確保斑馬線成為名副其實(shí)的生命守護(hù)線，圍繞斑馬線前禮讓行人為中心的交通安全治理行動(dòng)在杭城全面展開(kāi)。

(二)“禮讓行人”的實(shí)踐過(guò)程

“禮讓行人”的文明行動(dòng)首先是從廣大公交司機(jī)做起的。早在2005年，杭州市公交集團(tuán)就將“人行橫道線前減速、禮讓行人”寫(xiě)入了公司規(guī)章。2007年，杭州市公交集團(tuán)又出臺(tái)《公交營(yíng)運(yùn)司機(jī)五條規(guī)范》，規(guī)定公交車行經(jīng)人行橫道時(shí)必須減速、禮讓行人。盡管斑馬線前禮讓行人的制度規(guī)定很明確，但僅靠司機(jī)自覺(jué)遵守仍難全面落實(shí)。在杭州“飆車案”發(fā)生之后，為確保公交車司機(jī)斑馬線前“見(jiàn)人必讓，讓必徹底”，公交集團(tuán)派出督察人員上路巡查，對(duì)不遵守規(guī)定讓行的司機(jī)，視違規(guī)情況扣3到15分，取消其當(dāng)月300元安全獎(jiǎng)；違規(guī)扣分滿15分者，還加扣3萬(wàn)公里安全行駛里程，根據(jù)安全工齡檔次下調(diào)崗位工資；對(duì)一年內(nèi)違規(guī)5次的司機(jī)，不僅扣除全部安全獎(jiǎng)，還要交200元停職參加公司的安全培訓(xùn)；多次嚴(yán)重違規(guī)者，甚至被辭退。在市公交集團(tuán)實(shí)施制度規(guī)范、培訓(xùn)教育、考核懲戒、督察巡查等舉措之后，斑馬線前禮讓行人逐漸成為杭城上萬(wàn)名公交司機(jī)的一種良好習(xí)慣和自覺(jué)行動(dòng)，為杭城廣大司機(jī)斑馬線前禮讓行人樹(shù)立了標(biāo)桿。

2009年8月，繼公交集團(tuán)之后，杭州市交通運(yùn)輸管理局、杭州市出租車協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)起“千名的哥斑馬線前評(píng)的士”活動(dòng)，號(hào)召全市“的哥”相互監(jiān)督，通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)自律來(lái)保障民眾出行安全?；顒?dòng)中對(duì)不禮讓行人的“的哥”，將通過(guò)“行業(yè)曝光臺(tái)”曝光，并通報(bào)“的哥”所在企業(yè)，以此作為評(píng)比星級(jí)出租車司機(jī)的重要依據(jù)。各個(gè)出租車企業(yè)也制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，對(duì)被曝光的“的哥”采取批評(píng)教育、安全培訓(xùn)、扣發(fā)獎(jiǎng)金等懲戒措施。在出租車行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)加強(qiáng)行業(yè)自律的基礎(chǔ)上，市交通運(yùn)輸管理局在2010年1月新出臺(tái)的《杭州市客運(yùn)出租汽車單車考核細(xì)則》中明確規(guī)定，出租車在斑馬線前不停車讓行，被查處一次扣10分。由此，廣大出租車司機(jī)也成為杭城斑馬線前禮讓行人的典范。此后經(jīng)過(guò)全國(guó)各大主流媒體的宣傳報(bào)道，公交車、出租車斑馬線前“禮讓行人”的舉動(dòng)，贏得了社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同和贊譽(yù)，越來(lái)越多的公務(wù)車和私家車也加入到禮讓行人的隊(duì)伍中，“禮讓行人”因此成為杭城街頭的一道亮麗風(fēng)景。

人與人之間的關(guān)愛(ài)與尊重是相互的。為不耽誤過(guò)往車輛太多的通行時(shí)間，很多行人在過(guò)斑馬線時(shí)，見(jiàn)到車輛停下讓行，大都會(huì)默契地加快腳步甚至跑步通過(guò)，通行中許多人還不忘豎起大拇指對(duì)過(guò)往司機(jī)讓行表示禮贊和感謝。在每一位讓行司機(jī)和行人“禮尚往來(lái)”的互動(dòng)中，文明出行的舉動(dòng)影響著越來(lái)越多的居民參與到“禮讓行人”的行動(dòng)中。為此，在2010年1月，杭州制定了《杭州市打造交通文明示范城市三年規(guī)劃》，有計(jì)劃有步驟地開(kāi)展文明交通行動(dòng)計(jì)劃。2011年4月，杭州市交通管理部門(mén)還特別研究、繪制了“斑馬線前禮讓圖”，用以規(guī)范司機(jī)的禮讓行為，同時(shí)在市區(qū)數(shù)十條斑馬線前設(shè)置電子警察設(shè)備，對(duì)未禮讓斑馬線的車輛進(jìn)行抓拍、處罰。在2015年11月，斑馬線前“禮讓行人”被寫(xiě)入《杭州市文明行為促進(jìn)條例》，條例規(guī)定被現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法或電子警察執(zhí)法系統(tǒng)抓拍的違規(guī)車輛，要被罰款100元、駕照扣2分。這使得“斑馬線前禮讓行人”有了明確的法規(guī)保障，執(zhí)行中還要接受社會(huì)監(jiān)督和民眾評(píng)議。

(三)“禮讓行人”的治理成效

“禮讓行人”現(xiàn)已成為杭州作為全國(guó)文明城市的一張“金名片”。根據(jù)杭州交通管理部門(mén)2016年5月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在杭州市區(qū)主要道路上，斑馬線前的禮讓率達(dá)到93.91%，公交車禮讓率達(dá)到99%。[22]2016年8月，有一位外地司機(jī)在西湖邊斑馬線前未禮讓行人，被現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)勤的交警攔下，要求其接受行政處罰。這名外地司機(jī)認(rèn)為，斑馬線前不可能所有本地司機(jī)都會(huì)主動(dòng)讓行，執(zhí)勤交警一定是故意刁難外地司機(jī)，質(zhì)疑其執(zhí)法的公平性。于是，執(zhí)勤交警讓這位司機(jī)站在旁邊監(jiān)督自己執(zhí)法是否公平。結(jié)果這位司機(jī)在路口觀察了41分鐘，期間有270輛浙A號(hào)牌的車子通過(guò)，全都在斑馬線前禮讓行人。之后，這位司機(jī)非常信服地接受了交警的處罰，并為杭州司機(jī)禮讓行人的舉動(dòng)豎起了大拇指。為此，杭州不但成為全國(guó)首個(gè)基本做到車輛“禮讓行人”的城市，而且自2009年以來(lái)在汽車保有量大幅增加的情況下，交通安全治理成效逐年改善。

四、個(gè)案視角下政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的銜接機(jī)制分析

個(gè)案研究法對(duì)問(wèn)題的認(rèn)知、發(fā)掘會(huì)有所偏重。本文所選的個(gè)案研究素材并未涵蓋政府治理與社會(huì)自治關(guān)系互動(dòng)的所有內(nèi)涵指向，而是集中討論了政府積極回應(yīng)與私營(yíng)部門(mén)(公交公司、出租車公司)有效管理、出租車行業(yè)協(xié)會(huì)自治以及公民個(gè)體(司機(jī)、行人)守法自律之間的協(xié)同互動(dòng)。盡管如此，認(rèn)真審視上述地方政府與社會(huì)力量在民主決策、對(duì)話協(xié)商、參與動(dòng)員、協(xié)同治理、制度規(guī)范等關(guān)系互動(dòng)中存在的困境，仍能發(fā)現(xiàn)“禮讓行人”的個(gè)案實(shí)踐中，有效構(gòu)建政府和社會(huì)力量在利益表達(dá)與政府回應(yīng)、對(duì)話溝通與共識(shí)凝聚、自發(fā)參與和有序動(dòng)員、單方治理與多方協(xié)同、道德自律與法規(guī)強(qiáng)制等關(guān)系互動(dòng)中的銜接機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)地方政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的關(guān)鍵所在。

(一)社會(huì)利益訴求表達(dá)機(jī)制與政府行政回應(yīng)機(jī)制有效銜接

廣大居民的安全出行訴求能夠暢通表達(dá)，政府高度關(guān)注并及時(shí)回應(yīng)，是“禮讓行人”現(xiàn)象發(fā)生的先決條件。杭州“飆車案”事發(fā)之后，廣大居民通過(guò)“12345市長(zhǎng)熱線”、杭州19樓論壇等渠道呼吁政府加強(qiáng)交通安全管理。杭州時(shí)任市長(zhǎng)蔡奇在事發(fā)次日就批示：“這是一起駭人聽(tīng)聞的慘劇，市交警支隊(duì)要很好分析，進(jìn)一步采取措施，嚴(yán)禁違法超速行車。對(duì)肇事者要依法嚴(yán)處，痛下決心，徹底解決違法超速行駛問(wèn)題?！盵23]繼而杭州時(shí)任市委書(shū)記王國(guó)平和市長(zhǎng)蔡奇還走上街頭巷口，幫助、保護(hù)行人過(guò)斑馬線，以實(shí)際行動(dòng)呼吁廣大司機(jī)、市民和游客提高安全意識(shí)，讓斑馬線成為名副其實(shí)的生命守護(hù)線；同時(shí)部署市交警支隊(duì)強(qiáng)化交通安全管理，嚴(yán)格查處超速行駛、酒后駕車等交通違法行為；杭州市公安局負(fù)責(zé)人也公開(kāi)承諾，將繼續(xù)加大執(zhí)法力度，確保廣大群眾出行安全，并呼吁社會(huì)各界積極舉報(bào)超速行駛、酒后駕車等交通違法行為。

(二)政社對(duì)話溝通機(jī)制與政策共識(shí)凝聚機(jī)制有效銜接

政府與社會(huì)力量之間開(kāi)展積極的溝通、對(duì)話，協(xié)力凝聚交通安全問(wèn)題治理的共識(shí)愿景，使“禮讓行人”成為“平安杭州”建設(shè)的重要內(nèi)容。杭州“飆車案”之后，建設(shè)“文明、禮讓、規(guī)范、安全”的交通環(huán)境，成為廣大居民的強(qiáng)烈愿望和要求。時(shí)任市委宣傳部長(zhǎng)翁衛(wèi)軍多次走進(jìn)杭州網(wǎng)直播室，針對(duì)“文明從腳下起步”、“我愛(ài)斑馬線”等活動(dòng)與網(wǎng)民進(jìn)行對(duì)話懇談，號(hào)召?gòu)V大居民“大力弘揚(yáng)文明風(fēng)尚，共筑美好精神家園”。杭州市交警支隊(duì)也積極開(kāi)通支隊(duì)長(zhǎng)、大隊(duì)長(zhǎng)熱線，還特別通過(guò)“19樓論壇”等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)與廣大居民溝通交流，加強(qiáng)社會(huì)輿論引導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2009年“19樓論壇”上“與交警互動(dòng)”平臺(tái)的點(diǎn)擊率超過(guò)764.5萬(wàn)人次，發(fā)帖量超過(guò)8.7萬(wàn)條*源于杭州市公安局2009年交通事故情況通報(bào)。。經(jīng)過(guò)黨政部門(mén)與廣大居民充分的對(duì)話交流之后，斑馬線前禮讓行人逐漸成為社會(huì)各界的普遍共識(shí)，市委進(jìn)而提出發(fā)動(dòng)全市人民合力打造“平安杭州”，為共建共享“生活品質(zhì)之城”貢獻(xiàn)力量。

(三)居民自發(fā)參與機(jī)制與政府組織動(dòng)員機(jī)制有效銜接

居民自發(fā)參與和政府有序組織動(dòng)員之間的互動(dòng)、銜接，使“禮讓行人”行動(dòng)有了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。廣大居民既是被讓行的受益者，又是開(kāi)車禮讓的參與者。這種關(guān)愛(ài)自身和他人的雙重體驗(yàn)，使廣大居民都積極遵守交通法規(guī)，開(kāi)車時(shí)主動(dòng)讓行，行路時(shí)選擇走斑馬線通過(guò)，而且為減少過(guò)往車輛等候時(shí)間，自覺(jué)加快腳步通行，期間還不忘表示禮贊。在居民個(gè)體自發(fā)參與的基礎(chǔ)上，為在全社會(huì)形成文明禮讓的安全出行氛圍，杭州市文明辦、市交警支隊(duì)、杭報(bào)集團(tuán)等單位以“文明出行”為主線，組織開(kāi)展了“我愛(ài)斑馬線”、“文明從腳下起步”、“閃閃的紅星”文明出行愛(ài)心承諾等主題活動(dòng)。活動(dòng)過(guò)程中，市委主要領(lǐng)導(dǎo)、廣大居民和游客共走斑馬線，呼吁社會(huì)各界尊重斑馬線，協(xié)力營(yíng)造“車讓人、人讓車、車讓車、人讓人”的文明出行氛圍，一起努力讓斑馬線成為名副其實(shí)的生命守護(hù)線。

(四)社會(huì)協(xié)同機(jī)制與政府主導(dǎo)機(jī)制有效銜接

政府與社會(huì)力量合作的主要?jiǎng)恿υ谟陔p方能夠通過(guò)合作發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，獲得任何一方單獨(dú)無(wú)法獲得的資源。[24]社會(huì)力量盡其所能、彼此協(xié)同，政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)、整合，使“禮讓行人”行動(dòng)中各方資源和功能優(yōu)勢(shì)得以集聚。在社會(huì)力量參與治理協(xié)同方面，杭州市公交集團(tuán)的上萬(wàn)輛公交車率先做到禮讓行人之后，市出租車行業(yè)協(xié)會(huì)及會(huì)員公司積極規(guī)范和引導(dǎo)廣大“的哥”跟進(jìn)讓行，電視、廣播、報(bào)紙等主流媒體也大力營(yíng)造禮讓行人的輿論氛圍，在社會(huì)公德意識(shí)的感召下，其他社會(huì)車輛紛紛加入禮讓行人的行列。在政府主導(dǎo)、整合方面，從市委主要領(lǐng)導(dǎo)到市交警支隊(duì)、市交通運(yùn)輸管理局、省市兩級(jí)文明辦等行政力量和資源被全面組織動(dòng)員起來(lái)，并積極主導(dǎo)、統(tǒng)合社會(huì)各方力量參與到“禮讓行人”行動(dòng)中。例如，浙江省文明辦、杭州市文明辦、杭州市交警支隊(duì)、浙江廣電集團(tuán)、FM93交通之聲等單位，聯(lián)合策劃推出的“我愛(ài)斑馬線——百萬(wàn)市民大行動(dòng)”、“愛(ài)心斑馬線”等活動(dòng)，都是政府牽頭、社會(huì)力量盡其所能，多方協(xié)同治理的結(jié)果。

(五)社會(huì)道德自律機(jī)制與政府政策法規(guī)強(qiáng)制有效銜接

社會(huì)力量的道德自覺(jué)、自治規(guī)范和政府政策法規(guī)的及時(shí)跟進(jìn)，使“禮讓行人”有了完善的規(guī)范保障機(jī)制。首先，廣大司機(jī)和居民出于自身出行安全的考慮，大都選擇讓行或走斑馬線，自覺(jué)遵守交通法規(guī)；其次，杭州市公交集團(tuán)先后制定、落實(shí)《公交營(yíng)運(yùn)司機(jī)五條規(guī)范》《司機(jī)違章肇事記分待崗培訓(xùn)辦法》《行車事故處罰規(guī)定》等規(guī)章制度，使公交車成為“禮讓行人”的先導(dǎo)力量；再次，杭州市出租車行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)完善行規(guī)行約，出租車會(huì)員企業(yè)通過(guò)改善內(nèi)部規(guī)章制度，都發(fā)揮出良好的行業(yè)治理作用；最后，基于社會(huì)各方普遍認(rèn)同、并認(rèn)真遵守斑馬線前禮讓行人的實(shí)際，杭州市交通運(yùn)輸管理局修訂了《杭州市客運(yùn)出租汽車單車考核細(xì)則》，杭州市政府出臺(tái)了《杭州市打造交通文明示范城市三年規(guī)劃》，杭州市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《杭州市文明行為促進(jìn)條例》，逐步從政策法規(guī)層面鞏固、推進(jìn)“禮讓行人”的文明成果。

總結(jié)與討論

黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，中共中央在創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式上提出的一系列改革目標(biāo)，都釋放出推動(dòng)政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的強(qiáng)烈政策信號(hào)。構(gòu)建政府縱向治理與社會(huì)多元力量橫向協(xié)同之間的有效銜接機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)地方政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的關(guān)鍵?！岸Y讓行人”的成功實(shí)踐表明，地方政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的生成，絕不是政府治理和社會(huì)力量自治簡(jiǎn)單疊加的過(guò)程，而是通過(guò)居民安全利益訴求表達(dá)機(jī)制與政府行政回應(yīng)機(jī)制、政社對(duì)話溝通機(jī)制與政府共識(shí)凝聚機(jī)制、公眾自發(fā)參與機(jī)制與政府有序動(dòng)員機(jī)制、社會(huì)協(xié)同機(jī)制與政府主導(dǎo)機(jī)制、社會(huì)自律機(jī)制與法規(guī)強(qiáng)制機(jī)制的有效銜接，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治在利益表達(dá)與政府回應(yīng)、對(duì)話溝通與共識(shí)凝聚、自發(fā)參與和有序動(dòng)員、單方治理與多方協(xié)同、道德自律與法規(guī)強(qiáng)制等方面良性互動(dòng)的過(guò)程。這實(shí)質(zhì)上是一種地方政府與社會(huì)力量?jī)?nèi)部以及彼此之間關(guān)系再造的過(guò)程。

我國(guó)社會(huì)在歷史上非血緣社會(huì)組織力量幾乎沒(méi)有成長(zhǎng)經(jīng)歷，社會(huì)力量明顯需要政府扶持發(fā)展。在此意義上看，源于西方的市民社會(huì)理論、法團(tuán)主義理論在中國(guó)都沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，而中國(guó)的問(wèn)題情境在于，社會(huì)自治力量的成長(zhǎng)是與改革開(kāi)放以來(lái)政府行政分權(quán)化改革、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革相伴而生的。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策引導(dǎo)下，我國(guó)大的社會(huì)關(guān)系格局已由“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)、弱社會(huì)”向“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、弱社會(huì)”轉(zhuǎn)變。為此，社會(huì)自治力量成長(zhǎng)中不僅要順應(yīng)政府有選擇的賦權(quán)增能策略，還要對(duì)市場(chǎng)化的沖擊做出積極的“反向運(yùn)動(dòng)”。[25]因此，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理格局中政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)，根本上也是推動(dòng)政府治理和市場(chǎng)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，重塑政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的過(guò)程?！岸Y讓行人”個(gè)案中關(guān)于政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的分析、呈現(xiàn)，只是在地方社會(huì)治理層面對(duì)這種關(guān)系再造的初步討論，政府治理與社會(huì)自治良性互動(dòng)整體格局的塑造，仍有賴于在當(dāng)前“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、弱社會(huì)”的情形下，能否通過(guò)有效制約權(quán)力、駕馭市場(chǎng)、保衛(wèi)社會(huì)，最終建構(gòu)起“有效政府、有序市場(chǎng)、活力社會(huì)”的組織體系。[26]