論我國社會力量參與社區(qū)矯正的困境與障礙

楊宏 王欣欣

摘要發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗證明，社會力量的廣泛參與和支持是社區(qū)矯正實踐成功的重要依靠。我國社區(qū)矯正所依賴的社會力量主要是基層群眾性自治組織、社會組織、社會工作者、志愿者等，這些社會力量均存在發(fā)育不良、發(fā)展受阻、參與社區(qū)矯正積極性缺乏等先天或者后天障礙，而這些障礙的破除又將是一個漫長的過程。我國的社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)屬于刑罰執(zhí)行而不是社會工作，應(yīng)當(dāng)以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，社會力量只是或可利用的輔助力量。

關(guān)鍵詞社會力量 困境 障礙 社會工作 刑罰執(zhí)行

我國在社會力量參與社區(qū)矯正工作方面取得了一定成效，尤其是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)地區(qū)，但從全國來看，受制于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、社會整體觀念、地方黨委政府重視程度等多種因素，各地發(fā)展不平衡，差異性較大。

一、社會力量參與社區(qū)矯正的重要性

在英文表述commnunity corrections（社區(qū)矯正）中，“commun-ity”包含兩層含義，既指罪犯服刑的地點在社區(qū)，又強(qiáng)調(diào)社會力量參與以幫助罪犯回歸社會，恢復(fù)被其破壞的社會關(guān)系。社區(qū)矯正工作的有效開展，既要有社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等國家機(jī)關(guān)專職司法人員，也要廣泛動員社會工作者、志愿者以及社會組織、社區(qū)居民等各種社會力量。社區(qū)矯正是深化司法體制改革和社會體制改革的重要內(nèi)容，是法治中國建設(shè)的重要方面，社會力量的參與則是健全社區(qū)矯正制度、落實社區(qū)矯正任務(wù)的內(nèi)在要求。

社區(qū)矯正制度產(chǎn)生之初就是以社區(qū)為基礎(chǔ)，需要依賴廣泛的社會力量的支持才能實現(xiàn)對在社區(qū)中服刑的罪犯執(zhí)行刑罰的功能。國外成功的經(jīng)驗提供了社區(qū)矯正工作有效實施的路徑和方法，作為人類寶貴的財富與經(jīng)驗值得我國借鑒。

二、我國社會力量參與社區(qū)矯正面臨的困境和障礙

何為“社會力量”？吳宗憲教授認(rèn)為是“在社區(qū)矯正中可以利用的社會人力、組織和設(shè)施、技術(shù)、資金等總稱”，具體而言即他在該論文中所指的“社區(qū)矯正輔助人員”，包含3種類型：社會工作者、合同制矯正工作者、社區(qū)矯正志愿者（限定為社區(qū)居民）。。也有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)矯正隊伍主要由社區(qū)矯正專職工作者（社區(qū)矯正官）、社區(qū)矯正社會工作者和社區(qū)矯正志愿者組成，社會工作者、非政府組織和志愿者是社區(qū)矯正中的幾類主要社會力量。。梳理現(xiàn)有立法，2013年2月司法部送審的《中華人民共和國社區(qū)矯正法（草案）》第十二條所確定的（社會力量）涵蓋基層組織、社會團(tuán)體、其他社會組織以及社區(qū)服刑人員所在單位、就讀學(xué)校，第九條第二款則將“社會工作者、志愿者”定性為在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織下協(xié)助開展社區(qū)矯正工作的輔助力量，似有將社會工作者、志愿者區(qū)別于其他社會力量之意。2014年司法部發(fā)布的《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》（司發(fā)[2014]4號）沒有對社會力量的含義及外延做出解釋，但根據(jù)該意見的條款可以推導(dǎo)出官方所認(rèn)可的社會力量包含以下組成部分：社會組織、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位、社區(qū)矯正志愿者、社區(qū)矯正社會工作者。比較學(xué)術(shù)界和立法層面對社會力量的列舉，我們發(fā)現(xiàn)，雙方的觀點有若干重合，但官方把基層組織（或日基層群眾性自治組織）具體而言也就是村（居）民委員會作為重要的社會力量，學(xué)者們似乎并不認(rèn)同。我認(rèn)為，我國是以政府主導(dǎo)進(jìn)行社區(qū)矯正工作，由于歷史上己形成的村（居）民委員會與政府問關(guān)系的慣性，基層組織參與的實效性更強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)屬于社會力量的組成部分。綜上，本文下述內(nèi)容將以基層群眾性自治組織、社會組織、社會工作者、志愿者為主探討我國社會力量參與社區(qū)矯正工作所面臨的困境與障礙。

（一）基層自治組織缺乏自治能力，缺乏參與社區(qū)矯正的自主性

自20世紀(jì)90年代以后我國各地廣泛開展了社區(qū)建設(shè)，但在社區(qū)建設(shè)過程中，政府仍然自覺或不自覺地包攬著社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的眾多事務(wù)。事實上我國所謂的社區(qū)就是原來的城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會的重新劃分，換湯不換藥，我國的城市社區(qū)是為了解決單位制解體后城市社會整合與社會控制問題的、自上而下建構(gòu)起來的國家治理單元，而不是一個可以促進(jìn)市民社會發(fā)展的地域。雖然在社區(qū)建設(shè)中也出現(xiàn)了一些居民或村民自治的實踐，但都是在政府參與或者指導(dǎo)下進(jìn)行的。在我國，社區(qū)概念已經(jīng)異化，社區(qū)自治實際上變成了社區(qū)治理。政府將大部分社會管理和公共服務(wù)職能下沉到社區(qū)，社區(qū)被當(dāng)成各職能部門的下級單位，有責(zé)無權(quán)，參與到社區(qū)矯正工作中也是基于上級政府或者司法機(jī)關(guān)的安排，是完成上級交辦的工作，在社區(qū)矯正中沒有自主性，參與程度和發(fā)揮的作用實在有限。

當(dāng)前，我國社區(qū)公共性職能衰減，社區(qū)功能總體弱化，社區(qū)組織空殼化狀況日益嚴(yán)重，與社區(qū)矯正所要求的社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)，社區(qū)較強(qiáng)的自主性的要求尚有很大距離。

顯然，我國社區(qū)的現(xiàn)狀與頂層設(shè)計中將其作為首要社會力量的期望明顯不相稱。社區(qū)建設(shè)是事關(guān)社區(qū)矯正事業(yè)成敗的戰(zhàn)略問題，是社區(qū)矯正制度得以運行的前提，是破解社區(qū)矯正困境的重要抓手，但是改變社區(qū)發(fā)展的內(nèi)卷化困境、將社區(qū)治理變革為社區(qū)自治又豈是朝夕之間。

（二）社會組織發(fā)育困難，不愿參與社區(qū)矯正

我國立法認(rèn)可的社會組織（或日民間組織）包括“民辦非企業(yè)單位”和“社會團(tuán)體”兩類；根據(jù)國務(wù)院發(fā)布并于2017年12月1日起實施的《志愿服務(wù)條例》第八條之規(guī)定志愿服務(wù)組織將成為社會團(tuán)體中的一員。社會組織是社會力量參與社區(qū)矯正工作重要載體之一，在兩院兩部發(fā)布的文件中也多次提及，但我國社會組織發(fā)育困難。以我所在的達(dá)州市而言，達(dá)川區(qū)民政局登記的民辦非企業(yè)單位有336個、社會團(tuán)體75個，其中純公益性質(zhì)的組織僅有4家；通川區(qū)民政局登記的民辦非企業(yè)單位有199個、社會團(tuán)體45個（以上數(shù)據(jù)均為2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)），以上所有登記注冊的社會組織無一家的業(yè)務(wù)范圍包含“社區(qū)矯正”。

1.立法障礙導(dǎo)致社會組織發(fā)育困難，數(shù)量少

我國對社會組織實行雙重管理，民政部門是登記管理機(jī)關(guān)，民間組織還需找到業(yè)務(wù)主管單位，沒有業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，均不能獲得登記。社會組織發(fā)育困難之首要原因就是注冊難，難在難以找到業(yè)務(wù)主管單位從而無法在民政部門注冊。此外，根據(jù)現(xiàn)彳亍《社會團(tuán)體登記管理條例》的規(guī)定，社會團(tuán)體的成立必須具備或50個以上或30個以上會員，對社會團(tuán)體會員數(shù)量的如此高要求，是導(dǎo)致社會團(tuán)體數(shù)量少的原因之一，這也可以從上列數(shù)據(jù)的對比中得到證實。最后，《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定：在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者類似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的，登記機(jī)構(gòu)不予登記?？梢?，我國立法對社會團(tuán)體的發(fā)育并非持鼓勵支持的態(tài)度。

2.社會組織經(jīng)費受限，導(dǎo)致運行受限，難以發(fā)展

雖然政府有關(guān)部門為社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，但他們只負(fù)責(zé)審查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、退出清算等，并不對其管理指導(dǎo)的社會組織提供任何經(jīng)費支持，若想獲得業(yè)務(wù)主管單位的經(jīng)費支持就需要“各顯神通”，由此權(quán)利尋租不可避免。此外，社會組織若要接受捐贈、資助，依照現(xiàn)行立法必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍。社會組織不能從事盈利性活動，經(jīng)費支持渠道受阻，僅靠會員的認(rèn)繳難以實現(xiàn)長久的經(jīng)濟(jì)支撐，發(fā)展壯大十分困難。

3.社區(qū)矯正普及率低，社會組織無意參與

雖然我國的社區(qū)矯正實踐已有近15年的歷史，但社區(qū)矯正這個概念遠(yuǎn)未被公眾知悉，司法機(jī)關(guān)似乎也“羞于宣傳”，這反映出行刑社會化這個概念及相應(yīng)的司法實踐并未被自上而下的民眾認(rèn)同，更談不上理解和接受。我國的社會組織由于土壤貧瘠本來就先天發(fā)育不良，大量的社會組織從事著事實上盈利的活動。社區(qū)矯正中面對的服務(wù)對象是罪犯，甚至有犯重罪的罪犯，社會組織還需要與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)配合，在毫無經(jīng)費支持的前提下，社會組織的無意參與無可厚非。

因此，社會組織參與社區(qū)矯正的前提就是打破這些困境，首先需要改變雙重管理體制，還需為從事公益活動的社會組織提供一定的經(jīng)費支持等。然而這需要較長的時間去考察與權(quán)衡。

（三）志愿服務(wù)保障機(jī)制難落實，志愿者服務(wù)功利化傾向嚴(yán)重，參與社區(qū)矯正志愿者數(shù)量少

2017年6月，全國志愿服務(wù)信息系統(tǒng)正式上線運行，目前全國志愿服務(wù)信息系統(tǒng)中實名注冊志愿者己達(dá)5000萬人，注冊志愿團(tuán)體43萬個0。單純從數(shù)量上看，成效卓著，但事實上我國志愿者服務(wù)工作發(fā)展正處于瓶頸期。2017年6月國務(wù)院發(fā)布的《志愿服務(wù)條例》（以下簡稱“條例”）雖然從國家層面解決了志愿服務(wù)立法的問題，但該條例原則性條款過多，立法粗疏的問題依然存在，通篇體現(xiàn)的更多的是對志愿服務(wù)組織、志愿者、志愿服務(wù)活動的管理和規(guī)范，而不是對志愿服務(wù)活動的促進(jìn)和保障，反映了國務(wù)院立法中慣有的行政管理邏輯和思維定勢。

多年來，我國的志愿服務(wù)事業(yè)存在活動不夠規(guī)范、權(quán)益保障不夠有力、激勵機(jī)制不夠完善等問題，條例雖然對上述問題的解決在一定程度上提供了指導(dǎo)思想和方法，但顯然是不夠的。志愿者自身合法權(quán)利無法保障是志愿服務(wù)發(fā)展的一大障礙，條例提供了由志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對象簽訂協(xié)議；志愿服務(wù)組織為志愿者購買人身意外傷害保險等保障措施，雖然有很大進(jìn)步，但其實現(xiàn)依賴的是志愿服務(wù)組織，對于不以盈利為目的的志愿服務(wù)組織而言，僅僅讓他們對志愿者展開相應(yīng)的培訓(xùn)都難以實現(xiàn)，更談不上為該志愿服務(wù)組織內(nèi)的志愿者購買商業(yè)保險。僅靠志愿服務(wù)組織和志愿者的公益心及無償奉獻(xiàn)精神，志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展、志愿服務(wù)的保障是無法實現(xiàn)的，志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展需要政府的支持，尤其是經(jīng)費和政策等的支持，而不只是精神上的鼓勵。

條例對志愿服務(wù)的激勵措施做出了廣泛的規(guī)定，這些舉措都體現(xiàn)了對志愿者的一種肯定與回饋，有著積極的促進(jìn)作用。但不可忽視的+現(xiàn)象是，我國的志愿者以在校大學(xué)生為主，他們參與志愿服務(wù)存在一定程度的被動性和功利性，條例規(guī)定的激勵措施往往是他們參與志愿服務(wù)的主要追求目標(biāo)，有些志愿者通過志愿服務(wù)活動得到實踐學(xué)分、獲得表彰與優(yōu)待或者達(dá)到招用等標(biāo)準(zhǔn)后，就從此成為了“僵尸志愿者”，所以需要建立長效機(jī)制，既規(guī)定對志愿服務(wù)活動的促進(jìn)措施又需要防止過于功利化的志愿服務(wù)傾向。

社區(qū)矯正領(lǐng)域的志愿者幫助的對象是罪犯，具有一定人身危險性；罪犯在社區(qū)服刑的時間通常較長等，由此種種原因，我國社區(qū)矯正志愿者隊伍數(shù)量更加有限。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，全國從事社區(qū)矯正工作的社會志愿者64.2萬人，與注冊志愿者5000萬人相比實在是微不足道的。

（四）社工人才流失嚴(yán)重，社會工作難以發(fā)展，社工數(shù)量不足

社會工作是確?，F(xiàn)代社會和諧穩(wěn)定的重要制度。2013年民政部啟動了“三社聯(lián)動”的全國試點，社會對社會工作者的大量需要將成為一個必然的發(fā)展趨勢。按照《全國民政人才中長期發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》，到2020年，我國需要培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才150萬人。民政部副部長顧朝曦表示，力爭在2020年實現(xiàn)每個城市社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少配備1名社工專業(yè)人才，全國范圍內(nèi)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到1萬家，由此可見我國社工專業(yè)人才的稀缺程度。但一方面，社工需求驟然擴(kuò)張，出現(xiàn)巨大的缺口，另一方面卻是社工人才流失嚴(yán)重，社會工作事業(yè)難以發(fā)展。深入分析發(fā)現(xiàn)主要是以下原因使然：

1.工資待遇低，晉升空間有限

在廣州這個社工發(fā)展歷史悠久且體系完善的城市，其一線社工的月收入僅有3000元至4000元?！暗托健币殉蔀樯鐣ぷ鳠o法吸引人才和留住人才的重要原因之一。社工既不是公務(wù)員，也沒有事業(yè)編制。大多數(shù)的社工集中在社區(qū)，然而社區(qū)內(nèi)部晉升空間有限，年輕社工看不到未來。

2.社會認(rèn)同感低

社工的社會認(rèn)同感低主要還是源于社會對社工的不正確的認(rèn)知。長久以來對社會工作公益性的宣傳和強(qiáng)調(diào)，大部分人認(rèn)為只要有愛心就可以做社會工作，而無法區(qū)分社會工作者與志愿服務(wù)者與義工的區(qū)別。此外，目前我國社工職業(yè)準(zhǔn)入門檻很低，從而使得社工的專業(yè)屬性較差，許多社工并不具備專業(yè)知識和技能。

3.政府支持力度不夠，社會工作難以發(fā)展

盡管近些年國家從政策上大量宣傳社會工作的重要性以及發(fā)展社會工作等事宜，各省也紛紛制定了“十三五”社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，但往往是雷聲大雨點小，宣傳歸宣傳，規(guī)劃也僅僅是規(guī)劃，始終難以落地，目前我國的社會工作資金來源主要依靠政府撥款以及社會少部分的募集，但是社會工作的資金需求量非常大，僅僅依靠目前國家和社會提供的少量資金很難滿足資金需求?？傊?，雖然政府對社會工作提供了資金支持，但財政支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這正是造成社會工作人員薪酬低、留不住社工人才，社會工作難以發(fā)展的原因。

據(jù)“2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報”顯示，截至2016年底，全國社工規(guī)模達(dá)到76萬人（截止2015年，全國從事社區(qū)矯正的社會工作者僅有8.2萬多人）；全國持證社會工作者共計28.8萬人。從數(shù)量上看，離2020年150萬社會工作專業(yè)人才還有很大的差距；從質(zhì)量上看，現(xiàn)有的社工隊伍中持證上崗的專業(yè)社工人才還未達(dá)及四成；從社工工作的范圍和服務(wù)的內(nèi)容上看，社區(qū)矯正并非其主要業(yè)務(wù)。具體到達(dá)州市，按照《達(dá)州市社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（征求意見稿），到2020年，力爭達(dá)州市社會工作專業(yè)人才總量達(dá)到500人，其中具有社會工作職業(yè)水平證書的社會工作專業(yè)人才達(dá)到200人。對于擁有685萬多人口的達(dá)州市而言，500名專業(yè)社工的總量顯然是杯水車薪，而這500人中從事社區(qū)矯正工作的又必將是極少數(shù)。所以，希望社會工作者在社區(qū)矯正中發(fā)揮重要作用的想法只是理想化的愿景。

三、結(jié)論

我國學(xué)者與官方對社區(qū)矯正的屬性尚存在爭議，官方的態(tài)度一直是明確的，即社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行活動，這反映在一系列法律文件中。

社會工作旨在幫助社會上的弱勢群體，預(yù)防和解決部分因經(jīng)濟(jì)困難或不良生活方式而造成的社會問題。社會工作的典型特征是助人自助，是一種以專業(yè)知識、專業(yè)方法幫助他人的服務(wù)活動。而我國社區(qū)矯正實踐中，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的主要工作任務(wù)與工作方法是對罪犯進(jìn)行監(jiān)督、考察與管理，雖然法律規(guī)定了社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)需對社區(qū)服刑人員提供幫扶，但這種困難幫扶往往是沒有落實的。事實上，發(fā)達(dá)國家成功的社區(qū)矯正實踐中，社區(qū)矯正官或者緩刑官對罪犯也主要是執(zhí)行刑罰，進(jìn)行監(jiān)督管理，對罪犯的矯治與幫扶多是由社會力量完成。所以，在理論上將社區(qū)矯正定性為刑罰執(zhí)行符合我國刑事司法實踐。如果將社區(qū)矯正定性為社會工作，必然弱化刑法預(yù)防、懲治犯罪的功能'可能導(dǎo)致社會公眾的質(zhì)疑或否定。

從國外成功經(jīng)驗可知，社區(qū)矯正制度是建立在成熟的市民社會與發(fā)達(dá)完善的社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)之上的，社會力量的參與與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮作用。反觀我國，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定我們還遠(yuǎn)不具備這些條件，社區(qū)矯正主要依賴的社會力量均存在發(fā)育不良、發(fā)展受阻、參與社區(qū)矯正積極性缺乏等先天或者后天障礙，要依靠他們與政府部門一同在社區(qū)矯正中發(fā)揮重要作用明顯不可能。相較于發(fā)達(dá)國家長達(dá)一個多世紀(jì)的社區(qū)矯正發(fā)展史而言，我國的社區(qū)矯正制度尚處于懵懂幼年，在目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平下，要調(diào)動社會力量的廣泛參與實非易事，而要培育這些社會力量，建設(shè)成熟的市民社會、建設(shè)成熟的社區(qū)，提高公民的素養(yǎng)，破除社會力量發(fā)育發(fā)展中的社會制度障礙、思想認(rèn)識誤區(qū)等將會是一個漫長的過程。所以，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到成熟、發(fā)達(dá)和完善的社區(qū)矯正制度離不開社會力量這半壁江山的作用，但在現(xiàn)階段甚至在一個較長的時間段內(nèi)我國的社區(qū)矯正應(yīng)屬于行刑社會化的體現(xiàn)，屬于刑罰執(zhí)行而不屬于社會工作；社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，社會力量只是或可利用的輔助力量。