社區(qū)綜治維穩(wěn)問題研究

孫語瑩

摘 要：加強社區(qū)的綜治維穩(wěn)工作刻不容緩。以福建省H街道為例，深入剖析了H街道在綜治維穩(wěn)工作中取得的亮點與不足，從多中心治理理論出發(fā)分析了人員配置、學習培訓以及工作效率低下等問題產(chǎn)生的原因，并提出了相應的解決措施。

關(guān)鍵詞：綜治維穩(wěn)；多中心治理；隊伍建設(shè)

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.065

2016年10月，習總書記將加強和創(chuàng)新社會管理作出重要指示，強調(diào)要繼續(xù)加強和創(chuàng)新社會管理，完善社會主義中國的社會治理體系，努力建設(shè)更高水平的中國，進一步增強人民群眾的安全感。在2017年9月，全國社會治安綜合管理大會上強調(diào)：發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬道理，發(fā)展和穩(wěn)定兩手抓，城市社區(qū)是政府和群眾的聯(lián)系點，上傳民意，下行政令，在整個社會體系中處于重要的位置。社區(qū)治理是國家治理的重要組成部分。同樣，社會的穩(wěn)定和安全也影響到國家的發(fā)展。因此，加強對社區(qū)街道綜治維穩(wěn)工作的建設(shè)刻不容緩，學者們對該問題也提出了各自的看法。

楊帥，關(guān)志強（2016）在以烏魯木齊市作為個案研究中提出要發(fā)揮基層黨組織在維穩(wěn)中的領(lǐng)導作用，加強社區(qū)維穩(wěn)隊伍建設(shè)，只有建設(shè)一支高水平的人員隊伍才能在維穩(wěn)工作中取得事半功倍的效果。郭小剛（2013）將社會組織視為社區(qū)維穩(wěn)核心主體，建議加快社會組織的建設(shè)與發(fā)展，使得社會組織在社區(qū)維穩(wěn)過程中發(fā)揮出更大的作用。祁丹華（2014）認為只有動員單位和人民群眾共同參與到社區(qū)維穩(wěn)工作，才能更加高效有力的完成社區(qū)維穩(wěn)的工作目標。綜合各位學者們關(guān)于社區(qū)維穩(wěn)的相關(guān)研究，我們發(fā)現(xiàn)大多學者的研究更側(cè)重于實證分析而忽略掉了與理論的對話，因此，本文將在多中心治理的視角下以福建省H街道為例，對街道社區(qū)的綜治維穩(wěn)展開論述。

1 多中心治理理論

“多中心”一詞是英國學者Michael Polanyi在《自由的邏輯》一書中首次使用的。他認為，與單中心秩序相比，規(guī)則框架下的多中心秩序更具現(xiàn)實性和合理性，通過主體的持續(xù)互動和協(xié)商，達到一個一致的目標，從而創(chuàng)造一個穩(wěn)定的社會秩序。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者Eleanor Ostrom對公共事務的多中心治理過程的介紹，是為了有效克服集體行動困境或機會主義行為。她認為，民主秩序是以公共事務的規(guī)劃和治理為中心，由參與者的多層互動而形成的，整個過程是由國家、社會和市場三者共同完成的，徹底改變了政府壟斷的公共事務管理模式。

“多中心”是指在形式上相對獨立的許多決策中心。他們通過簽訂合同進行合作活動，以確保各政治單位能夠始終如一地、可預見地運作?！岸嘀行摹笔且粋€可以反映新公共事務管理的模式，可以體現(xiàn)為一種思維方式和價值觀：多中心治理是公共產(chǎn)品和公共事務的多元供給，也有地方政府、企業(yè)和政府的公共政策組織，組成的復雜網(wǎng)絡(luò)，在這的基礎(chǔ)上，政府的角色必須改變其參與，積極鼓勵其他社會機構(gòu)。本文將結(jié)合H街道的實際情況，以多中心治理理論為基礎(chǔ)，試圖改變政府權(quán)力的作用，讓市場和社會組織參與到社區(qū)穩(wěn)定維護綜合管理框架中，實現(xiàn)對H街道綜治維穩(wěn)的目標

2 H街道的基本情況

H街道總面積19.35平方公里，下轄11個社區(qū)居委會，人口5，13萬人（其中流動人口26239人），轄區(qū)內(nèi)包含多所大中專院校及多家企事業(yè)，輻射帶動周邊各行各業(yè)的快速發(fā)展。2017年該街道在綜治維穩(wěn)工作中成功調(diào)處各類矛盾糾紛44起，落實“重大活動期間矛盾糾紛排查工作”排查糾紛問題27起。共接待信訪群眾749人次，全街道群眾上訪數(shù)量有所下降，2017年1月至11月刑事發(fā)案608起，同比下降8.58%。第一二季度全區(qū)群眾安全感測評中轄區(qū)群眾安全感分別為92.22%（提升1.39%）、97.22%（提升5%），全區(qū)排名靠前。通過對H街道綜合管理工作的調(diào)查與分析，可以總結(jié)基層綜治的經(jīng)驗，也能發(fā)現(xiàn)和揭示基層綜合治理中面臨的新問題。

3 H街道在綜治工作中取得的成效

在綜治宣傳方面，H街道分批次在街道辦公大樓內(nèi)外制作安裝綜治宣傳板9面，在轄區(qū)內(nèi)的主干道沿線投放宣傳板（欄）68處，沿線店面、加油站LED電子屏幕滾動播放平安建設(shè)標語，轄區(qū)內(nèi)的銀行、加油站、便利店和企業(yè)樓道張貼PVC宣傳提示牌280塊，各社區(qū)在居民小組次干道和出入口投放各類宣傳牌121塊，懸掛標語75條。各社區(qū)聯(lián)合區(qū)直掛鉤單位組織小型集中宣傳咨詢活動27場，街道綜治辦、司法所、派出所、動車站派出所聯(lián)合開展綜治宣傳活動2場，召開警民座談會8場。

H街道堅持不懈開展入戶訪查工作，截至2017年12月，已經(jīng)完成了兩輪入戶訪談任務，入戶宣傳16950戶，派出所下片民警做到案件回訪195起，回訪率100%。其中第二輪入戶7815戶并按照“提升綜治三率攻堅工作”要求建立平安信息戶數(shù)據(jù)庫，標注治安滿意群眾7581戶，基本滿意或不滿意群眾234戶，10月中旬針對數(shù)據(jù)庫信息著手開展重點對象入戶宣傳和問題協(xié)調(diào)處理結(jié)果反饋工作。

根據(jù)福建省平安建設(shè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的實施方案，2017年轄區(qū)內(nèi)新增治安視頻監(jiān)控系統(tǒng)897個，按照統(tǒng)一標準、統(tǒng)一儲存、統(tǒng)一維保和數(shù)據(jù)實時共享的標準，設(shè)置綜治服務管理中心13個。街道巡防隊伍建設(shè)方面，街道巡防隊現(xiàn)有人員29人，個人裝備齊全，配備6輛摩托車，該隊伍實行半軍事化管理，全員三班輪崗對轄區(qū)進行全天24小時巡邏防控。

4 H街道在綜治維穩(wěn)中面臨的困境

雖然H街道在基層綜治工作中充分挖掘和利用了自身的優(yōu)勢和當?shù)氐奶厣?，取得了綜治工作的新成績，但是，在調(diào)研過程中仍會發(fā)現(xiàn)一些尚待解決的困難著綜治三率的提高。

4.1 綜治工作繁重，人員配置不足

基層綜治工作涉及到方方面面，在調(diào)研訪談的過程中基層工作人員說道：“精神病的管理救治屬于綜治，平安建設(shè)這一塊也是綜治，你要說大范疇就很大，治安也算平安，和諧也算，小區(qū)管理的，勞動糾紛排查調(diào)解也算平安的，校園周邊整治的也算平安的，食品安全也算平安的。所以這些東西你像一搞起來就變成大家都往這個籮筐里面塞，只要是有跨部門的都算綜治，但是呢綜治又沒有具體的實質(zhì)性的那種?！贝送?，我們發(fā)現(xiàn)在街道綜治工作中存在很多街道干部兼任綜治工作的情況，真正意義上的專職綜治人員在實際工作中特別缺乏，綜治干部中只有極少數(shù)具有法律、公共管理等專業(yè)知識背景，這使得綜治工作不僅要面臨艱巨任務，而且要克服人員配置不足的困境。

4.2 基層綜治干部培訓機會較少

目前，各級政府都在組織培訓綜治干部，但這類培訓更多的是傳達會議精神，圍繞政策、實踐經(jīng)驗展開，缺乏深入的理論研究，并且都是集中訓練了幾天，并沒有使得培訓與學習貫穿到一年四季。此外，許多街道綜治干部很難在市里、省里獲得學習和培訓的機會，培訓水平、力量和深度都遠遠低于市級綜治干部。雖然文件中明確說明要堅持培訓常態(tài)化，全面提升基層干部隊伍素質(zhì)，但在H街道調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，街道綜治人員接受定期培訓的機會特別少，一般都是選派市級綜治辦的人參與培訓，再加上H街道專職的綜治人員只有1位，其他的都是臨時借調(diào)的人員。

4.3 綜治維穩(wěn)工作效率偏低

綜治維穩(wěn)作為一項區(qū)域性的公共物品在政府的嚴密監(jiān)控下，由綜治辦牽頭，多部門配合共同完成的一項工作。隨著城市的快速發(fā)展，包括H街道在內(nèi)的大多數(shù)社區(qū)對綜治維穩(wěn)的需求效率日益提高。但實際上，通過訪談我們發(fā)現(xiàn)，H街道的綜治維穩(wěn)效率仍有缺陷。盡管相關(guān)部門審時度勢，通過加大財政投入，改善設(shè)施來提升治理質(zhì)量，但是僅僅只靠基礎(chǔ)設(shè)施難以提高居民的滿意率，再加上街道實際情況的復雜性以及綜治范圍的龐大性，單純的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足綜治維穩(wěn)的要求。而且，由于在H街道社區(qū)安全服務供給過程中，完全是由政府進行主導的，并沒有產(chǎn)生約束力。同時，社區(qū)綜合治理是由政府大力推進。在目前的服務項目中，絕大多數(shù)服務是由政府自上而下推動的，實用價值低，利用率低，有的是形象工程。社區(qū)居民因迫切需要解決的問題卻因為難以取得看得見的成效而被工作人員推后處理

5 H街道綜治維穩(wěn)存在問題的原因分析

5.1 政府單一治理的局限性

社區(qū)綜治維穩(wěn)應該是政府、市場主體與社區(qū)自治組織通過合作來共同完成的在市場經(jīng)濟的驅(qū)動下，雖然政府逐漸認識到社區(qū)服務的供給壟斷的弊端，愿意放權(quán)于社區(qū)，但因為政府權(quán)力與責任的缺失，并沒有完全界定清楚權(quán)利與義務，因此很難形成權(quán)責分明的社區(qū)綜治工作體系。

在社區(qū)綜治的過程中，社會組織得不到良好發(fā)展的原因在于政府角色上的越位，社會組織和民眾在綜治上權(quán)利缺失，很難進入治理角色。當社區(qū)總是被視為街道辦事處的下屬，街道將各種工作任務直接分配給下屬社區(qū)居委會，社區(qū)接管它的工作，再加上社會組織的發(fā)展還不完善，許多社會組織應該完成的公益活動，比如志愿者活動等都是由社區(qū)居委會承擔，這無疑加劇了行政化的步伐。

5.2 綜治辦工作人員待遇有待提高

引進大學生對基層公務員綜合素質(zhì)的全面提升有了明顯的提高，但存在待遇不高、綜合管理隊伍工作穩(wěn)定性不夠的問題。隨著綜治的不斷發(fā)展，對人員要求的提高，這種要求不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，更是對每一個員工的素質(zhì)也提出了更高的要求。另一方面，綜治辦雖然引入了年輕的大學生公務員，由于待遇低，導致優(yōu)秀的大學生并沒有把綜治工作當作自己奮斗的目標，而僅僅當作一個跳板。因此，為了留住人才，應該加大對工資、獎金和年終績效考核體系各方面的投入，吸引最優(yōu)秀的人才來到綜治的工作崗位。

5.3 居民參與意識不強

穩(wěn)定的街道社區(qū)環(huán)境離不開社區(qū)居民的積極參與。只有通過居民參與，才能超越街道社區(qū)綜治的局限性，只有認真聽取每個居民的意見，才能發(fā)現(xiàn)綜治工作中的不足，實現(xiàn)綜治維穩(wěn)的居民參與。既可以推廣平安建設(shè)的理念，增強綜治工作的群眾滿意率建設(shè)，又能建立美好愿景、形成全民共建的局面。

然而，目前H街道社區(qū)綜治維穩(wěn)的參與程度還是不高，直接影響著平安建設(shè)得的進程。其一，居民參與意識不足。處在轉(zhuǎn)型期的居民，對社區(qū)缺乏歸屬感與認同感。有些居民認為綜治維穩(wěn)、平安建設(shè)與自己無關(guān)，社區(qū)建設(shè)的好壞是上面領(lǐng)導考慮的問題，不是自己關(guān)心的，缺乏一種集體主義觀念。其二，居民參與能力欠缺。許多居民的文化素養(yǎng)不高，對很多大政方針政策缺乏自己的理解，在綜治維穩(wěn)的過程中，缺乏理性思考，存在盲目跟風的問題。

6 完善H街道綜治維穩(wěn)工作的建議

6.1 配置專業(yè)的綜治工作人員

針對基層綜治工作的實際情況，應該從以下幾個方面培訓和選拔專業(yè)的管理人才：一是與高校合作培養(yǎng)全面的高水平的專業(yè)人才，通過定向培訓、委托培訓，為基層綜合治理部門培養(yǎng)專業(yè)管理人員；二是引入一個合理的計劃進行人才管理，安排專項資金和優(yōu)惠政策吸引高層次人才投身基層綜合管理工作；三是建立和完善區(qū)、鎮(zhèn)、村分批進行綜合管理干部教育培訓機制，組織實施培訓工作。

6.2 為基層綜治干部提供更多的培訓機會

綜治干部培訓采取集中學習和個人自學相結(jié)合，探索完善黨校承辦、高校聯(lián)辦、委托舉辦，專家講座、參觀考察、座談交流、遠程教育、電化教育學歷教育等多種形式。繼續(xù)實施綜治干部素質(zhì)提升工程，開展綜治干部技能培訓。委托高校培訓基地，采取異地集中辦班方式，分批組織綜治干部到先進地區(qū)實地考察，將培訓情況納入綜治干部個人檔案。同時，開辦綜治論壇，每季度邀請優(yōu)秀綜治干部進行工作經(jīng)驗的分享。

6.3 充分發(fā)揮居民與公共組織的作用

充分發(fā)揮基層群眾和公共組織在基層綜治工作中的作用，有利于妥善解決三率不高的問題。為此，需要在以下兩個方面作出努力：一是發(fā)揮電話訪問、上門訪談等工作形式，努力解決老百姓最關(guān)心的問題，充分調(diào)動基層群眾參與和支持綜治工作的熱情，營造出和諧互助的綜治氛圍；二是在認真學習和遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，認真總結(jié)和制定符合當?shù)厣屏硷L俗習慣的文件，以便統(tǒng)一規(guī)范居民的行為，來解決相關(guān)的問題。

7 總結(jié)

通過對福建省H街道的綜治維穩(wěn)問題的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)只有繼續(xù)發(fā)揮政府主導作用，注重社區(qū)中各治理主體的發(fā)展，社區(qū)成員積極參與到綜治工作中才能有效推進平安建設(shè)。當然，綜治維穩(wěn)工作不是一朝一夕的事，需要一個漫長的沉淀過程，而且也需要根據(jù)不同社區(qū)的背景和具體情況去實施。此外，綜治維穩(wěn)這項工作需要靠政府、社會、企事業(yè)單位、各個民間組織、民眾等多方共同協(xié)作努力才會有所成果，政府要不斷完善法律法規(guī)，轉(zhuǎn)變職能，賦予社會和公民更大的權(quán)力，只有如此，才能最終使得綜治維穩(wěn)工作取得長效的發(fā)展。

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