國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃管控研究

高富國 張玫潤

摘 要：通過對國有經濟戰(zhàn)略管控實踐的研究，結合近年來貴州省國資監(jiān)管企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的管控和實踐，創(chuàng)新構建國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃管控體系，理順管理機制，提高企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控能力，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，防止國有資產流失，具有重大的現(xiàn)實意義和理論創(chuàng)新。

關鍵詞：國有企業(yè)；戰(zhàn)略規(guī)劃；管控

中圖分類號：F2 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.005

1 規(guī)劃研究背景

黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產流失。國有企業(yè)是國民經濟的重要支柱，是全面建成小康社會的重要支柱，是黨執(zhí)政為民的重要基礎，必須用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，用五大發(fā)展理念緊跟本省的大戰(zhàn)略、大布局，主動適應新變化和新要求，理順管理機制體制，創(chuàng)新構建企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控的理論框架、管控方法和符合自身的管控模式，全面提升國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控能力，堅定不移地做強做優(yōu)做大國有資本。

2 規(guī)劃研究理論和實踐

對國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的管控一直以來就是國資委實現(xiàn)經營意圖的重要手段之一。國資委強調從行政管理向產權管理和資本管理轉變，強調由國有資產管理到國有資本管理轉變。確切的說，出資者職能是“老板”職能，是依據(jù)出資者身份對國有企業(yè)實行資本控制，而非行政控制。

（1）在國家層面，國資委作為出資人對國有企業(yè)開展相應的戰(zhàn)略規(guī)劃管控，主導企業(yè)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施，防止企業(yè)在戰(zhàn)略選擇上出現(xiàn)“跑偏”的現(xiàn)象，從而遠離出資人的戰(zhàn)略意圖，即所謂的既要管，又要控。管是激發(fā)企業(yè)自主探索的愿望和動力，控是對“跑偏”的糾正。國務院國資委對國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的管控主要集中在三個方面：一是總結后編制規(guī)劃。通過評估企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃實施效果，深入分析國際國內經濟形勢、產業(yè)發(fā)展新動向，提出企業(yè)中長期發(fā)展總體思路，制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；二是完善管理體系。以戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、實施、檢查、調整為主要內容的閉環(huán)管理系統(tǒng)；三是國務院國資委對各企業(yè)報送的規(guī)劃統(tǒng)一予以備案。

（2）在省級國資委層面，省國資委履行出資人職責對國有企業(yè)進行管控，經歷從“管資產”到“管資本”的轉變，運營型管控、積極型管控逐漸過渡到戰(zhàn)略型管控和財務型管控的轉變。通過戰(zhàn)略管控、規(guī)劃編制和實施，從而將出資人的戰(zhàn)略意圖貫穿于戰(zhàn)略規(guī)劃全過程中。一是要求國有企業(yè)通過各階段的工作完成規(guī)劃的編制（統(tǒng)一制定了規(guī)劃編制大綱）。第一階段，對企業(yè)自身發(fā)展過程中的重大問題開展深入調查研究，做到“上下結合、內外結合”，形成企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本思路。第二階段，形成戰(zhàn)略規(guī)劃基本框架，上報省國資委審查。第三階段，形成企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的草案，按照有關規(guī)定程序上報省國資委，由省國資委組織審定批復；二是做好三年滾動規(guī)劃與五年規(guī)劃的結合，以此來推動開展編制和實施。

（3）貴州省國資委2004年成立，當時沒有開展國有企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃的管控，也沒有制定省國資委層面的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。直到2009年，省委省政府對規(guī)劃要求通盤考慮的情況下，省國資委第一次以出資人身份要求國有企業(yè)編制“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并實施核準（備案）和檢查制度，這是省國資委對國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控的最早形式。為準確把握國家和省的政策，落實省委省政府的改革要求，科學制定國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，省國資委還制定了規(guī)劃編制大綱，具體包括兩個部分：一是基本情況。企業(yè)概況、組織機構、法人治理結構、公司組織結構（包括二、三級公司）、主要經濟指標、主業(yè)構成及其它情況；二是發(fā)展環(huán)境分析與評估。發(fā)展環(huán)境分析及面臨的機遇和挑戰(zhàn)，優(yōu)劣勢分析與核心競爭力評估、主營業(yè)務規(guī)劃，核心企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、投融資規(guī)劃、技術創(chuàng)新與科研開發(fā)計劃、其它計劃。省國資委根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)、在國民經濟中的地位和作用、股權結構和比例等，將企業(yè)規(guī)劃按照核準和備案進行分類管理。

3 規(guī)劃管控存在的問題

（1）企業(yè)集團整體戰(zhàn)略規(guī)劃意識比較薄弱，普遍對戰(zhàn)略規(guī)劃研究不夠深入，企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃基本是按照編制大綱把企業(yè)的資料“裝填”進去，這樣的管控很容易落入割裂式的邏輯陷阱，缺乏整體性和系統(tǒng)性，對于企業(yè)的發(fā)展幫助比較有限。有的集團表面上有比較完整的戰(zhàn)略規(guī)劃，但戰(zhàn)略實施的嚴格性不夠，隨機性、隨意性比較大，存在淪為擺設的風險。

（2）企業(yè)集團對于如何科學實施戰(zhàn)略管控比較困惑，集團管控普遍缺乏整體設計，科學性和主動思考不足，集團管控的目的、原則、模式、框架和條線抓手不清晰。在集團管控的具體操作上，行政化色彩較為濃重，“人治”痕跡比較明顯，沒有形成合理的制度管控機制，缺乏流程設計，“自選動作”過多，對自主管理以及自主經營能力較強的公司授權較小，而對于異地、新興產業(yè)公司和非主營業(yè)務反而授權較大。

（3）省級國資委大多沒有制定省級層面的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏對國有企業(yè)改革發(fā)展的通盤考量，相關配套性政策措施連續(xù)性較差，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定也不能很好體現(xiàn)出資人意圖。為規(guī)范規(guī)劃的編制，省國資委制定了規(guī)劃編制大綱，但由于國有企業(yè)涉及行業(yè)較多，且大多屬多元化發(fā)展，對于不同類型不同行業(yè)的企業(yè)，使用同一個規(guī)劃標準和模板要求企業(yè)完成規(guī)劃是比較困難的，且統(tǒng)一的規(guī)劃編制大綱模板還不夠完整，內容不全面，不能全面反映、準確涵蓋業(yè)務。

4 國有企業(yè)規(guī)劃管控與框架

通過對中央和省級國資監(jiān)管部門做法的總結可以看出，在戰(zhàn)略規(guī)劃管控方面，一是監(jiān)管部門都要求企業(yè)對前一階段的規(guī)劃進行總結，并在此基礎上開展相應的研究，制定新的戰(zhàn)略規(guī)劃；二是監(jiān)管部門根據(jù)國務院國資委和省委、省政府的安排，對規(guī)劃各個階段的工作進行督促指導，加強溝通協(xié)調；三是企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃都要呈報監(jiān)管部門備案，或由監(jiān)管部門核準、批復。省級國資監(jiān)管部門還要對規(guī)劃的實施跟蹤考察，確保落地，并將規(guī)劃的實施效果與企業(yè)主要領導人薪酬掛鉤。由此可見，戰(zhàn)略規(guī)劃的管控是一整套完整的管理體系，主要包括領導機構、規(guī)劃的編制、規(guī)劃的審核和實施檢查等。構建科學決策、務實高效，內容完整，監(jiān)督到位的戰(zhàn)略規(guī)劃管控體系是企業(yè)在市場競爭下獲得持續(xù)發(fā)展的重要手段和方法，研究制定適合國有企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃管控模式，有利于做強做優(yōu)做大國有資本。

4.1 完善戰(zhàn)略規(guī)劃管控機構

在省委、省政府和省國資委的領導下，成立由企業(yè)主要負責人擔任組長的戰(zhàn)略規(guī)劃領導小組，負責對規(guī)劃工作的領導，貫徹落實上級國資監(jiān)管精神、布置規(guī)劃任務、協(xié)調各方資源，以及規(guī)劃工作落實和督促檢查。規(guī)劃領導小組下設辦公室，負責規(guī)劃的編制和規(guī)劃實施相關工作。規(guī)劃領導小組、領導小組辦公室要明確責任分工，工作責任、任務落實到人。

4.2 強化企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定

4.2.1 開展環(huán)境分析和對標管理

在規(guī)劃領導小組領導下，深入調研，組織開展“外部環(huán)境分析”、“企業(yè)內部能力評價”和“對標分析”，通過系統(tǒng)的發(fā)展環(huán)境分析和對比，認清企業(yè)發(fā)展環(huán)境和所處行業(yè)地位、技術水平，以及市場環(huán)境、政府相關政策、資源要素的配置情況，在充分認識機遇與挑戰(zhàn)、優(yōu)勢與劣勢的基礎上，準確判斷企業(yè)和行業(yè)未來的發(fā)展方向。通過內部能力評估評價、專題研討、對標行業(yè)領先企業(yè)等多種方式，迫促使企業(yè)找出內部管理中存在的問題和差距，明確自身定位，客觀分析企業(yè)的競爭優(yōu)勢和不足之處，揚長避短，跨越障礙，突破瓶頸。

4.2.2 核定主業(yè)明確發(fā)展方向

聚焦主業(yè)，深化供給側結構性改革，提升企業(yè)核心競爭力。規(guī)劃制定過程中，一是加強規(guī)劃與主業(yè)的銜接。按照核定的主業(yè)板塊，制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，落實主業(yè)板塊的發(fā)展路徑、發(fā)展目標等，并以此為邊界控制主業(yè)板塊規(guī)劃范圍。二是聚焦主業(yè)推進國企改革。圍繞主業(yè)推進供給側結構性改革，加大主輔分離、輔業(yè)改制力度，加快低效、無效資產重組或退出，進一步優(yōu)化監(jiān)管企業(yè)資源配置，確保資金、人才、技術等優(yōu)勢資源向主業(yè)聚集。三是加大主業(yè)板塊科技創(chuàng)新。加大對主業(yè)領域的技術研發(fā)、技術改造、產品和產業(yè)升級換代力度，切實轉變增長方式，實現(xiàn)主業(yè)集約化發(fā)展。四是圍繞主業(yè)抓好項目投資。固定資產項目投資、對外合資合作和并購活動等均遵循突出主業(yè)的原則，嚴格把控非主業(yè)投資活動，避免分散投資，控制投資風險。

4.2.3 做好企業(yè)集團頂層設計

深入剖析企業(yè)內、外部環(huán)境，提出企業(yè)集團的愿景使命、發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務布局、發(fā)展目標、改革發(fā)展舉措和戰(zhàn)略保障等。堅持市場導向、問題導向、戰(zhàn)略導向，深化公司機制體制改革，完善公司治理結構，從產權制度、市場思維、績效機制、薪酬分配等方面深化改革，通過改革解決職能歸位、定位歸位，優(yōu)化職能配置和工作流程，理順部門職責關系，各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡；加強董事會建設，建立健全權責對等、運轉協(xié)調、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，讓二級公司成為以董事會為最高權力機構的具備自有動力的經營組織，從而使整個集團成為動車組。

4.3 嚴格企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的審查

堅持規(guī)劃是否符合國家及貴州省發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策，是否符合國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整方向，是否突出主業(yè)，是否有利于提升企業(yè)核心競爭力，是否堅持效益優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展原則，對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行審查，讓出資人的戰(zhàn)略意圖充分融入企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。按照整體統(tǒng)籌、分級推進的原則，評審工作按照專家審核、行業(yè)主管部門審核和省國資委審核開展，企業(yè)根據(jù)審核意見對戰(zhàn)略規(guī)劃進行修訂，經企業(yè)董事會審查通過后上報省國資委核準或備案，核準（備案）后的規(guī)劃作為國有企業(yè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的依據(jù)。

4.4 切實抓好戰(zhàn)略規(guī)劃的實施

經省國資委批復同意實施的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，原則上不予修改調整。如因市場環(huán)境變化、國家政策調整等不可抗拒因素確需對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行修改的，經省國資委同意后，進行修改或調整。修改后的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃報省國資委批復同意后組織實施。企業(yè)在實施發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃過程中，按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃目標，分年度制定工作計劃，制定推進時間表，并對規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督檢查，確保企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實現(xiàn)。

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