淺談對《監(jiān)察法（草案）》二審稿的四點思考

摘 要 《監(jiān)察法（草案）》二審稿明確了與司法機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法犯罪中的配合、制約，規(guī)范了留置權(quán)的適用，相應(yīng)地增加保障被調(diào)查人合法權(quán)利的內(nèi)容。鑒于職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序同刑事偵查程序一樣具有很強(qiáng)的秘密性和自主性，為保障被調(diào)查人的合法權(quán)利，減少錯案的發(fā)生，本文針對是否可以增設(shè)被調(diào)查人獲得法律幫助的相關(guān)規(guī)定、細(xì)化留置程序、進(jìn)一步完善人民檢察院與監(jiān)察委員會的相互制約等內(nèi)容逐一進(jìn)行了分析思考。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察權(quán) 法律幫助權(quán) 留置 保障人權(quán)

作者簡介：歐陽文一，鄭州市中牟縣監(jiān)察委員會。

中圖分類號：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.162

監(jiān)察委員會調(diào)查結(jié)束的職務(wù)犯罪，最終將移交檢察院，由檢察院公訴部門審查起訴，由人民法院定罪量刑，這就涉及到相關(guān)刑事訴訟程序的配套改革問題。根據(jù)《監(jiān)察法（草案）》二審稿的規(guī)定，監(jiān)察委員會行使的職務(wù)犯罪調(diào)查內(nèi)容與原檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查并沒有較大差別。鑒于監(jiān)察委員會行使的調(diào)查，某種程度上是替代了原有的偵查，這就要求在具體設(shè)計監(jiān)察的調(diào)查程序之時，有必要參照偵查程序的設(shè)計規(guī)定。例如，在調(diào)查職務(wù)犯罪程序中，對被調(diào)查人的合法權(quán)益如何有效保障，調(diào)查程序完結(jié)之后與司法程序如何妥善銜接，相關(guān)機(jī)制如何建設(shè)，等等。這些具體問題與后續(xù)的訴訟活動息息相關(guān)，只有科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計，才能保障制度規(guī)范運(yùn)行，這些不僅有賴于立法機(jī)關(guān)的重視，也亟待學(xué)界的深入研究。

在此，筆者對《監(jiān)察法（草案）》二審稿在反復(fù)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，有以下四點建議，期盼與同仁們探討。

一、建議增設(shè)被調(diào)查人獲得法律幫助權(quán)條款

職務(wù)犯罪調(diào)查程序與原職務(wù)犯罪偵查程序的預(yù)設(shè)功能一致，皆為收集被調(diào)查人/犯罪嫌疑人有無犯罪行為、犯罪行為輕重的證據(jù) 。從實質(zhì)意義上看，監(jiān)察委對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查與原檢察院反貪局在職務(wù)犯罪案件的偵查在審前階段發(fā)揮著相同作用。立法機(jī)關(guān)為監(jiān)察委員會賦予了與偵查極為類似的強(qiáng)制性手段與措施，以便偵查人員更好地查明案件真實情況。 例如，對財產(chǎn)的強(qiáng)制性措施：查封、凍結(jié)、扣押；對人身的強(qiáng)制性措施：留置。值得注意的是，監(jiān)察調(diào)查的對象并非僅為職務(wù)犯罪的嫌疑人，因此不能把監(jiān)察調(diào)查等同于刑事偵查。 但是對于職務(wù)類犯罪而言，不論是貪污、行受賄還是挪用，犯罪行為的隱秘性決定了辦案機(jī)關(guān)始終對口供都具有較高的依賴，有關(guān)言詞類證據(jù)收集的客觀性與合法性問題一直備受關(guān)注。《監(jiān)察法（草案）》二審稿第40條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)，查明違法犯罪事實，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人。”該規(guī)定與我國《刑事訴訟法》對于證據(jù)收集合法性的要求基本一致，體現(xiàn)出人權(quán)保障和程序正義的基本理念?？紤]到職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序同刑事偵查程序一樣具有很強(qiáng)的秘密性和自主性，為保障被調(diào)查人的合法權(quán)利，減少錯案的發(fā)生，建議《監(jiān)察法》增設(shè)被調(diào)查人獲得法律幫助的相關(guān)規(guī)定。

2017年6月27日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，進(jìn)一步完善了非法證據(jù)排除規(guī)則；2017年8月29日、10月12日《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作的辦法》相繼出臺，有效保障了犯罪嫌疑人、被告人獲得法律幫助權(quán)、辯護(hù)權(quán)的行使。這不僅是全面依法治國的應(yīng)然選擇，也是新時代中國特色社會主義人權(quán)保障事業(yè)的重大成就。監(jiān)察委在構(gòu)建職務(wù)犯罪調(diào)查程序時，也應(yīng)當(dāng)充分考慮到被調(diào)查人的人權(quán)保障。鑒于監(jiān)察調(diào)查程序并非刑事程序，所以，在表述被調(diào)查人“獲得辯護(hù)權(quán)”、律師介入的時間與方式上也應(yīng)做出審慎考量。

首先，從法律概念上講，“辯護(hù)”一詞具有專指性，即特指刑事訴訟中的一類訴訟行為，由于監(jiān)察調(diào)查并不具有刑事訴訟性，所以該階段的“獲得辯護(hù)權(quán)”不應(yīng)使用“辯護(hù)”一詞，稱之為“獲得法律幫助權(quán)”更為適宜。

其次，要明確被調(diào)查人獲得法律幫助權(quán)的時間。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第三十三條規(guī)定，犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人。考慮到目前各地監(jiān)察委在執(zhí)紀(jì)審查和執(zhí)法審查的程序安排上并不完全一致，就以北京為例，北京市根據(jù)監(jiān)督對象身份、案件性質(zhì)的不同，分別采取同步立案、先執(zhí)紀(jì)審查后依法調(diào)查、先由監(jiān)察委依法調(diào)查后由其他紀(jì)檢機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)審查等不同模式。 實踐中，較難判斷監(jiān)察委的調(diào)查在什么時候進(jìn)入了具有偵查性質(zhì)的“犯罪調(diào)查”階段。例如，在執(zhí)紀(jì)訊問、組織來函詢問等階段，不能將其理解為法律程序上的“犯罪嫌疑人”并由此獲得法律幫助之資格，但在對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施之后（例如被留置），則應(yīng)該允許被調(diào)查人有權(quán)獲得法律幫助。 這不僅是維護(hù)憲法權(quán)威的體現(xiàn)，具有尊重和保障人權(quán)的價值正當(dāng)性，而且也有利于更準(zhǔn)確查明案件事實，減少錯案風(fēng)險。

再次，要明確被調(diào)查人獲得法律幫助權(quán)的方式。聘請律師向其提供和由法律援助機(jī)構(gòu)指派律師向其提供，是獲得法律幫助權(quán)的兩種方式。有權(quán)聘請律師是獲得法律幫助權(quán)的核心內(nèi)涵，也是世界實行監(jiān)察制度的國家或者地區(qū)之通例。 例如，在我國香港地區(qū)，《廉政公署（被扣留著的處理）令》第4條規(guī)定，被扣留者須被給予合理機(jī)會，以便與法律顧問通訊，并在一名香港廉署人員在場但聽不見的情況下與其法律顧問提議，獲準(zhǔn)與法律顧問及親友通電話。盡管香港地區(qū)與內(nèi)地在政治制度、司法制度等方面存在差異，但是，鑒于香港廉政公署和監(jiān)察委均是被賦予了強(qiáng)大權(quán)力的專門反腐敗機(jī)構(gòu)，都是在反腐敗形勢較為嚴(yán)峻的社會背景下誕生的，香港廉政公署的自我控權(quán)理念和制度設(shè)計仍能為國家監(jiān)察立法以及監(jiān)察委的權(quán)力運(yùn)行提供一些參考經(jīng)驗。當(dāng)然，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)對律師在留置期間介入向被調(diào)查人提供法律幫助設(shè)置必要的限定條件，例如：特別重大貪污賄賂犯罪案件，辯護(hù)律師會見被留置人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)許可；安排值班律師向被留置人提供法律服務(wù)，法律服務(wù)的內(nèi)容僅限于被留置人涉嫌的職務(wù)犯罪。

二、細(xì)化留置程序

考慮賦予被調(diào)查人申請取保候?qū)彽臋?quán)利。根據(jù)《監(jiān)察法（草案）》二審稿第四十三條的規(guī)定，留置時間不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。實踐中，如果案情重大、復(fù)雜，監(jiān)察機(jī)關(guān)在被調(diào)查人留置的這六個月當(dāng)中未能查清案件事實，則不能繼續(xù)對其留置。從目前立法情況看，監(jiān)察機(jī)關(guān)未被法律賦權(quán)采取取保候?qū)徎蚱渌拗迫松碜杂傻膹?qiáng)制措施。在這種情況下，匆忙作出處置或移送審查起訴，并不利于查明案情真相，然而繼續(xù)留置調(diào)查違反法律規(guī)定。面對這一困境，是否可考慮賦予被留置人申請取保候?qū)彽臋?quán)利，這樣不僅可以減少不必要的羈押，也能有效解決在一些案件中六個月留置期限不夠用的問題。

除此以外，草案中以月為單位計算留置期限，不夠精確，可考慮以日為單位計算。

《監(jiān)察法（草案）》二審稿第四十四條第一款規(guī)定，采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬。相對于第一稿，二審稿規(guī)定了留置后24小時之內(nèi)不予通知的情形，并且明確了通知對象是家屬和單位，體現(xiàn)了尊重和保障人權(quán)的法治原則。建議增設(shè)一條：在可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查的情形消失以后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人的家屬和單位。

三、進(jìn)一步完善人民檢察院與監(jiān)察委的相互制約

根據(jù)《監(jiān)察法（草案）》二審稿第四十七條，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件， 人民檢察院經(jīng)審查后，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時可以自行補(bǔ)充偵查。在此審議稿中沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)和期限，在之后的實際操作中恐不利于發(fā)揮人民檢察院對監(jiān)察機(jī)關(guān)退補(bǔ)調(diào)查行為的監(jiān)督作用。

筆者認(rèn)為，為了能夠有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，同時有利于打擊腐敗，對二審稿第四十七條不妨考慮作以下完善：

一是明確規(guī)定退回補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)以兩次為限，每次補(bǔ)充調(diào)查的時間不超過30日。案件經(jīng)兩次補(bǔ)充調(diào)查，人民檢察院依然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。

二是自案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)移送至檢察院審查起訴，檢察院有權(quán)依法對被移交人員采取或變更強(qiáng)制措施。

三是參照人民檢察院在監(jiān)獄、看守所設(shè)置檢察室，探索人民檢察院在留置場所設(shè)置駐所檢察室，實時監(jiān)督留置的實施情況。

四、增加“堅持打擊腐敗與保障正當(dāng)程序和人權(quán)相結(jié)合”表述

較之《監(jiān)察法（草案）》一審稿，二審稿中增加了人大常委會聽取審議監(jiān)察委專項工作報告、留置后應(yīng)通知單位“和”家屬、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)察委自我監(jiān)督等內(nèi)容，新增條款很好的踐行了法治原則，有利于規(guī)范監(jiān)察權(quán)力，遏制權(quán)力濫用。筆者認(rèn)為，基于當(dāng)前人民法治理念的不斷增強(qiáng)，國家監(jiān)察立法除了體現(xiàn)重拳打擊腐敗的理念，還應(yīng)兼顧正當(dāng)程序這一重要的價值，保障人權(quán)即是正當(dāng)程序的重要體現(xiàn)。鑒于我國《憲法》第三十三條規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)。建議《監(jiān)察法（草案）》二審稿第五條增加“堅持打擊腐敗與保障正當(dāng)程序和人權(quán)相結(jié)合”的表述，這不僅是維護(hù)憲法權(quán)威的體現(xiàn)，從歷史發(fā)展規(guī)律看，也是順應(yīng)反腐敗機(jī)構(gòu)歷史發(fā)展的做法。

注釋：

江國華、彭超.國家檢查立法的六個基本問題.江漢論壇.2017（2）.

王春業(yè).論法治視野下監(jiān)察委員會體制的構(gòu)建.江海學(xué)刊.2017（5）.

卞建林.論職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的性質(zhì)和原則.司法改革背景下刑事訴訟制度的完善——中國刑事訴訟法學(xué)研究會2017年年會論文集.2017年11月.9.

王珍.做好深度融合大文章.中國紀(jì)檢監(jiān)察報.2018年1月24日，第5版.

王旭.國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的憲法學(xué)思考.中國政法大學(xué)學(xué)報.2017（5）.

熊秋紅.監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究.環(huán)球法律評論.2017（2）.