生態(tài)與旅游雙視野下神農(nóng)架治理的困境和法律對策

覃曉玲

摘 要 神農(nóng)架作為湖北省唯一的國家公園，并致力于建成世界級生態(tài)旅游目的地。在開發(fā)建設(shè)過程中存在與其發(fā)展目標(biāo)不匹配之處，制約了神農(nóng)架走向世界舞臺的步伐。本文基于生態(tài)與旅游發(fā)展雙視野，結(jié)合目前神農(nóng)架治理中存在的問題，立足于生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會、文化五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展理念，提出法律對策，以期推動神農(nóng)架建成世界著名旅游目的地戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 生態(tài)與旅游 神農(nóng)架 法律對策

中圖分類號：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

可持續(xù)發(fā)展觀，作為21世紀(jì)最具代表性的發(fā)展理念，在認(rèn)識到發(fā)展無限性和自然資源有限性矛盾的基礎(chǔ)上，得出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開環(huán)境和資源的支持，發(fā)展的可持續(xù)性取決于環(huán)境和資源的可持續(xù)性的結(jié)論。神農(nóng)架因其自身獨特的原生態(tài)環(huán)境而譽(yù)滿天下。以保護(hù)生態(tài)和旅游開發(fā)為核心理念的神農(nóng)架致力于打造世界級著名的旅游目的地，雖然會相應(yīng)地側(cè)重于旅游資源開發(fā)，但是為了促進(jìn)神農(nóng)架在實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)的同時能兼顧其生態(tài)保護(hù)職能，有必要從生態(tài)保護(hù)和旅游開發(fā)相結(jié)合的角度為規(guī)劃神農(nóng)架的發(fā)展提出法律建議。

1神農(nóng)架林區(qū)的目標(biāo)定位

神農(nóng)架是獨一無二的，它是中國唯一指定為“森林地區(qū)”的行政區(qū)域。它是中國第一個獲得聯(lián)合國教科文組織人類和生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、世界地質(zhì)公園和世界自然遺產(chǎn)三大品牌的“三冠”。它是全球生物多樣性保護(hù)的永久性示范基地和國家重點。生態(tài)功能區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)、國家公園、國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家濕地公園和國家5A風(fēng)景名勝區(qū)。

神農(nóng)架目前擁有的多張世界級名片和國家級頭銜都無疑是它發(fā)展戰(zhàn)略定位的前提，倚靠這些戰(zhàn)略目標(biāo)，認(rèn)真貫徹黨的十八、十八中、第四、第五、六屆全會的規(guī)劃和建設(shè)管理精神，始終堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展觀和“三個代表”的方針。第一，科學(xué)規(guī)劃，合理開發(fā)，可持續(xù)利用。神農(nóng)架林區(qū)與“展示生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、建設(shè)世界著名生態(tài)旅游目的地”戰(zhàn)略的規(guī)劃和建設(shè)密切相關(guān)。從生態(tài)與旅游雙視野主要是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上同時開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展世界級國家公園。

2神農(nóng)架目前的治理困境

與神農(nóng)架世界著名的生態(tài)旅游目的地的戰(zhàn)略目標(biāo)相比，神農(nóng)架林區(qū)目前主要還存在以下問題距，主要體現(xiàn)在：

2.1受限于生態(tài)環(huán)境的脆弱性

2.1.1交通不便

2.1.2氣候多變

神農(nóng)架位于中緯度亞熱帶季風(fēng)氣候、夏季降水和神農(nóng)架海拔平均海拔1700米處，最高海拔高度高達(dá)3105.4米，具有中國中部的屋頂之美譽(yù)。這使得季節(jié)性氣候變化。是夏季的旅游勝地。在寫在旅游開發(fā)中都是優(yōu)勢，但是很難利用一個好的優(yōu)勢。神農(nóng)架最好的旅游季節(jié)是五月10個月。每個月都有不同的季節(jié)。相應(yīng)的氣候變化也最易受到人類活動的影響。

2.1.3易誘發(fā)森林火災(zāi)和泥石流等自然災(zāi)害

神農(nóng)架得益于其氣候的垂直變化，植被豐富。森林覆蓋率高達(dá)91.1%是神農(nóng)架得天獨厚的生態(tài)旅游資源，但是旅游開發(fā)過程中卻時常因洪澇、泥石流等一系列自然災(zāi)害的肆虐而遭受嚴(yán)重的干擾，神農(nóng)架林區(qū)還擔(dān)負(fù)著保護(hù)這些珍貴的森林資源的重任。同樣在旅游開發(fā)規(guī)劃中也需要將這一因素考慮進(jìn)來，災(zāi)害的影響較大，多處存在安全隱患，直接影響到游客的游覽安全和林區(qū)內(nèi)居民的生活安全。

2.2基礎(chǔ)配套設(shè)施的不匹配

2.2.1基礎(chǔ)設(shè)施不健全

一個國際化的旅游重鎮(zhèn)建設(shè)不僅僅還是依靠得天獨厚的自然資源，還需要建立相應(yīng)的基礎(chǔ)配套設(shè)施，具有與之相適應(yīng)的國際化接待能力。例如，在前往神農(nóng)架的路上沒有相應(yīng)地醫(yī)療應(yīng)急補(bǔ)給站，也無法獲知當(dāng)?shù)氐母鱾€旅游景點的具體注意事項等相關(guān)基本服務(wù)信息。

2.2.2公共服務(wù)不匹配

“食宿行游購”是當(dāng)今旅游的基本流程，而這五項都當(dāng)然的有公共服務(wù)掛鉤。在神農(nóng)架林區(qū)的旅游層次還停留在較低水平，即簡單的風(fēng)景參觀、農(nóng)家樂的體驗、紀(jì)念品的購買等，這些的確是旅游基本服務(wù)產(chǎn)品，但是卻不應(yīng)該是一個世界級旅游目的地的主打產(chǎn)品。神農(nóng)架林區(qū)的旅游公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和布局，未完全開發(fā)旅游產(chǎn)品，未能將旅游與旅游服務(wù)聯(lián)系起來做到延長產(chǎn)業(yè)鏈的水平。

2.3政府規(guī)劃不合理

（1）政府規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足。在神農(nóng)架林區(qū)不可避免的沿襲著我國地方政府各自為政的風(fēng)格，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。往往是神農(nóng)架林區(qū)政府指導(dǎo)重點發(fā)展項目，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照各自的情況應(yīng)對式完成規(guī)劃目標(biāo)?？傮w規(guī)劃的主要任務(wù)是在林區(qū)政府的體系規(guī)劃指導(dǎo)下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和空間發(fā)展形式的確定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的合理配置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的合理配置，目前還沒有一個全面的研究。

（2）旅游建設(shè)規(guī)劃缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)。在神農(nóng)架國家公園建設(shè)規(guī)劃上缺乏科學(xué)和法律依據(jù)，首先在神農(nóng)架旅游業(yè)發(fā)展上，需要結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的旅游承載力來進(jìn)行規(guī)劃，但是在最初將神農(nóng)架推向旅游競爭市場時，只考慮了神農(nóng)架獨具魅力的旅游資源，而沒有持續(xù)性發(fā)展觀點，神農(nóng)架林區(qū)的整體規(guī)劃和建設(shè)都有被市場競爭牽引著前行的嫌疑。作為世界級旅游勝地，需要結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境有一個明確的發(fā)展目標(biāo)，打造高端旅游產(chǎn)品的意識。

（3）國際化服務(wù)意識欠缺。神農(nóng)架的發(fā)展目標(biāo)具有很明顯的國際化色彩，卻沒有建立與國際化相適應(yīng)地相關(guān)旅游制度、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)系統(tǒng)、和國際糾紛解決途徑。例如旅游景區(qū)星級酒店的涉外評定標(biāo)準(zhǔn)不明確，旅游目的地服務(wù)水平與國際旅游目的地的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施不配套。旅游發(fā)展速度超出景區(qū)的服務(wù)設(shè)施跟進(jìn)速度，與神農(nóng)架旅游配套的應(yīng)急救援設(shè)施、服裝器械、使用工具以及特殊氣象服務(wù)等設(shè)施建設(shè)較落后。特別是在旅游旺季，娛樂、休閑、停車、公廁等設(shè)施明顯不足，道路狹窄曲折。交通堵塞，旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施有待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

（5）缺乏專業(yè)人才。神農(nóng)架林區(qū)作為國際性旅游目的地，需要對神農(nóng)架自身的服務(wù)水平做國際化要求，相應(yīng)的要求有具有國際旅游接待能力的高素質(zhì)人才和旅游商務(wù)管理型人才，目前在神農(nóng)架林區(qū)的旅游服務(wù)接待上主要依靠當(dāng)?shù)厝罕?，因此也需要加?qiáng)對當(dāng)?shù)貜氖侣糜畏?wù)群眾加強(qiáng)培訓(xùn)。

（6）風(fēng)險防范意識不強(qiáng)。神農(nóng)架林區(qū)的地理環(huán)境決定了神農(nóng)架旅游的局限性，在夏季易誘發(fā)泥石流，造成道路堵塞。但是類似的安全預(yù)警信息對于旅客來說是很重要。神農(nóng)架沒有一個及時準(zhǔn)確的預(yù)警系統(tǒng)。神農(nóng)架林區(qū)的主要旅游承接力仍然依靠大力發(fā)展個體私營農(nóng)家樂，農(nóng)家樂具有更多的隨意性，安全應(yīng)急措施并不齊全。

3法律對策

基于神農(nóng)架的生態(tài)資源保護(hù)戰(zhàn)略和國際化旅游發(fā)展目標(biāo)，從生態(tài)和旅游雙視野出發(fā)，筆者提出以下法律對策：

3.1加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）于1983首次提出生態(tài)旅游的概念。1993，國際生態(tài)旅游協(xié)會將其定義為一項旅游活動，承擔(dān)著保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣裆碾p重責(zé)任。對神農(nóng)架來說，生態(tài)保護(hù)應(yīng)該是其首要目標(biāo)。二旅游開發(fā)應(yīng)該是建立在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上進(jìn)行科學(xué)、合理、有序的旅游開發(fā)。因此在推進(jìn)神農(nóng)架可持續(xù)性發(fā)展中，生態(tài)保護(hù)仍然是重中之重。

基于生態(tài)保護(hù)的優(yōu)先性，神農(nóng)架在做好旅游規(guī)劃建設(shè)中，需要做好自然資源的量化分析，劃定自然資源的可承載力，在承載能力、規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，確定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。2017年5月1日《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》正式生效，該條例明確規(guī)定：“規(guī)范神農(nóng)架國家公園的管理和服務(wù)活動，保護(hù)神農(nóng)架自然生態(tài)系統(tǒng)的真實性和完整性；確保國家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?！痹摋l例具有很強(qiáng)的針對性，針對神農(nóng)架特有的生態(tài)資源以及現(xiàn)有開發(fā)狀況，制定出的保護(hù)條例。

3.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)范化

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不沖突，但是需要做好二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但是目前神農(nóng)架的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下發(fā)展較快，但是缺乏協(xié)調(diào)性，因此需要當(dāng)?shù)卣诖_定短期和長期發(fā)展目標(biāo)時，要通過政府行政經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃清單，該計劃清單不僅要體現(xiàn)可操作性，更能充分體現(xiàn)政府依法行政。因此神農(nóng)架林區(qū)在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，以當(dāng)?shù)刎S富的旅游資源為核心，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加就業(yè)率；鼓勵本地大學(xué)生返鄉(xiāng)就業(yè)，引進(jìn)旅游管理經(jīng)驗的高級管理人才，建立合理規(guī)范的管理制度；提升現(xiàn)有經(jīng)營管理水平提高對當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)，提升服務(wù)水平發(fā)展，提升旅游服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)；發(fā)展生態(tài)文化旅游業(yè)，開發(fā)當(dāng)?shù)孛袼孜幕a(chǎn)業(yè)，延長旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈；招商引資大力發(fā)展綠色食品產(chǎn)業(yè)；依靠當(dāng)?shù)氐牟荼局参镔Y源發(fā)展中醫(yī)藥種植產(chǎn)業(yè)。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃選項，需要政府統(tǒng)一規(guī)劃，確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和實施細(xì)則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)規(guī)范化。

3.3依法引入高科技

21世紀(jì)信息時代，神農(nóng)架旅游開發(fā)要借助這一陣東風(fēng)，首先我們要利用好科學(xué)技術(shù)手段，加大對神農(nóng)架林區(qū)珍貴動植物以及“野人”的科學(xué)研究開發(fā)，為保護(hù)神農(nóng)架的自然資源提供科學(xué)的保護(hù)和利用；利用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)對風(fēng)險防控和預(yù)警機(jī)制的建設(shè)；利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺加強(qiáng)宣傳，提高神農(nóng)架國家公園旅游景區(qū)的品牌效應(yīng)；學(xué)習(xí)國外世界級旅游勝地的開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗提高神農(nóng)架的旅游服務(wù)水平。在神農(nóng)架發(fā)展中，需要依法引入高科技，但是在引入高科技過程中需要學(xué)習(xí)知識產(chǎn)權(quán)法，加大知識產(chǎn)權(quán)宣傳教育，提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識充分發(fā)揮科技生產(chǎn)力的優(yōu)勢。

3.4促進(jìn)社會進(jìn)步

神農(nóng)架林區(qū)要在開發(fā)旅游資源的工作做好社會公共服務(wù)，讓當(dāng)?shù)乩习傩漳軐崒嵲谠诘叵硎艿缴鐣＠?。例如神農(nóng)架的旅游線路單一，交通不便這一點既影響當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂泻徒?jīng)濟(jì)發(fā)展又不利于旅游資源的開發(fā)，因此在加強(qiáng)社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，既要考慮方便旅游服務(wù)又要不妨礙當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ?。加?qiáng)對當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣髁x核心價值觀和法制宣傳教育，提高當(dāng)?shù)鼐用竦幕舅刭|(zhì)，提升當(dāng)?shù)鼐用衤糜纬薪拥能泴嵙Γ龠M(jìn)社會和諧。

3.5發(fā)展和諧文化

旅游目的地還承載著文化交流的重任，可以被描述為國家之間、地區(qū)之間、民族之間的文化交流。神農(nóng)架地區(qū)作為世界級旅游目的地，既需要挖掘和培育當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族特色文化還需要對當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕菪赃M(jìn)行教育，因為文化交流是一個是互相理解與包容的過程。來自世界各地的游客與當(dāng)?shù)鼐用裣嗷プ鹬嘏c融洽，只有這樣才能真正促進(jìn)文化交流和文化和諧。面對思想文化交流、交融、交鋒形勢下世界范圍各種價值觀較量的新態(tài)勢，我們必須始終堅持培育和踐行社會主義核心價值觀，切實把核心價值，特別是法治理念貫穿到社會生活的方方面面，融入到群眾生活的點點滴滴。

神農(nóng)架鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中應(yīng)該做好生態(tài)保護(hù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)規(guī)劃，提高科技運用范圍，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，重視社會文化道德教育。生態(tài)和旅游雙視野為神農(nóng)架世界級旅游目的地的建設(shè)發(fā)展提供了新的方向和路徑選擇。

參考文獻(xiàn)

[1] 柯香軍.神農(nóng)架體育旅游發(fā)展SWOT分析研究[D].武漢：武漢體育學(xué)院，2017.

[2] 王彬汕.川西民族地區(qū)旅游小城鎮(zhèn)規(guī)劃研究[D].北京：清華大學(xué)，2010.